貴州鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)研究

楊芳　李華胤

[摘 要]2012年，貴州發(fā)布《貴州省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，并在全省范圍內(nèi)進(jìn)行了新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。此次改革取得了很大成效并形成了一定的經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)定位了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能、精簡(jiǎn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所編制、明確了服務(wù)三農(nóng)的基本理念、提高了財(cái)政資金的使用效率和辦事的效率，增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力建設(shè)，為民服務(wù)效能得到提升。

[關(guān)鍵詞]貴州省；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；機(jī)構(gòu)改革；經(jīng)驗(yàn)

[中圖分類(lèi)號(hào)]D630.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2014）01 — 0039 — 02

2012年3月，貴州省編委辦公室召開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作會(huì)議，對(duì)《貴州省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》形成過(guò)程和貫徹等問(wèn)題作了重要闡述。自此，貴州各市（州、地）編委開(kāi)始了新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，改革的重點(diǎn)是：加快轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、嚴(yán)格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制、改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所管理體制、創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政運(yùn)行機(jī)制?！?〕

一、貴州各鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐概括

通過(guò)政策資料的搜集和整理，選取貴州較有代表性的12個(gè)縣市為研究樣本，分析其鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革重點(diǎn)、節(jié)點(diǎn)、成效。該省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)如下表1所示。

二、貴州各縣市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

（一）適應(yīng)新的形勢(shì)，更加科學(xué)合理定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使管理基層公共事務(wù)的職能，與廣大群眾有著廣泛、直接、密切的聯(lián)系，是聯(lián)系和溝通群眾與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的紐帶和橋梁?！?〕科學(xué)定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)好地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要前提，更是履行好基本職能的重要保證。如綏陽(yáng)、普定、息烽等縣市結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，適應(yīng)新時(shí)代社會(huì)發(fā)展需要，科學(xué)合理定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，即執(zhí)行上級(jí)政策法律、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、強(qiáng)化公共服務(wù)、搞好社會(huì)管理、維護(hù)安全穩(wěn)定，努力建設(shè)服務(wù)型政府，鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，減輕財(cái)政和農(nóng)民負(fù)擔(dān)，降低行政成本，提高行政效率，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。清鎮(zhèn)市則明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府六個(gè)方面的主要職能：貫徹落實(shí)政策法規(guī)、促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提供區(qū)域公共服務(wù)、全面加強(qiáng)社會(huì)管理、強(qiáng)化社會(huì)治安綜合治理、加強(qiáng)基層組織建設(shè)。職能定位清楚了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)才能職能明確、責(zé)任清晰、權(quán)限分明，才能更好地做好本職工作，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的橋梁作用。通過(guò)改革，貴州各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提高了社會(huì)管理和服務(wù)水平，規(guī)范了政府行為，保障了農(nóng)民的合法權(quán)益，同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，有效地促進(jìn)了農(nóng)民增收，既穩(wěn)定了基層政權(quán)保證了長(zhǎng)治久安，也在向逐步建構(gòu)和諧社會(huì)邁進(jìn)。

（二）“服務(wù)型政府”理念是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的主旋律

對(duì)于公務(wù)員來(lái)說(shuō)，越來(lái)越重要的是要利用基于價(jià)值的共同領(lǐng)導(dǎo)來(lái)幫助公民明確表達(dá)和滿足他們的共同利益，而不是試圖控制或掌控社會(huì)新的發(fā)展方向?！?〕公共精神需要培育和維護(hù)，而對(duì)正義原則、公共參與和公共審議的不斷關(guān)注則能夠有助于公共精神的培育和維護(hù)。〔4〕服務(wù)于公民而不是服務(wù)于官僚，是基層公務(wù)人員在執(zhí)行公務(wù)時(shí)應(yīng)具備的基本素質(zhì)。貴州鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革凸顯了“服務(wù)”理念；機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變職能，而觀念轉(zhuǎn)變是基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的直接供給者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最基本的職能是服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，促進(jìn)社會(huì)和諧與穩(wěn)定。石阡、綏陽(yáng)、貞豐、息烽等縣轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的同時(shí)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所進(jìn)行體制改革，優(yōu)化站所基本職能、合理分配編制資源、重點(diǎn)向三農(nóng)單位傾斜，凸顯了服務(wù)三農(nóng)發(fā)展的理念，著力打造服務(wù)型政府，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)水平，提高工作效率和服務(wù)效率。如遵義縣改革主題是“加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力建設(shè)，推動(dòng)三農(nóng)服務(wù)工作”，著力進(jìn)行戶籍制度改革、農(nóng)村土地管理制度改革、農(nóng)村宅基地和房屋產(chǎn)權(quán)制度改革、行政管理體制改革、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動(dòng)就業(yè)等工作。

（三）優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所人員編制，著力解決“吃空餉”問(wèn)題

編制是指為了完成特定時(shí)期的政府職能，依據(jù)憲法、國(guó)務(wù)院組織法、全國(guó)人民代表大會(huì)組織法、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民政府組織法、國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例等行政組織制度，經(jīng)政府編制部門(mén)核準(zhǔn)的機(jī)關(guān)數(shù)量定額和人員結(jié)構(gòu)比例〔5〕。圍繞保障和改善民生，切實(shí)解決關(guān)系群眾切身利益的機(jī)構(gòu)編制問(wèn)題，著力創(chuàng)新公共服務(wù)領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)編制管理〔6〕，是創(chuàng)新公共服務(wù)領(lǐng)域機(jī)構(gòu)編制管理，保障民生的根本。貴州各縣市鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所改革的主題是“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量，優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所編制分配資源，服務(wù)三農(nóng)經(jīng)濟(jì)”，如納雍縣2001年鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的事業(yè)站所10個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所總編制數(shù)1386；2006年鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所4個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制數(shù)1871；此次改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所變?yōu)椤皟烧緝芍行摹保崔r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)中心、社會(huì)發(fā)展服務(wù)中心和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理站、人口和計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)站。此外，其他縣市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)也進(jìn)行了不同程度的改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所的體制、編制、管理制度的整合，大大減少了“吃空餉”人員，使辦實(shí)事的力度和效率得到了提升，提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所的財(cái)務(wù)使用效率，使服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的水平大幅提升。

（四）因地制宜，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制改革方案更具本土特色

我國(guó)幅員遼闊，各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，情況復(fù)雜，靠“一刀切”來(lái)調(diào)控地方政府機(jī)構(gòu)編制問(wèn)題，缺乏針對(duì)性〔5〕。政府機(jī)構(gòu)編制改革的目標(biāo)不只是精簡(jiǎn)人員，縮小規(guī)模，而是建立高效的、有回應(yīng)性的有限政府，建立有較強(qiáng)的管理社會(huì)公共事務(wù)、提供公共物品和服務(wù)的政府。〔7〕鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革要具有本地特色，保證機(jī)構(gòu)改革的本土根植性，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所的改革。清鎮(zhèn)、綏陽(yáng)、安順、石阡等縣市因地制宜，科學(xué)合理設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，不搞“一刀切”，對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及各類(lèi)站、辦、所重新進(jìn)行設(shè)置。一是增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為農(nóng)服務(wù)的功能，將原來(lái)屬于上級(jí)政府部門(mén)管理為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)機(jī)構(gòu)，如農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站、畜牧獸醫(yī)站、林業(yè)站等涉農(nóng)機(jī)構(gòu)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府管理，切實(shí)增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)為農(nóng)服務(wù)的功能；二是因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)，各縣市鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合《鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)、事業(yè)機(jī)構(gòu)選設(shè)參考目錄》和鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行職責(zé)的需要，在事業(yè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置形式和名稱上不搞“一刀切”；有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)管理的需要，相應(yīng)地設(shè)立了“移民工作站”（如清鎮(zhèn)）、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心”（如石阡等）、“農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心、人力資源和社會(huì)保障服務(wù)中心、科技宣教文化信息服務(wù)中心”。

（五）體制改革需調(diào)動(dòng)地方政府及其工作人員的積極性

從改革的角度講，地方政府往往是一種更有生氣的力量，有更多的改革愿望，地方往往會(huì)在改革中先跨出一步，其原因在于地方有直接的問(wèn)題意識(shí)，有直接的壓力，這種壓力往往成為一種通過(guò)改革和創(chuàng)新來(lái)解決問(wèn)題推動(dòng)力?！?〕此次改革，縣市對(duì)與改革直接相關(guān)的工作人員、事業(yè)單位、部門(mén)等非常關(guān)注，在改革的初期就進(jìn)行了宣傳、座談，取得了群眾和黨員干部的支持和理解，因此改革很順利。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作勢(shì)必涉及到部分干部職工的切身利益；做好思想動(dòng)員工作，是搞好改革工作的基礎(chǔ)。如黃平、鎮(zhèn)寧、息烽等縣在改革之初，縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員就認(rèn)真進(jìn)行戰(zhàn)前動(dòng)員，首先統(tǒng)一思想和認(rèn)識(shí)，隨后在全縣召開(kāi)“三個(gè)會(huì)議”進(jìn)行動(dòng)員；為進(jìn)一步做好思想動(dòng)員工作，會(huì)后各鄉(xiāng)鎮(zhèn)先后召開(kāi)會(huì)議進(jìn)行再動(dòng)員、再部署；有些特殊鄉(xiāng)鎮(zhèn)還專(zhuān)門(mén)深入到各單位了解干部職工的思想狀況，對(duì)個(gè)別有思想情緒的干部職工采取有針對(duì)性的面對(duì)面交流思想，疏通心結(jié)，使有顧慮的同志能夠以大局為重，以平和的心態(tài)對(duì)待改革工作。由于思想動(dòng)員工作細(xì)，在整個(gè)改革工作中，干部職工思想穩(wěn)定，工作沒(méi)有因改革而受到影響，改革進(jìn)程也很順利。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕全國(guó)全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作電視電話會(huì)議召開(kāi)〔EB/OL〕.貴州機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)：http：//www.gzbbw.gov.cn/newshow.aspx？id=106.

〔2〕肖文濤，黃保成. 我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能履行面臨的問(wèn)題及對(duì)策研究〔J〕.中國(guó)行政管理，2006，（03）：88-91.

〔3〕登哈特夫婦.新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵〔M〕.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004：134-145.

〔4〕丁煌.西方行政學(xué)說(shuō)史（第二版）〔M〕.武漢：武漢大學(xué)出版社，2004，12：397-398.

〔5〕匡素勛.我國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)編制改革路徑研究〔J〕.長(zhǎng)春大學(xué)學(xué)報(bào)，2012，（22）11：1334-1337.

〔6〕文紅蓮.機(jī)構(gòu)編制管理創(chuàng)新實(shí)踐與探索〔J〕.中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理，2012：65—68.

〔7〕毛壽龍，李梅.有限政府的經(jīng)濟(jì)分析〔M〕.上海：三聯(lián)書(shū)店，2000.

〔8〕敬乂嘉. 公共管理的未來(lái)十年（第九輯）〔M〕.上海：上海人民出版社，2012：198.

〔責(zé)任編輯：杜 宇〕