快與慢的辯證法

在過去一年里，沒有任何一塊28.78平方公里的土地，能如中國（上海）自由貿易試驗區（下稱“上海自貿區”）一般，聚焦了這么多關注，也吸引了這么多參與。

在這一年里，被定位為中國繼加入WTO后又一次更高層級的開放，成為“中國經濟升級版”的新引擎的上海自貿區，既承載了高層的改革理想，也承載了基層的致富愿望。其推出的每一項創新舉措，都會被各界拿來細細分析，以找到制度與現實結合的商業空間。同樣在這一年里，上海自貿區也不斷被“吐槽”推進太慢、不夠解渴。

復旦大學經濟學院副院長孫立堅傾向于將這種狀況解釋為：國家自上而下的改革意志，要形成國際通行規則的決心，與實體經濟層面自下而上的運行需求之間的落差。

上海財經大學自由貿易研究中心副主任陳波則認為，自貿區是一項綜合性改革，各個方向的進度不一，在不同角度上對改革的評價肯定不一。比如，政府職能轉變是其中做得最有成效的部分，可以打到90分以上。但服務業開放、金融創新等方面，還有較大的提升改善空間。

而在經歷了最初包括“中國大媽”在內的各方搶注潮后，上海自貿區的議題逐漸回歸理性。“并不是冷了，而是經過一段時間沉淀后，留下了真正能夠理解自貿區的長期投資者。”陳波說。

政府改革進行時

9月10日，國務院總理李克強在2014夏季達沃斯論壇上更加簡練地定義了上海自貿區，稱在上海搞自貿區的試驗可以說是一個改革的高地，而不是政策的洼地。

這塊改革的高地，主要圍繞兩方面進行試驗，一是如何處理政府和市場的關系，二是如何處理發展和開放的關系。

根據上海自貿區總體方案，上海自貿區的主要任務有五大項，分別是：加快政府職能轉變、擴大投資領域的開放、推進貿易發展方式轉變、深化金融領域的開放創新、完善法制領域的制度保障。

其中“加快政府職能轉變”被作為第一項任務單列出來，并提出“按照國際化、法治化的要求，積極探索建立與國際高標準投資與貿易規則體系相適應的行政管理體系”。

陳波兩周前接受了幾家境外投資銀行的咨詢，他告訴記者，正因為看到了自貿區里政府職能的切實轉變，了解到中國政府的改革不是喊口號的，包括高盛在內的這幾家投行開始頻繁且集中地尋求咨詢，以了解并準備進入自貿區。

在陳波看來，上海自貿區改革創新邏輯的出發點，是要建立一個更加開放、更加高水平的現代市場經濟體制。政府職能改變是其中最重要的一條“暗線”。“理論上最簡單，但操作起來最困難，因為是自我革命。”

圍繞政府職能轉變，上海自貿區迅速推開諸多改革事宜。比如2013版負面清單出臺，放寬投資準入，對于部分符合條件的外資進入和中國資本走出去取消審批制、實行備案制，海關監管模式不斷創新，推行先照后證，注冊資本從實繳制改為認繳制……

這其中，最重要的則是“準入前國民待遇+負面清單”的管理模式。

在政府與市場的關系中，最廣泛被詬病的，是政府過多的微觀干預，這也最集中表現在前置性審批制度上。通過負面清單將前置性審批改為事中事后監管，則可以看作是對政府權力的制約和規范。

上海自貿區改革創新邏輯的出發點，是要建立一個更加開放、更加高水平的現代市場經濟體制。政府職能改變是其中最重要的一條“暗線”。

目前，上海自貿區內共發布了兩份負面清單，第一份是自貿區掛牌之初的2013年9月30日凌晨發布的2013版負面清單，這也是中國首份負面清單，負面清單以外的外商投資項目核準和企業合同章程審批全部改為備案管理。

以自貿區的實踐來看，從審核、核準到備案的轉變，大大簡化了政府辦事手續。以外資新設備案為例，投資者通過自貿區“并聯辦事系統”，在4個工作日內就可同步辦妥備案證明、營業執照、企業代碼和稅務登記。而此前，一般項目的承諾是29個工作日。

當然，必須說明的是，4個工作日僅指一切材料準備齊全無誤的情況下。而在實際操作中，企業往往需要更長時間才能走完這個流程。這也被許多企業詬病為自貿區效率不高。

負面清單推出后，也一直被外界批評過長且透明度不高，所以開放度不如預期。

到了2014版負面清單，上述問題已經有了進一步的解決。其具體管理措施從190項縮減為139項，調整率達26.8%。與此對應，在2013年發布的23項服務業領域的開放措施基礎上，2014年上海自貿區進一步提出了涵蓋18個國民經濟大類的31條開放措施。

上海自貿區的負面清單管理模式所關聯的，正是本屆政府一直以來力推的改革—簡政放權。

2013年全國“兩會”上，本屆政府承諾要在任期內減少現有1700多項行政審批事項的1/3。截至目前，國務院已經先后取消和下放7批共632項行政審批事項，任務已經完成。

因為在自貿區試驗的效果，負面清單管理模式在全國各地盛行。

負面清單要達成的另外一個目標，則是形成國際通用的規則以更好推進國際談判。

負面清單是國際上重要的投資準入制度，目前有70多個國家采用“準入前國民待遇和負面清單”管理模式。2013年7月舉行的第五輪中美戰略與經濟對話上，中國同意以“準入前國民待遇和負面清單”為基礎與美方進行投資協定談判。

“雖然我們現在的負面清單還達不到中美雙邊投資協定（BIT）談判的要求，服務業的開放度還不夠，但已經在向這個方向努力了。”陳波說。

金融改革的節奏感

政府職能轉變取得了明顯效果，但市場最關注的金融領域創新，卻集中體現了自貿區改革快與慢的沖突。

自貿區的金融創新，主要涉及跨境人民幣使用、人民幣資本項目可兌換、利率市場化和外匯管理等4個領域。

以時間來劃分，這場金融創新大戲可以分為兩季。第一季包括“一行三會”的“51條”金融支持自貿區建設的政策措施，以及相應的5項實施細則。

這場大戲的鼓點并不緊湊，直到2013年12月2日，“央行30條”才公布。兩個多月后的2014年2月中下旬，第一季金融創新大戲才進入一個高潮—在2月18～28日短短10天時間里，連續發布了包括支付機構跨境人民幣支付業務、擴大人民幣跨境使用、放開自貿區小額外幣存款利率上限等5項金融實施細則。

第二季則在2014年5月22日開場。當天上午，人行上海總部發布了上海自貿區分賬核算業務細則和風險審慎管理細則，為自貿區開展金融改革奠定了制度基礎。

上海市常務副市長屠光紹當天用“連續劇第二季”、“新的高潮”形容這場發布，并戲稱金融改革是一場大戲，央行等監管部門是導演，銀行等金融機構是主角，地方政府要做好服務功能，自己則是拉幕的。

至此，央行支持自貿區的政策細則已全部出齊，這也被認為是上海自貿區金融開放創新的制度體系已基本形成。此外，在業務創新、市場平臺建設以及金融機構聚集方面，上海自貿試驗區金融改革也取得一定進展。

毋庸置疑，很多企業已經從自貿區的金融改革中嘗到了甜頭。

比如，截至7月末，自貿區內的跨境人民幣境外借款已實現78筆，累計金額超過170億元。由于境外資金成本較低，此舉可以使企業的融資成本下降10%～20%。

金融機構也在不斷的業務創新中發現新的業務空間。今年6月，上海銀行自貿區分行就協調完成了一筆境外銀團貸款，3家境外金融機構組成銀團向外高橋保稅區開發股份有限公司共同貸款3000萬元人民幣。

上海銀行自貿區分行行長陳力平對記者表示，境外銀團直接給予境內企業信用貸款，不必借助內保外貸工具，不僅降低了企業的融資成本，而且推動區內企業直接走到國際市場融資。“3000萬只是個開始，以后還會有3億、30億。”

為了讓企業更懂自貿區，3月25日和7月4日，上海還兩次發布了共18個自貿區金融創新案例，詳細解析了自貿區金融創新的做法。

但是，對于迫切希望在自貿區里挖掘商機的企業來說，放開的速度總嫌不夠快。

比如，作為自貿區金融改革基礎設施的FT賬戶，直到6月18日才實際啟動，首批有7家中資銀行可以開立FT賬戶，截至7月末開設各類FT賬戶1972個。到了8月，才有另外3家中資銀行的系統通過央行驗收。

目前，FT賬戶僅能開展人民幣業務，不能開展外幣業務；開展的業務還集中在跨境資金劃撥和貿易融資服務；目前可以開立FT賬戶的金融機構并不多，包括外資銀行以及證券、保險、公募基金、信托等非銀行機構沒有開立FT賬戶。

9月3日，上海自貿區管委會副秘書長李軍稱，FT賬戶業務的開設方近期將從中資銀行擴展到外資銀行以及非銀行金融機構。按照規劃，外幣業務將在FT賬戶啟動半年后開展。

此前記者也了解到，可以開立FT賬戶的各家銀行普遍認為，雖然一些賬戶已經開立起來，但真正在做業務的并不多，企業對于利用FT賬戶能做什么并不十分清楚。

上海交通大學上海高級金融學院執行院長張春9月13日在“中國銀行家（陸家嘴）高峰論壇”上直接說，自貿區馬上就一年了，大家開始期望非常高，好像現在做成的事情并不是特別多。“原因肯定多種多樣，風險控制的因素在其中非常重要。”

自貿區金融改革開放試點的前提是風險可控，所有的金融改革，都要在這個前提下予以推進，防止熱錢通過自貿區沖擊境內市場。陳力平說，對于銀行機構而言，合規的風險、反洗錢的風險是第一的，目前銀行在反洗錢中所花的時間精力，要遠大于過去。

在此前記者的采訪中，銀行層面對于自貿區金融創新的推進速度還是表示理解。上海農商行自貿區分行副行長季蓉就說，一個政策的出臺并不簡單，既要有可行性，又要把握住風險。央行的政策出來后銀行要消化，要找市場，找目標客戶，相應的系統也要更新，內部管理制度也要跟上。“在這么短的時間內達到這樣的突破，我認為包括政策出臺部門、監管部門以及各家銀行在內，大家都很努力。”

不過，自貿區目前也確實存在壓力。有區內企業反映，一直都在強調制度創新的自貿區目前有些政策反而弱于全國其他地方，進而成為“政策洼地”。

以境外投資為例，目前自貿區內施行的是3億美元以下境外投資一般項目實行備案制，且可在5個工作日內完成相關的備案手續。

但是，伴隨著今年上半年國家發改委9號文和商務部9月6日公布新版《境外投資管理辦法》，上海自貿區的境外投資優勢弱化了。

前者明確中方投資額10億美元及以下的境外投資項目實行備案管理，時間縮短為7個工作日。后者則取消了對特定金額以上境外投資、在境外設立特殊目的公司實行核準的要求；符合備案要求的企業只要提交真實、完整、符合法定形式的材料，可在3個工作日內獲得備案。

有從事境外投資業務的律師就向記者表示，實際操作中，往往存在自貿區內和區外的便利性差異，他親歷的一個案例是，區內區外兩個基金聯手境外投資，“同時開始做，區外的已經完成，區內的還在推進”。

從過度熱情到相對理性

應該說明的是，在上海自貿區這場快與慢交融的改革中，各方的期待在發生變化，態度也漸漸理性。

很多人都記得，2013年10月8日是上海自貿區掛牌后的首個業務受理日，即便臺風暴雨，距離上海市中心幾十公里的上海自貿區管委會一樓綜合服務大廳，依然人潮涌動。

時任上海自貿區管委會副主任的簡大年2013年10月在復旦大學的一次演講中曾稱，沒想到更具熱情的是民營資本和國有大型企業，他們前去咨詢辦理業務的比例遠遠高于外商；沒想到社會自下而上的熱情那么強烈。“甚至有些殘疾人推著殘疾車也到我們這里來咨詢。還有幾歲的小孩在咨詢大廳的沙發上跳來跳去。”

與“大媽”和企業一起，對自貿區充滿熱情和期待的，還有各地政府。

在上海自貿區成立前后，各地申報建設自貿區的激情被迅速點燃。2014年全國省級地方政府“兩會”上，有20多個省、自治區、市都在地方政府工作報告中公開表示，將對接、準備或申報“自貿區”列為2014年的工作重點。

新華社曾總結了地方熱情背后的三大動機：高調呈現改革姿態、醉翁之意在申辦保稅區、爭取優惠政策以拉動GDP。并稱“搶牌子”折射出地方對中央精神存在理解偏差。

這種沸沸揚揚的“狂歡”，在2014年上半年被證實暫停。5月新華社已頻頻發文，稱自貿區建設不是“跑馬圈地”，更不是優惠政策的“接力賽跑”。各地不能把自貿區建設當成地方政府要照顧、爭優惠的手段，也不能把自貿區建成中看不中用的“盆景”，不能一哄而上、到處布點，更不能借機圈地搞開發。

在經歷了爆棚般的熱情沖擊后，一年以來，社會各方對于自貿區的預期發生了變化。來找陳波咨詢自貿區事務的對象，也有了結構性調整。

自貿區掛牌之初的3個月，尋找陳波的主要是國有大企業以及政府機構，相對蕪雜，大家更多是湊熱鬧，但現在則是大量的外資金融機構。“地方政府也很多，但開始有針對性了，比如想申報自貿區、想創新的政府，會特別關注自貿區經驗。”

目前，對于申報自貿區發聲較多的地方政府，已經極大地縮小了范圍，集中在少數如天津、廣東等地。而這種更加聚焦的氛圍，外聯發商務咨詢有限公司的一位負責人也認為，更有利于第二批自貿區的獲批，也將與上海自貿區形成合力，有助于某些領域的突破。

上海自貿區的經驗，將會在一周年之際，通過一個“可復制”、“可推廣”的清單加以完整總結。

5月23日中共中央總書記習近平考察上海自貿區時也強調，上海自貿區是塊大試驗田，要播下良種，精心耕作，精心管護，期待有好收成，并且把培育良種的經驗推廣開來。在此之前，甚至在上海自貿區掛牌之際，并沒有中央高層到訪。

目前正在全國進行的一場大范圍復制推廣，來自于海關系統。

上海自貿區內實施的14項海關監管創新制度，從今年7月1日起在重慶和天津、西安三個海關率先試點，并從8月18日、9月3日和9月18日起，分別在長江經濟帶的51個海關特殊監管區域、全國海關特殊監管區域，以及海關特殊監管區域以外的地區復制推廣。一個月內，這些舉措就從上海自貿區28.78平方公里，拓展到了全國。

要知道，這14項制度是在4月22日發布的，其中7項從5月1日起在自貿區內全面推廣。另外7項則是在5月1日～6月30日分批推廣和實施。

作為一周年的答卷，上海自貿區將會推出多少項可復制可推廣的舉措，目前并不清楚。但要真正成為可復制可推廣的舉措，除了上海先期提交方案外，還需要經過評估機構評估、國家主管部門認可。

無論如何，上海市政府副秘書長戴海波給出了一個非常積極的信息，他說可復制可推廣的內容，應該會超出預期。

目前自貿區一周年的評估正在進行中，對市場來說，除了關心這一年來自貿區到底做了什么，更關心的還是哪些創新尚未徹底實現，借助于這次評估，有可能使官方聚焦于此，更快實現創新。