走向市場化和國際化

作為中國新一屆領(lǐng)導(dǎo)人的一項(xiàng)頂層設(shè)計(jì)，上海自貿(mào)區(qū)被賦予實(shí)現(xiàn)對內(nèi)突破發(fā)展困境和對外突圍新的國際經(jīng)濟(jì)規(guī)則的雙重任務(wù)。從醞釀之初到最終落地再到探索中運(yùn)行，上海在這一試驗(yàn)中扮演的角色也在發(fā)生著變化。除了中央層面強(qiáng)調(diào)的形成“可復(fù)制可推廣”經(jīng)驗(yàn)，自貿(mào)區(qū)應(yīng)該完成哪些更為重要的功能塑造，值得關(guān)注。

作為上海自貿(mào)區(qū)形成方案、設(shè)計(jì)方向的參與者，上海社科院部門經(jīng)濟(jì)研究所研究員楊建文自稱是半個(gè)“當(dāng)事人”。本刊記者就此專訪了他。

國際變局催生自貿(mào)區(qū)

《南風(fēng)窗》：上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立之初，相關(guān)報(bào)道稱決策層力排眾議，掛牌時(shí)最高推動(dòng)者也沒有在現(xiàn)場現(xiàn)身，為什么上海此前醞釀了好幾年一直沒有推出，2013年獲批是基于哪些背景的變化？

楊建文：作為研究機(jī)構(gòu)，上海社科院的介入是在2009年。2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)所暴露出的全球格局、規(guī)則的問題，研究層面和各方都在關(guān)注和考慮接下來全球經(jīng)濟(jì)的走向和變動(dòng)。2009年，跟國務(wù)院各委辦都比較熟的中國生產(chǎn)力學(xué)會(huì)到上海調(diào)研建立自貿(mào)區(qū)的問題，我們也參與了。2009年底，大體形成了最初的方案。那個(gè)方案基本上是套傳統(tǒng)自貿(mào)區(qū)的路數(shù)，無非就是進(jìn)一步開放、拓展，跟國際接軌。2008年之后，國際市場在萎縮，國際競爭加劇，世界各國的貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，而對于我們這個(gè)原先在國際市場上占有很大份額的國家來講，危機(jī)時(shí)期尋求突破的最好方式就是貿(mào)易自由化。因此，當(dāng)時(shí)對自貿(mào)區(qū)設(shè)想的側(cè)重點(diǎn)就是用傳統(tǒng)的自由貿(mào)易區(qū)的方式來推進(jìn)相關(guān)事情。通過兩個(gè)途徑—國家發(fā)改委和商務(wù)部，向國務(wù)院上報(bào)。從2009年到2011年，一直沒有大的進(jìn)展，國家發(fā)改委就退出了，所以后來形成了很奇怪的機(jī)制，國務(wù)院層面是商務(wù)部在推，而地方實(shí)際上是發(fā)改委在做。

2012年情況發(fā)生了變化。2011年11月11日，在夏威夷召開的APEC會(huì)議上，奧巴馬明確談到美國要主導(dǎo)TPP，雖然小布什時(shí)期實(shí)際上已經(jīng)對此感興趣了，但這一次是明確提出，美國也在考慮后危機(jī)時(shí)期的格局。第二天，胡錦濤談到了中國的發(fā)展，核心意思是美國搞TPP中國不反對，中國首先要把周邊、東亞搞好。也就是重心在中日韓自貿(mào)區(qū)和中國-東盟自貿(mào)區(qū)上。可以看出，中美的共通點(diǎn)很明確，都是推動(dòng)全球貿(mào)易自由化以及相應(yīng)規(guī)則的改變，但是不同點(diǎn)有兩條：美國一邊有TPP，一邊還有TTIP，是一個(gè)全球的大布局，而中國僅僅在東亞籌謀；中國只是從經(jīng)濟(jì)的角度出發(fā)，而美國是有價(jià)值觀的支撐，把價(jià)值觀的體現(xiàn)、游戲規(guī)則的重新制定和全球經(jīng)濟(jì)格局的部署連在一起。但是2012年東海和南海問題出現(xiàn)后，原先的設(shè)想就出現(xiàn)了很大的變數(shù)。中日韓自貿(mào)區(qū)還在推進(jìn)，但跟最初的設(shè)想就是兩回事了，拖下去有可能從多邊變成雙邊。中國-東盟自貿(mào)區(qū)也出現(xiàn)了類似的情況。所以，美國主導(dǎo)的TPP和TTIP對中國構(gòu)成的影響變大。中國政府對外的態(tài)度也發(fā)生了微妙的改變，原先的態(tài)度是，既然美國不讓中國加入，那么我們也不在乎，后來就變成了要留有余地。

因此，在2012年底2013年初，出現(xiàn)了一個(gè)比較戲劇性的變化，時(shí)任國務(wù)院總理溫家寶突然對自貿(mào)區(qū)方案作了批示。2013年年初，上海市委書記韓正過完年后的第一天就到上海社科院來了。我們一開始報(bào)告的還是上海“四個(gè)中心”的建設(shè)問題，結(jié)果韓正打斷了，說可以談一下自貿(mào)區(qū)，自貿(mào)區(qū)的問題如果有變化，會(huì)對上海整體影響很大。2013年全國“兩會(huì)”結(jié)束后，李克強(qiáng)總理第一次出京就到上海來了，把江蘇、浙江、安徽的領(lǐng)導(dǎo)都請了過來，談了他的主政想法，以及長三角發(fā)展的一些構(gòu)想。涉及自貿(mào)區(qū)的問題，很明確就是要搞，讓上海和國務(wù)院各個(gè)委辦協(xié)調(diào)，也問了韓正書記和楊雄市長跟各個(gè)委辦的溝通情況。李克強(qiáng)總理當(dāng)時(shí)說，他在遼寧的時(shí)候就想推自貿(mào)區(qū)，但是遼寧的基礎(chǔ)條件并不好，這個(gè)事情就沒有做成。現(xiàn)在具備這個(gè)條件，可以試一下。當(dāng)時(shí)就提出，上半年形成方案，下半年推行。

《南風(fēng)窗》：從李克強(qiáng)上海視察明確提出要建自貿(mào)區(qū)到方案獲批，整體設(shè)計(jì)思路上有什么變化？上海又是如何自我定位的？

楊建文：其間，上海市首先根據(jù)當(dāng)時(shí)形勢發(fā)展的需要，重新調(diào)整了方案，即2009～2012年的方案。原先只是傳統(tǒng)的自由貿(mào)易區(qū)，基本參照香港，就是作業(yè)區(qū)和生活區(qū)是合在一起的，而落地的上海自貿(mào)區(qū)是將作業(yè)區(qū)圈起來，里面不包括生活區(qū)。這里面有很大的區(qū)別，如果合在一起，就變成一個(gè)自由港了。而上海自貿(mào)區(qū)僅僅是一個(gè)作業(yè)區(qū)。其次，在形式上把“上海自貿(mào)區(qū)”改成了“中國（上海）自貿(mào)區(qū)”，這不光是一個(gè)用詞的問題，很顯然，這意味不僅是上海增加一個(gè)區(qū)，還是中國自貿(mào)區(qū)放在上海的試驗(yàn)。因此，才有了后來對“可復(fù)制、可推廣”經(jīng)驗(yàn)的強(qiáng)調(diào)。第三，原先自貿(mào)區(qū)的功能設(shè)定是貿(mào)易自由化，進(jìn)一步鞏固和拓展國際市場的份額，從這一年運(yùn)行可以看出，僅此不夠。因此有了貿(mào)易便利化、投資便利化、金融國際化、管理去行政化的內(nèi)容，重心不在貿(mào)易，而在于投資，強(qiáng)調(diào)準(zhǔn)入前國民待遇、負(fù)面清單，都是投資的內(nèi)容，不是貿(mào)易的內(nèi)容；歸結(jié)在于金融；手段在于去行政化。顯然，這是出于2013年的背景需要，其中不可忽視的一條就是，當(dāng)時(shí)十八屆三中全會(huì)即將召開，全國大體上要有一個(gè)改革的方向。自貿(mào)區(qū)把重心從發(fā)展轉(zhuǎn)向改革，給十八屆三中全會(huì)做了一個(gè)鋪墊。對外，宣示中國進(jìn)一步開放的姿態(tài)，對內(nèi)，全國當(dāng)時(shí)對于改革的方向都很關(guān)注，但是對改革的內(nèi)涵各有各的想法。上海自貿(mào)區(qū)至少說明了，整個(gè)中國經(jīng)濟(jì)和管理體制的導(dǎo)向，就是市場化和國際化。其間，上海跟國務(wù)院各部委有兩輪溝通，總體上還是比較順利的，雖然相關(guān)部委很支持，但難度也比較大。比如說財(cái)政部就堅(jiān)持不能搞特殊，只能在稅收減免上做一些事情，一些問題不可能徹底放開。所以最后形成的方案不是一個(gè)理想的方案，但是一個(gè)可推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)方案。

成績與不足

《南風(fēng)窗》：上海自貿(mào)區(qū)要在年內(nèi)提出36條“可復(fù)制、可推廣”的經(jīng)驗(yàn)，會(huì)有哪些內(nèi)容？怎么評價(jià)這一年試驗(yàn)的成績？

楊建文：首批“可復(fù)制、可推廣”的基本制度和監(jiān)管模式36條試驗(yàn)成果，應(yīng)該會(huì)包括幾個(gè)方面：負(fù)面清單管理模式、境外投資管理制度、商事登記制度改革事項(xiàng)；海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫等部門在“一線放開、二線安全高效管住、區(qū)內(nèi)自由”的監(jiān)管制度舉措；事中事后監(jiān)管事項(xiàng)，社會(huì)信用體系、企業(yè)年報(bào)公示和經(jīng)營異常名錄、信息共享和綜合執(zhí)法、社會(huì)力量參與市場監(jiān)督，以及安全審查制度和反壟斷審查制度。

“可復(fù)制、可推廣”這6個(gè)字對上海也是一個(gè)很大的壓力。十八屆三中全會(huì)之后，各部委也要考慮相關(guān)改革的試驗(yàn)，從各自的角度分別考慮是完整的，但合到一起就是雜亂的。上海自貿(mào)區(qū)掛牌后，碰到的第一個(gè)困難就是，上海面臨的是一個(gè)被動(dòng)的改革，國務(wù)院部委的改革放到自貿(mào)區(qū)，需要整體協(xié)調(diào)才能把事情做好。“負(fù)面清單管理”這一類就是條件比較成熟、國家迫切需要、做起來不會(huì)有什么障礙的。2013年剛開始推的時(shí)候，社會(huì)對負(fù)面清單有比較高的期望。但是2013年清單列出來普遍比較失望。負(fù)面清單面臨的一個(gè)問題是，國家產(chǎn)業(yè)政策本身就規(guī)定了禁止類和限制類，這類必須有保留，如果放開，就意味著產(chǎn)業(yè)政策要調(diào)整，而產(chǎn)業(yè)政策又比較模糊。盡管如此，負(fù)面清單還是把各部委和各部門定的限制類全部取消了，但是不可能一步到位。無論如何，負(fù)面清單管理這幾個(gè)字是上海自貿(mào)區(qū)出現(xiàn)之后，才成為大家熟知的一個(gè)概念。對于中國的體制改革來說，確實(shí)是一個(gè)很有意義的突破。但問題又隨之產(chǎn)生，市場準(zhǔn)入放開之后，事中事后的監(jiān)管應(yīng)該如何進(jìn)行。門檻降低了，但是監(jiān)管要加強(qiáng)，同時(shí)又不能管得太多，不能加強(qiáng)行政化管理。所以，后面才有了綜合監(jiān)管，綜合監(jiān)管如果低效或者無效，準(zhǔn)入就不可能寬松，反之，準(zhǔn)入就可以進(jìn)一步放松。

《南風(fēng)窗》：很多批評者認(rèn)為，自貿(mào)區(qū)在放松資本管制和利率自由化上乏善可陳，一些領(lǐng)域也沒有實(shí)質(zhì)性的開放，你怎么看？

楊建文：利率市場化這方面其實(shí)已經(jīng)有很大進(jìn)步了。300萬美元以下的小額存款利率放開已經(jīng)從自貿(mào)區(qū)推到了上海各大銀行，央行還準(zhǔn)備在更大范圍推開。但要形成很規(guī)范的利率市場化不是靠上海就能完成的。利率市場化最主要的問題是企業(yè)對內(nèi)對外兩個(gè)賬戶打通，這意味著內(nèi)外資本的打通，但這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)是很大的，企業(yè)如果忙著套利，改革只能失敗。服務(wù)市場的開放有些地方還不錯(cuò)，有些地方我們也不滿意。進(jìn)一步說，整個(gè)危機(jī)還沒有結(jié)束，后危機(jī)時(shí)代還沒有到來，現(xiàn)在無非是爭取更多投資機(jī)會(huì)的時(shí)期，從國家利益角度來說，既要有開放也要有保護(hù)。比如醫(yī)療領(lǐng)域，全國對醫(yī)護(hù)人員、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、醫(yī)護(hù)設(shè)備的需求很大，外資也非常想擠進(jìn)來。這方面原有的管制是很嚴(yán)格的，但是自貿(mào)區(qū)開了口子，第一家外商獨(dú)資醫(yī)院即將落戶。但如果光是在自貿(mào)區(qū)設(shè)個(gè)醫(yī)院，誰來看病呢？而且按照國家目前的規(guī)定，境外醫(yī)務(wù)人員國內(nèi)行醫(yī)不能超過一年，那自貿(mào)區(qū)還得想個(gè)辦法變通。還有藥品等，現(xiàn)有的規(guī)定都比較嚴(yán)格，口子又不能放得太開，否則就會(huì)形成一個(gè)走私的通道。

《南風(fēng)窗》：對于推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，自貿(mào)區(qū)能發(fā)揮什么樣的功能？

楊建文：原本江蘇和浙江認(rèn)為自貿(mào)區(qū)產(chǎn)生的沖擊會(huì)很大，但是一年下來，沒有出現(xiàn)江蘇所擔(dān)憂的高端服務(wù)業(yè)空心化的問題，浙東地區(qū)的企業(yè)也沒有流失。

現(xiàn)在看來，離上海最近的西邊的昆山、北邊的南通與自貿(mào)區(qū)互動(dòng)和整合的有效性很強(qiáng)。由于金融條件的提升，昆山的投資通道和貿(mào)易通道都暢通了，接下來方向就是發(fā)展為臺(tái)商大陸投資的營運(yùn)中心。臺(tái)商在大陸有好幾個(gè)點(diǎn)，東莞、昆山以及現(xiàn)在進(jìn)一步拓展的蘇北。昆山最主要的優(yōu)勢就是處在上海邊上，近水樓臺(tái)。如果臺(tái)商投資營運(yùn)中心建立起來的話，對上海本身又是一個(gè)促進(jìn)，物流、資金流通到昆山和上海是一樣的。去行政化實(shí)際上是掃除區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展最主要的障礙，這個(gè)障礙取消、通道建成、城際軌道交通網(wǎng)絡(luò)建成隨后發(fā)揮同城效應(yīng)，經(jīng)濟(jì)一體化的條件就基本具備了。自貿(mào)區(qū)在其中起到關(guān)鍵和特殊的作用。上海自貿(mào)區(qū)跟杭州灣、浙東地區(qū)連起來，浙東地區(qū)既是工業(yè)基地，又是主要的制造業(yè)基地，幾個(gè)主要城市寧波、舟山、紹興，無論從港口條件還是加工條件來看都是重鎮(zhèn)。長三角現(xiàn)在是蓄勢待發(fā)，下一波的經(jīng)濟(jì)高潮一旦出現(xiàn)，很容易在這一地區(qū)形成大的推動(dòng)。當(dāng)前主要是打基礎(chǔ)和功能建設(shè)。

戰(zhàn)略定位應(yīng)更高

《南風(fēng)窗》：自貿(mào)區(qū)未來的發(fā)展方向是明晰的嗎？除了為全國提供經(jīng)驗(yàn)，上海本身應(yīng)該如何在試驗(yàn)中發(fā)揮創(chuàng)造性？

楊建文：亞信峰會(huì)期間，習(xí)近平總書記到上海自貿(mào)區(qū)考察，提出了“大膽闖、大膽試、自主改”。原先的批文中，“自主改”這一條是沒有的。我們的理解是，上海不能僅僅是配合國務(wù)院各部委的改革試驗(yàn)，還要發(fā)揮主動(dòng)性。因此我們對自貿(mào)區(qū)今后的戰(zhàn)略定義有了更多的考慮，上海自貿(mào)區(qū)不僅要留下“可推廣、可復(fù)制”的經(jīng)驗(yàn)，還要形成不可復(fù)制、不可推廣的功能，在中國下一輪發(fā)展過程中發(fā)揮不可替代的關(guān)鍵作用。

第一是世界500強(qiáng)企業(yè)亞太營運(yùn)中心的載體平臺(tái)。營運(yùn)中心是跨國公司的操盤手，把它往什么方向引導(dǎo)很明確，就是長江流域經(jīng)濟(jì)帶。一年下來，世界500強(qiáng)企業(yè)進(jìn)來了，但是不多，目標(biāo)沒有達(dá)到，這需要有一個(gè)過程，跟一般的中小企業(yè)不一樣，他們的選擇很慎重。平臺(tái)建設(shè)便利化條件是不是超過香港和新加坡，至少要差不多。

第二是本土型企業(yè)海外拓展的前進(jìn)基地。現(xiàn)在，中國企業(yè)“走出去”遠(yuǎn)遠(yuǎn)談不上成功，無非是缺乏經(jīng)驗(yàn)、出了問題以后得不到支持。歐美和日本在全球的投資都有一個(gè)強(qiáng)大的體系支撐，而我們還沒有建立起來。自貿(mào)區(qū)模擬一個(gè)國際市場、國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境，企業(yè)可以先適應(yīng)一下，然后往外走，自貿(mào)區(qū)可以作為一個(gè)支撐。這一年自貿(mào)區(qū)建立了境內(nèi)企業(yè)海外投資的平臺(tái)，包括融資、保險(xiǎn)、法律等，盡可能為出去的企業(yè)提供支持，力求在今后一段時(shí)間形成體系和網(wǎng)絡(luò)。

第三，動(dòng)員、整合、配置全球資源的市場體系。上海跟北京和其他地方相比有不足，但有一條，市場體系是它的基礎(chǔ)。上海所謂4個(gè)“國際中心”，無非就是市場加機(jī)構(gòu)，發(fā)揮它的功能，就是動(dòng)員和配置全球資源的功能，包括人才資源和技術(shù)資源。這一點(diǎn)上，上海市政府已經(jīng)計(jì)劃在自貿(mào)區(qū)建石油天然氣、鐵礦石、棉花、液體化工品、白銀、大宗商品、有色金屬、有色金融八個(gè)大宗商品國際交易中心，年內(nèi)推1～2家。

第四，“兩帶一路”國家戰(zhàn)略的重要支撐。習(xí)近平總書記提出，上海應(yīng)該參與到“兩帶一路”的建設(shè)中。當(dāng)時(shí)，全國27個(gè)省市已經(jīng)表示支持“兩帶一路”，雖然有政治表態(tài)的成分，也反映出參與的積極性，但是其中不包括上海。“海上絲綢之路”和“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”離上海比較遠(yuǎn)，傳統(tǒng)的投資肯定是不行的，上海的企業(yè)為什么要跑到“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”呢？這也是近幾個(gè)月上海最糾結(jié)、最認(rèn)真考慮的問題之一。我認(rèn)為關(guān)鍵是跟上海對口援疆的喀什四個(gè)縣互動(dòng)，喀什在邊境上設(shè)立了兩個(gè)開發(fā)區(qū)，新疆整個(gè)局勢不穩(wěn)，這兩個(gè)開發(fā)區(qū)僅僅起到了招商引資的作用，“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”如果形成，怎么發(fā)揮中國的控制力和主導(dǎo)力，還是要靠功能。喀什這幾年在基建等方面獲得了很大的投資，但功能還沒有形成，而上海自貿(mào)區(qū)可以發(fā)揮這個(gè)作用，與喀什形成對接關(guān)系。如果能夠做到，將在中國下一輪發(fā)展過程中發(fā)揮關(guān)鍵作用。