即時通信時代的網絡規制變革

【摘要】 “微信十條” 發布引起海內外輿論的廣泛關注，國家通過管源頭、管資質、管信息加強微信立法管理，用法律保障用戶通信自由和社會公共秩序。文章根據互聯網時代的三個階段，從自我規制、政府規制到即時通信階段的社會規制展開縱向研究。另外，以美國、歐盟和中國對即時網絡的監管為例，探討代碼規制向國家規制途徑的轉向，充分論證了即時通信時代網絡規制理念和方式的重大變革。

【關鍵詞】微信十條 網絡規制 即時通信

石長順，華中科技大學新聞與信息傳播學院教授，博士生導師；曹霞，華中科技大學新聞與信息傳播學院博士生。

【作者信息】國家社科基金重點項目《構建和發展現代廣播電視傳播體系研究》的階段性成果（13AXW008）。

當代互聯網已超越門戶網站時代、社交媒體時代，進入以人的關系、信息及時流動、平臺間開放共享為核心的即時通信時代。微信作為一種新型即時通信工具，以基于“朋友圈”關系網絡的信息傳播、超自由的民意表達方式，以及呈幾何級增長模式的信息傳播速度，提升了社會傳播的模式和信息傳播機制，極大地改變了人類的交往方式和社會生活方式。

目前微信用戶已突破8億，月活躍用戶約3.96億，公眾賬號數量達580萬個，并以每天1.5萬個的速度增長，已成為移動互聯網最重要、最受歡迎的應用之一。龐大的用戶群體、巨量的信息傳播，在沒有有效監管的狀態下漸次亂象叢生。據2014年8月7日《焦點訪談》報道：僅2014年上半年，作為微信平臺的運營者，騰訊的安全中心舉報平臺收到的關于謠言、詐騙等信息的舉報就多達6000萬條。在享受微信等即時通信應用帶來傳播便利的同時，也遭受著社會失序的困擾，這嚴重破壞了網絡傳播秩序，給我國公共領域的構建及中國政治民主化進程帶來了阻礙。

一、自由與秩序：從歷史觀照到當代審視

近年來，國家互聯網信息辦公室（以下簡稱“國信辦”）聯合工信部、公安部等部門集中整治即時通信工具中公眾信息發布的違法違規行為。2014年8月7日，國信辦又正式發布了《即時通信工具公眾信息服務發展管理暫行規定》，被網民簡稱為“微信十條”。消息一經發布，就引起輿論的廣泛關注。有民眾擔心，加強微信立法管理后，微信個人朋友圈的網絡表達自由、信息自由等功能將受到限制。其實，這種擔心大可不必，言論自由與社會秩序是有機的對立統一體。

早在互聯網的嬰兒期，美國政府就預見性地在新修訂的《聯邦通訊法》（1996.2.8）中，專設一章《傳播風化法》，以管理互聯網上淫穢和色情的內容。然而，即便是這一最基本的社會規范，也招致部分人的反對，最具代表性的是互聯網自由的斗士John Perry Barlow在當天發布的一個賽博空間的宣言中，呼吁不受規制的、實施開放的互聯網，這在某種程度上反映了自由主義的聲音。

自由，作為“一種文明的造物”，它把人從具有反復無常要求的小群體的羈絆中“解放出來”，是人類“最高政治目的”。然而，如哈耶克所言，自由之所以成為可能“是經由那種同時也是自由之規的文明之規的進化”造就的，也就是說“我們之所以享有自由，實是因我們對自由的約束所致”。[1]因此，社會秩序“作為為其他一切權利提供了基礎的一項神圣權利”，與自由同樣具有最高的價值。自由與秩序兩者之間既有張力，又相輔相成，并在法治下“開放且抽象的社會”趨于適當平衡。這既是現代社會本身持續穩定的內在原因，也是社會規制所追求的最高境界。自由與秩序是辯證的關系。世界上任何一個國家都不允許謠言、暴力、欺詐、色情、恐怖信息傳播。綜觀傳媒管理的歷史和實踐，一方面是個體對媒體自由的追求，另一方面是社會對媒體進行管制與限制的要求。

在今天這個高度信息化的時代，言論表達的方式和渠道愈發多樣，從傳統報刊書籍到廣播電視、網絡論壇、微博、微信，大大提高了公眾參與公共事務的熱情，從政治領域、經濟領域，到民生領域，眾多議題的民眾聲音由于獲得了多種表達渠道而變得日益有力。特別是微信等即時通信工具的迅猛發展，讓用戶通過指尖上的轉發、分享、圍觀、點贊、評論，獲得了更多的話語權；另外，即時通信工具傳播內容和傳播方式的碎片化使得微信用戶更接近于即逝公眾，[2]“壞消息綜合征”“震驚體驗”和“速度魔鬼”緊緊地與之纏繞在一起，真假難辨的小道消息、不勝其煩的名牌代購和“無責任”轉發，逐漸成為“朋友”們的新習慣。各種網絡失序現象時有發生，言論自由和社會秩序嚴重失衡。在即時通信時代，互聯網已發展到成熟時期，盡管還存在互聯網的非政府化規制理念，但在互聯網規制機構和機制的形成上，由政府發揮關鍵作用，誠如“微信十條”用法律保障用戶的通信自由和通信秘密，同時規定公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家、社會和公眾利益，還是世界大多數國家的通用做法。

二、無序與有序：從自我規制到社會規制

2014年，是中國互聯網誕生20年的日子。20年前，中國科學院NCFC工程通過美國Sprint公司連入互聯網的64K國際專線開通，實現了與互聯網的全功能連接，從此中國被國際上正式承認為第77個真正擁有全功能互聯網的國家。20年來，中國互聯網從無到有、從小到大、從大到強，經歷了門戶網站、社交媒體、即時通信服務工具三個階段。對互聯網的管理，包括政府管理、制度、政策、安全和法律等層面，也從無序到有序，使互聯網治理方式發生了重大變革。

1. 網站時代的自我規制。互聯網初期的技術門檻較高，主要是科研技術人員在使用互聯網做科學研究、學術交流等，隨著新浪、搜狐、網易等門戶網站以及大量新網站的開通并涉足新聞傳播，互聯網才真正走入大眾視野。對互聯網的管理也尚處于摸索階段，政府初始秉持“先發展，后管理”的理念，無為而治，主要以非政府組織社會化形態的管理為主。在網絡管理初級階段的1994年，負責完成中國互聯網首次全功能接入的不是政府，而是具有專家組織性質的中科院。1997年主管域名的CNNIC機構成立，也承擔了政府的職能，通過CNNIC和中國互聯網協會等為核心構建社會組織管理體系，雖然只是先導的自我規制管理，事實上卻發揮了無可替代的重要作用。1998年信息產業部成立，正式成為互聯網產業的主管部門。此前的行業組織和產業組織協同管理模式，為中國互聯網的發展壯大做了大量的“外包”治理工作。這種中國早期互聯網的發展管理模式，通過動員非政府主體參與社會化治理體系，不失為解決各種弊端的一種有效選擇，稱得上是中國互聯網初期最有效的非制度化自我規制。

2. 社交媒體時代的政府規制。隨著互聯網第二次浪潮的掀起，互聯網管理開始從非政府組織和產業部門非制度化自我規制轉向政府制度性規制。有關網絡的法規、自律規章不斷出臺，著力點在于網絡文化市場的整治以及信息傳播內容的規范管理。2000年9月20日，國務院首次公布的《互聯網信息服務管理辦法》開始施行，其中規定，對經營性互聯網信息服務實行許可制度；對非經營性互聯網信息服務實行備案制度。同時，對涉及九類領域的有害信息內容施行禁止，包括禁止反對憲法原則、危害國家安全、損害國家利益、煽動民族仇恨、破壞宗教政策、擾亂社會秩序、散布色賭暴恐、侵害他人權益等內容。隨后，國務院相關部門相繼根據各自領域的情況頒布了相關實施辦法與規定。如文化部于2002年5月10日下發了《關于加強網絡文化市場管理的通知》，新聞出版總署于2002年8月1日出臺施行《互聯網出版管理暫行規定》，國新辦于2005年9月25日頒布《互聯網新聞信息服務管理規定》，衛生部自2009年7月1日起施行《互聯網醫療保健信息服務管理辦法》等。此外，由中國互聯網協會等群團、民間組織發布的《中國互聯網行業自律公約》，博客自律公約、媽媽評審團、微博辟謠平臺，也充分遵循來自網民自組織的管理職責，在構筑網絡世界良好秩序方面發揮著積極作用。但政府多部門共管互聯網的狀況，容易造成一方面監管機構林立、隊伍龐大、人浮于事、管理效果不佳的現象；另一方面權力管轄重疊， 很容易出現“都不管”或“爭著管”的現象，導致不同系統、部門之間的矛盾，使互聯網信息服務管理難以落到實處。因此，急需探討新的互聯網治理方法。

3. 即時通信時代的社會規制。隨著微博、微信等移動互聯網的興起，互聯網發展進入第三階段的即時通信網絡階段。面對即時通信網絡時代發展的新形勢，傳統科層化行政化管理方式，已不能適應即時通信時代的跨終端、跨網絡運行的需要。國家互聯網信息辦公室于2014年8月7日正式發布了《即時通信工具公眾信息服務發展管理暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》），順應即時通信時代的演進規律，確立了適合即時通信網絡時期以市場為基礎的、靈活的、提供回應性服務的國家治理方式，同時首次明確建立統一協調、職責明確、運轉有效的監管體系。《暫行規定》主要針對微信、微米、易信、來往、米聊、陌陌、時光譜等基于移動互聯網提供即時信息交流服務的社會規制，俗稱“微信十條”。其亮點在于以極其簡要的文字規定，彰顯了對即時通信工具管理的深刻內涵。首先是在管理主體及其職責規定上，除了沿用傳統規制的政府主管部門外，還明確將即時通信工具提供商、互聯網行業組織和即時通信服務提供者三者納入管理主體，建構行業自律管理體系，落實安全管理責任，實現了管理主體的多元化體系建構（不同于傳統的多頭管理）。尤其是強化了像騰訊這樣的即時通信工具的提供商的責任和管理機制，明確了其在提供即時通信工具時，要和用戶之間簽署相關的協議，核實真實的用戶信息。而作為政府主管部門的國家互聯網信息辦公室，只起統籌協調的作用。其二，對即時通信工具服務提供者與使用者的公眾信息傳播，僅提出了“七條底線”原則，歸納起來，“七條底線”實際上就只包含為兩性：真實性和公共性。前者作為信息傳播的第一要務，成為世界定律，否則就是對信息服務的全盤否定； 后者包含了公共權益、公共秩序、公共安全、公共道德等，是社會秩序的基本保障，在任何國家都不允許突破。這是用戶使用即時通信工具的最基本要求，是國家、社會和公民利益的最大公約數，有利于保護公眾正當的言論自由。

三、自律與治理：從代碼規制到國家規制

在快速發展的互聯網環境里，海量的信息流增加和和混雜的社交觀點聚集，加重了人們對即時通信工具公眾信息的憂慮及對服務發展管理的關切。不論人們在互聯網規制上有多少分歧，但對“規制”本身卻沒有否定，問題在于由誰規制、如何規制。從規制主體看，主要反映為自我規制的自律和政府主導的治理理念；從規制途徑看，主要分為代碼規制和國家規制。

代碼，指嵌入軟件或硬件的指令，其本身就是規制的一部分。代碼規制觀認為，代碼就是法規，“代碼的寫手日益成為法規的制定者。他們決定什么是互聯網的違約，什么樣的隱私應該保護，什么程度的匿名應該得到允許，什么程度的信息存取應該得到保證”。[3]然而，有趣的是，當互聯網的開放性和深層原理受到威脅時，即便是代碼規制的主張者和推崇者，無一例外地轉向尋求國家規制的支持。從美國到歐洲許多國家的干預跡象表明，國家與政府在互聯網的規制上，仍然發揮著關鍵的作用。

1. 監管服務提供商：美國對即時網絡的監管。作為最早使用即時通信的國家，美國一直在探索有效管理即時通信網絡的方法，打擊通過即時通信網絡散布威脅國家安全、社會安全的恐怖信息行為。為維護網絡信息安全，美國社交運營網站須經政府許可及個人身份信息驗證，聯邦法院還要求網絡視頻提供商保留用戶數據，包括用戶的登錄信息地址等，以供警方偵破案件之用，美國國防部為防范黑客通過社交網絡進行惡意滲透和安插間諜軟件，開始禁止國防人員使用軍方電腦登錄MySpace等10家社交網站。這意味著美國政府正在加速實施互聯網監控。為讓未成年用戶遠離網絡色情和暴力，美國還加強對社交服務提供商的監管，美國哥倫比亞特區和49個州的官員達成跨州協議，對Facebook、MySpace等社交網站設置了40多項安全限制，其中新增的安全限制包括禁止有前科的性犯罪者使用社交網站，限制成年用戶在線搜索未滿18歲用戶信息的權限，建立一個特別工作組尋求甄別用戶年齡和身份的方法。

2. 監查違法社交網：歐盟對即時網絡的監管。歐盟等國家和地區紛紛圍繞社交網絡制定和完善了信息安全、網絡隱私保護相關的法律法規，強調依法加大對利用信息技術危害國家和公眾利益行為的懲處力度。歐盟委員會通過了“互聯網持續安全行動計劃”的決議，旨在促進互聯網的安全和在線新技術的發展。新的項目預算為4500萬歐元，用于治理違法和有害的互聯網內容，保護未成年人，制止網絡犯罪，消除網上種族歧視。為了防范“數字化9·11”，歐洲網絡與信息安全署（ENISA）越來越強調社交網絡的危險性，與社交網站簽署自律協議以及歐盟安全社交網絡原則，嚴密監查Facebook和MySpace等社交網站，并通過立法對未經允許惡意將照片公布到網絡并散播的用戶進行制裁。ENISA將建立多種語言的信息共享和警報系統，加強成員國網絡治理交流，并正在討論如何與全歐盟的電信監管機構合作。自倫敦地鐵爆炸案后，英國政府對信息安全的關注度日益提高，對發展迅速的社交網絡也納入了監管范疇。

3. 監督微信提供者：中國對即時網絡的監管。中國對即時網絡的監督主要是強化對即時通信服務提供者的法律規制。“提供者”既包括即時通信工具提供者，又包括即時通信工具的使用者，因為在公眾信息服務傳遞過程中，二者互為提供者與使用者，其概念界限已模糊。從“微信十條”內容看，國家主管部門的監督與監管主要在隱私保護、實名注冊、備案審核、內容限制等方面對即時通信服務提供者進行了規范，明確了違規行為的處罰措施。可以預見的是，“微信十條”的發布必將給生活帶來重大影響和變化，它將有利于微信即使通信工具的持續良性發展。

“微信十條”還明確了即時通信工具服務提供者的安全管理責任，規定了其合法資質，提出了公眾信息傳播的“七條底線”，這實際上顯示出國家在微信信息服務方面的監督，主要是管源頭、管資質、管內容。

管源頭。微信在開通后短短的14個月發展中就突破了2億用戶，而這個時間長度上，即使是快速發展的微博用戶也才達到5000萬戶。按照擁有5000萬受眾規模的“大眾媒介”形成來看，報紙用了50年、廣播38年、電視13年、互聯網僅用了4年，可見，微信之類的即時通信工具（媒介）借助數字技術的發展速度之快，遠遠超過了傳統媒體。面對巨大用戶群的服務監管，光靠國家監管部門一方顯然是不夠的，只有抓住關鍵，才能牽一發而動全身，實現有效監管。這次“微信十條”規定著重對公眾信息賬號的監管，真正做到管住了源頭。對即時通信工具服務提供者來說，也相當于為其提供了一把“尚方寶劍”，賦予了他們更多的監管責任，以對一些有關公共安全、虛假信息、網上濫用行為等問題進行前置處理。

管資質。“微信十條”第四條規定，即時通信工具服務提供者及其從事公眾信息服務活動，都應當取得相關資質。規定按照“后臺實名、前臺自愿”的原則，要求即時通信工具服務使用者通過真實身份信息認證后注冊賬號，未取得相關資質的公眾賬號將不得發布、轉載時政類新聞。這條規定充分顯示出我國互聯網規制的監管性與開放性的辯證統一。對社會而言，有利于促進即時通信工具的有序健康發展，有利于保護公民個人和社會機構的正當權益，因此，相應的資質管理很有必要。至于言論自由問題，當個人賬號的真實身份核實之后，在網上仍可使用匿名發布信息而不受任何影響，只不過對可以發布或轉載時政類新聞的公眾賬號要加V認證的標識，實際上給這些有資質的公眾賬號一個權威的身份認證，提升了他們的公信力。

管內容。當前，即時通信聚合網絡信息服務越來越豐富，難免會出現網絡服務和網絡行為中人際沖突。另一方面，目前在微信圈中依然能夠看到淫穢、賭博、暴力、欺詐、泄密、謠言等內容在網絡上廣泛散布，甚至恐怖勢力也可利用微信等通信工具快捷、廉價、隱秘性高的特點，威脅國家和社會安全。因此，“微信十條”做出了“七條底線”的信息規定，對用戶（即時通信服務使用者）進行了適度的行為規制，這是用戶使用即時通信工具的最基本要求，是國家、社會和公民利益的最大公約數。網絡應用“七條底線”的提出，是互聯網管理價值底線的延續和邏輯起點。中國堅持“先發展，后管理”的理念，審慎立法，為互聯網發展預留了空間，對于打擊網絡謠言傳播、保障網民正當權益、維護社會公共利益、保障國家信息安全具有十分重大的意義。唯其如此，才能營造和諧、清朗的網絡環境，讓網絡成為真正服務于社會的公信平臺。

微信等即時通信服務監督方面的“三管”，不論是管源頭、管資質，還是管信息，實際上都著眼于管未來。“微信十條”的出臺是互聯網管理方式的新進展，它對如何通過規制的方式推動互聯網管理訴求目標的落實，做出了有益的嘗試，必將有利于法律環境的構建，有利于個人信息的保護，有利于網絡空間的凈化，有利于網絡治理的提升。

參考文獻：

[1] 張旅平，趙立瑋. 自由與秩序：西方社會管理思想的演進[J]. 社會學研究，2012（3）：24.

[2] 張跣. 微博與公共領域[J]. 文藝研究，2010（12）：95.

[3] [英] 詹姆斯·柯蘭，娜塔莉·芬頓，德斯·弗里德曼. 互聯網的誤讀[M]. 何道寬，譯. 北京：中國人民大學出版社，2014：121.