社區(qū)管理模式轉(zhuǎn)型所引發(fā)的法律問題思考

關鍵詞： 社區(qū)管理模式；轉(zhuǎn)型；社區(qū)治理；法律制度

摘要： 社區(qū)管理模式轉(zhuǎn)型也需要法律制度跟進。社區(qū)治理不僅要求治理者的行為要符合法律和國家政策，更要直接回應社區(qū)自身發(fā)展的需求、維護社區(qū)居民的自身利益。社區(qū)治理主體多元化，更需要在法律層面上對各種主體在社區(qū)治理事務中的地位和關系加以明確化和具體化。對社區(qū)公共事務的范圍加以明確化和具體化，并建立相應的公共事務治理程序制度，也有利于協(xié)調(diào)社區(qū)治理過程中的各方利益關系。

中圖分類號： D920.1

文獻標志碼： A

文章編號： 10012435（2014）02021406

On Legal Problems Caused by Transformation of Community Management Mode

CAO Daquan （Public Administration Department， Jiangsu Administration School， Nanjing 210009， China）

Key words： community management mode； transformation； community governance； legal system

Abstract： Legal system should follow up to the transformation of community management mode. The management of community affairs should be not only in compliance with legal rules and demands of the local government， but also in response to the development of community and the interests of community residents. Under the situation of multiple subjects participating， the legal status and relations of them should be made clear and definite in management. It improves to coordinate the interests of all parties that the range of community public affairs should be legally clear and specific， a good working mechanism and relevant legal procedure system should be established.

我國城市社區(qū)管理正處于轉(zhuǎn)型階段，雖然各地所采取的具體措施存在差異，甚至被冠之以不同的“模式”的話語，①

但基本方向卻是一致的，即從政府對社區(qū)事務直接管理模式向社區(qū)居民和社會組織參與的社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)變。②

中共十八大報告和十八屆三中全會所作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》也肯定了這種社區(qū)管理模式轉(zhuǎn)型的基本發(fā)展方向。③

到目前為止，雖然我國社區(qū)轉(zhuǎn)型工作已取得較大成效，但在制度建設方面尤其是法律制度建設方面仍相對不足。這不僅導致社區(qū)治理工作存在一定的混亂局面，而且增加了社區(qū)管理模式轉(zhuǎn)型方向的不確定性。因此，如何完善相關法律制度，

借法治之力推動社區(qū)管理模式轉(zhuǎn)型升級、有序推進應當成為我國當前社區(qū)改革的重要任務之一。

一、社區(qū)管理模式轉(zhuǎn)型對法律制度提出的新要求

與傳統(tǒng)社區(qū)管理模式相比，新型社區(qū)治理模式主要是吸收了“公民治理”理論的精神。

該理論的特色主要在于將以往的“官僚中心”行政模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮裰行摹敝卫砟Ｊ?。公共管理應當踐行的四個原則：（1）適度規(guī)模原則，政策范圍視議題性質(zhì)而定；（2）民主原則，公共部門應重視對人民需求的回應；（3）課責原則，居民才是社區(qū)的擁有者，職業(yè)政治家和專業(yè)行政人員給與支持和協(xié)助；（4）理性原則，決策需要慎重思考，給人們表達與聽取的機會。參見博克斯：《公民治理：引領21世紀的美國社區(qū)》，孫柏瑛等譯，中國人民大學出版社2005年版。

如果從管理學角度加以分析，新型社區(qū)治理模式相對于傳統(tǒng)模式，無論是管理主體的選擇、管理權的合法性基礎，還是管理手段的運用，均發(fā)生重大變化，而這必然要求相關法律制度的跟進。

（一）社區(qū)管理主體多元化，必然要求建構和完善規(guī)范其中各種主體法律地位和協(xié)調(diào)主體間相互關系的法律制度。

在傳統(tǒng)的社區(qū)管理模式中，政府機關是社區(qū)事務管理的決策者和直接參與者；社會組織只有在法定情況下或者是接受政府的授權或委托才可以擁有管理者的資格，享有管理的權力；社區(qū)居民作為被管理者和接受服務者，并不應然享有全面參與社區(qū)公共事務管理的權力或權利。這種以政府負責和直接參與的社區(qū)管理模式不僅因為政府機關內(nèi)部管理機構臃腫而造成社區(qū)事務管理效率低下、“人浮于事 ”“政府失靈”等問題，而且會因為政府機關之間職權交叉或者是職權不明確等問題造成相互之間推諉責任或者是爭奪利益的“九龍治水”的尷尬局面。在新型社區(qū)治理模式中，政府機關已經(jīng)不再作為社區(qū)管理的唯一主體，甚至不再直接參與到社區(qū)管理的具體事務中來，而社會組織尤其是社區(qū)自治組織在社區(qū)日常治理工作中的作用則得以充分發(fā)揮，成為社區(qū)公共服務的主要提供者，社區(qū)居民作為社區(qū)治理主體的地位也得以強化。這些新型主體參與到社區(qū)公共事務管理過程中，分擔了政府的管理任務，由此也引發(fā)了如何處理好這些主體的地位和相互之間關系等諸多法律問題：

一是就各種治理主體的法律地位和職能定位問題而言，其中就包括如何確定哪些組織或個人有資格或者是有能力參與社區(qū)治理，以及這些主體應當以什么形式和方式參與社區(qū)公共事務的治理等。非社區(qū)內(nèi)部自主形成的社會組織如何參與社區(qū)治理問題尤為值得關注。這些組織應當是社會公益性組織還是可以引進社會經(jīng)濟組織參與治理？社區(qū)內(nèi)成立的自治組織，也存在如何參與社會事務治理的問題，這些組織是繼受政府的職能還是以新的方式參與社區(qū)治理？如此等等。從公共管理學角度，也就是各種主體在社區(qū)治理事務中的職能定位問題；若從法律角度，則是必須明確各種主體對于社區(qū)公共事務治理的職權分工和責任分擔問題，這些問題必須加以明確化、具體化。對于政府來說，是應當保持保留一部分傳統(tǒng)職能，還是需要重新定位其在社區(qū)治理中的職能定位？對于其它主體來說，則需要關注其能否直接繼受政府機關職能問題。這些問題，如果不上升到法律的層面上加以規(guī)范，原本在政府職能部門之間所形成的“九龍治水”現(xiàn)象必將在社區(qū)治理過程中更加嚴重。

二是如何協(xié)調(diào)好社區(qū)居民、政府機關和社區(qū)組織之間的關系。在主體多元、利益形式多元化的背景下，處理好各種主體之間的關系，是避免相互之間推諉或爭權現(xiàn)象發(fā)生的必然要求。其中處理好政府與社區(qū)組織之間的關系尤為重要。從域外社區(qū)治理經(jīng)驗來看，基本是鼓勵、支持社區(qū)公眾廣泛參與，實現(xiàn)政府與社區(qū)組織的良性互動。政府最多只是社區(qū)管理的組織者，社區(qū)組織才是社區(qū)管理的提供者，社區(qū)民眾則是社區(qū)管理的參與者。[1]但這種局面在我國能否形成則令人質(zhì)疑。因為域外的社區(qū)自我管理組織起源于公民社會，更多的是自發(fā)形成的，社區(qū)事務管理只有在必要時才有政府機關介入；而在中國，社區(qū)組織基本是“人造的”，民眾參與意識相對薄弱，由于利益所在，要求政府主動退居社區(qū)治理的輔助地位似乎是不現(xiàn)實的。因此，要想在真正意義上實現(xiàn)社區(qū)自治，建立剛性的法律制度將各種關系明確化、具體化，不乏是有效的措施之一。

（二）社區(qū)公共事務管理權合法性基礎發(fā)生轉(zhuǎn)變，必然要求對社區(qū)公共利益及社區(qū)公共事務加以明確化和具體化。

在傳統(tǒng)的社區(qū)管理模式下，社區(qū)管理者權力的合法性是建立在遵從法律規(guī)則或政府機關命令的基礎之上，而不是直接來源于社區(qū)管理的實際需要。換句話說，哪些人有權以及以何種方式來管理公共事務必須獲得法律或者是政府機關的授權，哪些事務應當納入管理者的管理范圍，哪些事務屬于社區(qū)管理，也都必須通過法律明確規(guī)定或者是由政府機關來確定，管理者依據(jù)其職能范圍管理社區(qū)事務，而不是由社區(qū)事務范圍決定管理者的職能范圍。而在強調(diào)社區(qū)自治的社區(qū)工作中，治理者權力的合法性基礎是多元化的，不僅可以通過明確的法律規(guī)定、政府政策和行政命令或者是社區(qū)組織的自治章程等獲得，還可以通過多元治理主體協(xié)商的程序方式獲得，治理者尤其要重視回應社區(qū)民眾的需求，回應社區(qū)事務治理的需要。伴隨社區(qū)治理行為合法性基礎的多元化，對管理行為具有約束力的各種法之間的關系則變得復雜起來，各種形式的法之間的沖突也隨之而生，并且是以利益沖突的形式呈現(xiàn)出來。這些利益包括國家利益、社會公共利益、社區(qū)的整體利益、社區(qū)居民的私人利益等。

出現(xiàn)各種利益形式，必然引發(fā)如何協(xié)調(diào)和處理各種利益訴求之間的關系問題，這其中就包括如何處理好各種利益之間的沖突問題，如社會公共利益與社區(qū)利益之間的沖突、社區(qū)公共利益與社區(qū)居民私人利益之間的沖突等。伴隨社會管理主體多元化隨之而產(chǎn)生的則是利益主體的多元化，這些主體往往又代表者不同的利益形式，如何保證它們之間在社區(qū)環(huán)境中資源共享、協(xié)調(diào)共建，構建一個和諧健康的組織和地域環(huán)境，如何共同分擔社區(qū)治理義務、承擔責任，均是需要認真考慮的重大問題。因此，為了社區(qū)內(nèi)各種利益之間的關系和諧，也是為對社區(qū)公共事務的有效管理，首先需要明確劃定社區(qū)公共利益和社區(qū)公共事務的具體范圍。因為只有治理目標和具體任務明確了，才有利于明確由哪些主體參與社區(qū)事務治理、采用哪種治理方式最為符合社區(qū)發(fā)展實際需要，才有利于明確各種主體在事務管理中的職權范圍和責任范圍。

（三）社區(qū)管理理念的轉(zhuǎn)變以及社區(qū)治理主體多元化，也要求完善相應的程序法律制度，以規(guī)范各種主體的治理行為。

在傳統(tǒng)管理模式中，政府機關的管理由于被賦予法律的名義，具有相當大的自由裁量權。即使法律對政府管理行為設置有程序規(guī)則，但由于基本是政府機關主導管理程序的進程，即便是實踐中政府會邀請社區(qū)居民參與社區(qū)管理程序，允許社會監(jiān)督，但走過場、形式主義相當嚴重。這種缺乏民主參與的管理模式，一方面給執(zhí)法機關濫用職權、權力尋租提供可乘之機，另一方面則常常因為執(zhí)法人員執(zhí)法手段的極端化，引發(fā)官民沖突，或是政府“出力不討好”現(xiàn)象。而新型社區(qū)治理模式則強調(diào)社會組織以及社區(qū)居民對社區(qū)事務的廣泛參與，為此，不僅伴隨角色的轉(zhuǎn)變需要政府需要轉(zhuǎn)變工作方式，隨之，與傳統(tǒng)工作方式配套的程序制度能否繼續(xù)適用？如何規(guī)范和保護新型組織以及社區(qū)居民參與到社區(qū)管理的過程中來？這些均是需要認真對待的新課題。應該說，伴隨社區(qū)管理理念和管理方式的轉(zhuǎn)變，程序制度的理念、內(nèi)容和建構方式也應當隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)規(guī)范政府行為的程序制度已不可能適應新型社區(qū)治理模式而需要重新建構一套完整的程序制度，以保證各種主體有序參與社區(qū)治理，規(guī)范各種主體的行為，以充分發(fā)揮其各自優(yōu)勢。

二、我國相關法律制度存在的不足及其影響

在我國，不僅社區(qū)管理中的法律存滯后性、缺乏系統(tǒng)性、缺乏效力等缺陷，[2]而且在社區(qū)管理的很多領域和方面還缺少最為基本的法律制度規(guī)范。這不僅直接導致社區(qū)管理模式轉(zhuǎn)型的不徹底性和方向不確定性，而且導致社區(qū)管理工作存在一定的混亂局面。[2]應該說，符合現(xiàn)代社區(qū)自治精神的社區(qū)治理模式在我國并沒能確立。

（一）社區(qū)各種管理主體法律地位和法律關系不明確，從而造成職權范圍和職責范圍不夠明確。

我國雖然已經(jīng)在法律層面上確認很多社會組織或個人在社區(qū)管理中的主體地位，但各種社區(qū)管理主體之間的權力分工和責任范圍卻相當模糊。例如：根據(jù)我國《居民委員會組織法》，居民委員會屬于自治性組織，但對自治的范圍、性質(zhì)并沒有明確的限定和解釋。

參見《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第2條、第3條。

同樣，作為社區(qū)組織的居民委員會與業(yè)主大會之間關系也還缺少明確的法律依據(jù)，即使已經(jīng)提升到立法層面上加以規(guī)范的業(yè)主委員會與物業(yè)公司之間關系也相當模糊。

無論是《物業(yè)管理條例》還是《物權法》，在對待物業(yè)公司與業(yè)主委員會這個問題上均采取了較為模糊的態(tài)度。參見《物業(yè)管理條例》第34、35、36條，《物權法》第81、82、83條。

而政府機關在社區(qū)治理的具體事務管理中應當扮演什么角色，承擔什么職責問題，與社區(qū)組織之間關系如何處理，更有必要在制度層面上進一步加以明確化與具體化。

在這種制度背景下，政府機關在社區(qū)管理中的權力，并不因新的社區(qū)管理者的加入而受到根本性影響。政府不僅在決策、經(jīng)費和組織管理等方面掌握著控制權，而且沿用傳統(tǒng)體制下的管理權直接參與社區(qū)事務管理。雖然很多地方政府不斷把原本屬于政府管理的事務交由一些社會組織或社區(qū)自治組織辦理，但這些組織基本是接受政府委托，而受制于政府。更值得關注的是，很多組織在接過政府接力棒后，基本是采用行政化管理方式，更多的是享有權力，而不是承擔責任和義務，某些地方還出現(xiàn)社區(qū)組織參與社區(qū)利益分割問題。

即使是作為在法律層面上明確化的社區(qū)居民委員會也將主要精力用于完成有關政府部門下達的工作任務上，實際上成了政府的 “一條腿”。近年來，很多地方政府紛紛推動建立社區(qū)、社團、社工“三社聯(lián)動”工作機制。

參見《今年以來，全省掀起社會管理“三社聯(lián)動”創(chuàng)新熱潮，濱湖嘗試“三線一樞紐”實踐路徑——社會組織“孵化之路”在何方？》《無錫日報》2012年8月21日；羅曉君、陳正其：《嘉興港區(qū)“三社聯(lián)動”提升社會管理》，《嘉興日報》2013年2月19日；《“三社聯(lián)動”創(chuàng)新社會管理》，《溫州日報》2012年2月25日，等。

這對推動社區(qū)管理社會化具有十分積極的意義，但若不對各主體之間的關系提升到制度層面加以規(guī)范，這些工作能否取得實效也值得懷疑。

（二）社區(qū)公共事務范圍不明確，從而造成管理者工作任務和責任范圍虛化。

就我國目前情況來看，哪些屬于國家和社會公共事務而需要通過社區(qū)組織承擔？哪些屬于社區(qū)自身公共事務？哪些屬于社區(qū)居民私人事務等，在制度層面上并不明晰，更談不上有規(guī)范的法律制度依據(jù)。就連社區(qū)經(jīng)費管理和社區(qū)物業(yè)管理這些社區(qū)基本事務也是如此。在社區(qū)經(jīng)費管理問題上，無論是經(jīng)費來源還是使用范圍，均缺乏制度約束而相當不規(guī)范，從而使得社區(qū)自治組織經(jīng)費來源不穩(wěn)定，基本依靠向政府或者社會討要，要不就是采用“亂收費”

以關鍵詞“社區(qū)亂收費現(xiàn)象”在百度新聞中搜索，截止2013年7月23日，能找到相關新聞約9260篇報道，這其中就包括隨意收費、搭車收費、收費打白條等現(xiàn)象。

方式加以籌措。社區(qū)經(jīng)費使用也不規(guī)范。在社區(qū)物業(yè)管理方面，更存在物業(yè)管理范圍不明、物業(yè)公司職責不清等問題，從而使得業(yè)主與物業(yè)公司之間矛盾不斷，沖突連連發(fā)生。

例如：對于物業(yè)公司是否有義務幫業(yè)主收發(fā)郵件和快遞業(yè)務、是否有義務清運垃圾等。李沖：《南京一小區(qū)物業(yè)代收快遞 業(yè)主須簽訂“委托協(xié)議”物業(yè)稱是為更好地展開服務，但部分業(yè)主覺得代收協(xié)議有點“霸道”》，《揚子晚報》2013年7月22日；《物業(yè)可以收墻體垃圾清運費？不行！上半年價格違法投訴，停車收費和物業(yè)收費成市民兩大舉報熱點》，《京江晚報》2013年7月22日；《物業(yè)收取垃圾清運費合理嗎？》，《遼沈晚報（鞍山版）》2012年 3月1日。

就社區(qū)管理主體與社區(qū)公共事務之間的關系來看，本應該由社區(qū)公共事務的性質(zhì)和內(nèi)容決定如何選擇社區(qū)管理主體和管理方式，而我國的現(xiàn)實情況卻并非如此。即使社區(qū)管理主體已經(jīng)不再僅限于政府機關，而擴展至社會組織、社區(qū)自治組織和社區(qū)居民等，但這些參與主體并沒能確立在社區(qū)管理中應有的主體地位。這些主體更多是依賴于政府對其下達命令，而很少依據(jù)社區(qū)發(fā)展的實際需要獨立開展工作。它們的工作目標、工作任務和責任范圍也基本是依據(jù)剛性的立法或政府的決策所確定。因此，社區(qū)公共事務管理不到位，社區(qū)組織管理行為與社區(qū)居民需求脫節(jié)等現(xiàn)象仍舊存在問題就在所難免。一方面，很多社區(qū)為了應付政府檢查，不顧社區(qū)實際情況大建特建形象工程；而另一方面，亟須解決的社區(qū)公共事務卻存在管理漏洞。

例如：對于社區(qū)內(nèi)的流動商販管理、對衛(wèi)生問題的管理，往往是采用運動式執(zhí)法，從而造成社區(qū)環(huán)境管理臟、亂、差問題反復出現(xiàn)，最終逐漸形成頑疾。很多社區(qū)居民隨意搭建陽光房等違章建筑阻塞消防通道而無人搭理問題，等等。

（三）社區(qū)管理程序制度不完善，從而使得管理者不當使用管理權的現(xiàn)象普遍存在。

以下三大問題尤其值得關注：一是當下政府機關不僅沿用傳統(tǒng)的直接參與社區(qū)管理的權力，而且借改革之名拓展了很多管理手段，自由裁量權空前擴張。二是社區(qū)組織管理的行政化現(xiàn)象嚴重。這些組織包括居民委員會、共青團、工會組織、治安聯(lián)防隊等。它們分擔政府職能，甚至成為政府的“職能部門”，采用政府管理社區(qū)的傳統(tǒng)工作方式。三是由于政府及社會組織的行政化和強勢地位，加之民眾參與管理的積極性不高等原因，民眾參與社區(qū)管理程序形式化現(xiàn)象相當嚴重。即使是作為社區(qū)管理的代表大會制度，也很難保障民眾參與社區(qū)管理權利的充分發(fā)揮。

可以說，我國的社區(qū)公共事務的管理基本是以政府為主導（甚至就是管理主體），社區(qū)組織參與，而民眾卻更多是作為被管理對象或者是服務對象而無法在真正意義上參與社區(qū)事務管理，在監(jiān)督社區(qū)管理者的力度上也相當不夠。換言之，我國社區(qū)管理只是實現(xiàn)了管理主體多元化，而并不符合社區(qū)治理中的公民自治本質(zhì)要求。因此，在日常社區(qū)工作中，存在政府官員以及社區(qū)組織謀求權力尋租、利用社區(qū)資源牟利等現(xiàn)象就不難理解。

參見李世敏：《社區(qū)干部被指假借護林盜賣墓地，汕頭市潮南區(qū)深溪社區(qū)書記否認從中牟利，稱所得款項入集體賬》，《南方農(nóng)村報》2013年5月23日；《統(tǒng)建樓變高價房 居民怒砸售樓處 公明樓村社區(qū)居委會以民心工程為名，毀山砍林蓋房，高價出售牟利，街道辦表示，統(tǒng)建樓屬小產(chǎn)權房，不允許對外出售》，《南方都市報》2011年6月3日，等。

所有這些，也可以解讀為權力（包括國家權力和社區(qū)自治組織的權力）缺少程序規(guī)則約束所致。

三、完善社區(qū)治理相關法律制度的基本要求和路徑選擇

應該說，我國社區(qū)管理轉(zhuǎn)型過程中所存在的問題，尤其是轉(zhuǎn)型不徹底以及管理混亂等問題與缺少相關制度約束直接關聯(lián)。因此加強制度建設尤其是法律制度建設尤為必要，這不僅有利于鞏固改革的各項成果，也有利于促進社區(qū)治理實際工作更加規(guī)范化。

至于如何建立和完善社區(qū)法律制度體系，仍有諸多問題有待進一步探討，但在社區(qū)管理模式轉(zhuǎn)型方向確定的基本前提下，如何建構與之相匹配的社區(qū)治理法律制度也是完全可以明確的。根據(jù)社區(qū)治理理論的核心思想，筆者認為，建構相關法律制度至少需要符合以下三大基本要求：第一，法律制度精神要伴隨社區(qū)管理模式的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變。對此，一是要從服務于政府對社區(qū)的管理轉(zhuǎn)向回應社區(qū)居民自治的實際需要，二是要從社區(qū)管理合法性基礎僅依賴于國家制定剛性法律規(guī)定和政府命令轉(zhuǎn)向建立充分體現(xiàn)民主協(xié)商精神的多元化制度體系，三是要從傳統(tǒng)主要在于規(guī)范政府管理行為轉(zhuǎn)向通過程序規(guī)則充分保障社區(qū)居民普遍參與社區(qū)治理轉(zhuǎn)型。第二，要在保障制度統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性的基礎上，允許制度形式多元化。

有學者提出，在社區(qū)治理中要建立包括軟法和硬法兩種形式。硬法是指國家機關制定并由國家強制力保障實施的行為規(guī)范，而軟法則是指將社區(qū)成員針對社區(qū)管理或公共服務等事項在平等協(xié)商基礎上自覺創(chuàng)制的規(guī)范形式。軟法和硬法雖有著不同的分工，但二者應該相互支持與合作，實現(xiàn)有機銜接。為此，應完善軟法和硬法各自的創(chuàng)制機制，并在法律制定過程中實現(xiàn)二者的交融。參見陳光：《論社區(qū)治理中軟法與硬法的關系及銜接》，《甘肅政法學院學報》2013年第129期。

為此，不僅需要國家機關制定基本法律制度明確社區(qū)治理的重大問題、確立基本原則，而且要充分發(fā)揮地方立法和社區(qū)民主自治“立法”的優(yōu)勢，細化相關自治制度。例如，對于社區(qū)經(jīng)費管理和政府職能定位問題，最好通過立法形式加以規(guī)范；而對于社區(qū)居民行為準則，則可以通過社區(qū)居民大會協(xié)商討論加以確定。第三，要注重制度本身建設的系統(tǒng)性和全面性。因此，在制度內(nèi)容建設上，不僅要完善社區(qū)組織法律制度，還應當擴展至對社區(qū)公共事務范圍、社區(qū)管理程序等配套以相關法律制度。有學者建議全國人大常委會修改《城市居民委員會組織法》，將名稱改為《中華人民共和國城市社區(qū)組織法》，以擴展調(diào)整對象，滿足實際發(fā)展需要。[4]在筆者看來，從長遠發(fā)展角度考慮，建立出臺一部全面規(guī)范社區(qū)治理的基本法律《社區(qū)法》完全有必要。伴隨社區(qū)治理在國家治理和社會治理環(huán)節(jié)中重要性不斷加大，這種必要性會日益顯現(xiàn)。

只要符合以上三個方面基本要求，應該說，如何完善相關法律制度以解決前文所提出的諸多實踐問題，在路徑選擇上也有了更加明晰的答案。

其一，要完善社區(qū)治理主體法律制度，以促進社區(qū)各種主體之間關系相互協(xié)調(diào)、高效運轉(zhuǎn)。

對此，要重點處理好兩大問題：一是要理順政府職能定位與社區(qū)居民自治權之間的關系問題；二是要防范社區(qū)居委會侵犯居民自治權的問題。筆者認為，針對居民委員會行政化現(xiàn)象，也就是居民委員會承擔行政機關分派任務問題，應當給予肯定而不是過多批評；當前亟須著手解決的，是要在法律層面上對其社區(qū)自治權范圍作出明確的界定。因為，這些事務很多本來就應當由社區(qū)自治組織承擔。換句話來說，政府職能轉(zhuǎn)變，并非是推卸責任或者是賦權于社會，而是將本應當由社會組織行使的職權交還于社會組織。對于應當由行政機關承擔的任務行政機關不容推辭，而對于社區(qū)內(nèi)部的管理任務，完全可以交由居民委員會來完成，并且應當鼓勵居民委員會行使更多的管理權。當然，劃定社區(qū)自治權范圍，也可以通過明確政府職權范圍的方式解決，這不僅符合政府機關職權法定的法律精神，也有利于更加有效預防政府隨意干預社區(qū)自治權。

至于如何確定政府機關的職能定位，筆者認為應當符合以下基本要求：一是政府的職責范圍要符合法律優(yōu)先和法律保留原則。屬于法律事務以及依據(jù)法律必須由政府承擔的就只能由政府來完成，不可以推脫責任，而若屬于自治組織或者是民眾參與的權利，政府就不可以越俎代庖；二是政府參與社區(qū)事務應當從直接干預轉(zhuǎn)向承擔協(xié)調(diào)各種組織之間關系的職能。

例如：政府和社區(qū)的關系是掌舵和劃槳的關系。政府負責掌舵，不再參與“劃槳”，政府在促進社區(qū)發(fā)和管理上基本采取了“政府負責規(guī)劃指導和資金扶持，社區(qū)組織負責具體實施”的運作模式，政府只負責宏觀調(diào)控，社區(qū)組織和非營利組織承擔具體事務。政府在社區(qū)工作中的主要職能是制定相關政策和規(guī)范，征求居民意見并加以修改，規(guī)劃社區(qū)發(fā)展總體目標并加以貫徹執(zhí)行，每年撥出專項資金用于社區(qū)服務事業(yè)。參見宋香麗：《美國社區(qū)服務模式經(jīng)驗與啟示》，《重慶教育學院學報》2011年第4期。

即使涉及跨區(qū)事務，也不得違反政府職能定位的要求；三是對于能夠通過社區(qū)組織解決的內(nèi)部問題，由社區(qū)自治組織完成，政府不得干預。要實現(xiàn)真正意義上的社區(qū)居民自治，還需要防范社區(qū)組織侵犯居民自治權。對此，首先要將社區(qū)居民的基本權利明確化具體化，如社區(qū)組織的選舉權、對社區(qū)事務管理的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權等。保障公民自治權還應當完善相關程序制度，如群眾意見集中處理制度、重大事務的聽證制度等；其次，則可以通過明確社區(qū)組織權力范圍和職責范圍的方式保障社區(qū)居民的自治權。這不僅有利于分清其與居民之間的權利義務關系，也有利于民眾加以監(jiān)督。

其二，要通過法律制度明確社區(qū)公共事務的具體范圍，以明確社區(qū)治理的目標與具體任務。

對此，首先是要理順以下利益關系：其中包括社會公共事務與社區(qū)事務之間的關系，社區(qū)公共事務與社區(qū)居民私人事務之間的關系，政府下派事務與社區(qū)自治事務之間的關系等。其次是要科學確定理順這些利益關系的制度形式。對于那些涉及面廣以及涉及國家或社會公共利益的事務應當通過立法形式加以規(guī)范；而屬于社區(qū)內(nèi)部利益關系，如社區(qū)公共事務與社區(qū)居民私人事務之間關系，因為社區(qū)之間存在差異，所以通過在社區(qū)組織內(nèi)部設立章程或者是通過社區(qū)與居民直接簽訂合約的方式則更為符合實際需要。當然，建立規(guī)章制度或者是社區(qū)居民簽訂合約方式所制定的制度不得違反法律規(guī)定。再者，無論是通過法律形式還是規(guī)章制度形式，對社區(qū)公共事務一定要有較為明確的范圍劃定，即使是不需要法律明確規(guī)定而可以通過社區(qū)內(nèi)部協(xié)議或規(guī)章制度規(guī)范的，也應當有規(guī)范的形成機制。

其三，完善社區(qū)公共事務治理程序制度，以促進社區(qū)主體參與治理的規(guī)范化與科學化。

應該說，建立和完善相關程序制度，不僅是社區(qū)治理規(guī)范化的根本要求，也是與傳統(tǒng)治理模式的根本區(qū)別。也只有實現(xiàn)社區(qū)組織的形成和治理行為的全面程序化和規(guī)范化，才能夠促進社區(qū)中各種主體之間關系協(xié)調(diào)配合、行為規(guī)范、更好的搞好社區(qū)治理工作。對此，不僅要求完善政府行為規(guī)則，而且完善社區(qū)內(nèi)部各類組織的行為規(guī)則，以及居民個人參與社區(qū)治理的行為規(guī)則；從制度內(nèi)容來看，不僅要完善協(xié)調(diào)社區(qū)主體之間關系的組織程序規(guī)則，而且要完善社區(qū)日常工作機制、責任落實和追究機制，以及社區(qū)居民意見收集與處理機制，等等。

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