城市化進程中城鄉結合部農村社區建設問題研究

2014-04-29 00:00:00謝寶富

安徽師范大學學報 2014年1期

關鍵詞：城市化進程；城鄉結合部；農村社區建設；流動人口

摘要：防治違法建設是搞好城市化進程中城鄉結合部農村社區建設的前提，但其防治主體應是社區外的政權力量，既要建立巡邏員與執法中心相結合的防控體系，又要統籌解決失地村民發展與流動人口居住問題。此外，加強該類社區建設，還應改革社區村委會、居委會重疊體制；采用“一村一社區”模式，依托社區村（居）委員會，建立社區服務中心，同時另建社區執法中心，以應對復雜的管理局面；針對社區特點，找準突破口，解決社區服務的突出問題。

中圖分類號： C913文獻標志碼： A文章編號： 10012435（2014）01002906

城市化進程中城鄉結合部農村社區徘徊在城市化的門邊，亦城亦鄉而又非城非鄉，是城鄉二元矛盾的聚集地，也是社會轉型的前沿地，與普通城市和農村社區相比有很大不同。近年來，學界對我國普通城市、農村社區探討較多，但對城市化進程中城鄉結合部農村社區研究較少。鑒此，本文擬以北京市城鄉結合部農村社區為例，對該類社區建設問題進行專門探討。

一、城市化進程中城鄉結合部農村社區的主要特征

與普通城市社區、農村社區相比，城市化進程中城鄉結合部農村社區常有以下幾個鮮明特征：

第一，社區流動人口膨脹，成員復雜，流動人口與戶籍人口倒掛，使社區不同程度上成為流動人口的社區。城市化進程中，中低收入流動人口在城區高房租的重壓下，不斷地向城鄉結合部農村社區聚集，在一些交通方便或產業基地附近的該類社區，流動人口高度聚集，與戶籍人口形成嚴重倒掛。據北京市流動人口和出租房屋管理辦公室2007年6月調查，北京市萬人以上流動人口聚居區116個，比90年代中期凈增3倍，116個聚居區流動人口共計400余萬人。隨著城市化改造的加速，萬人以上流動人口聚居區不斷外移，并有增大趨勢。[1]2010年北京市毗鄰上地、永豐產業基地的唐家嶺戶籍人口1800余人，流動人口5萬余人，流動人口約是戶籍人口的30倍。該村拆遷后，流動人口向附近的史各莊、東店、西店遷徙，使這三個業已連成一片。流動人口本來就比較密集的村莊膨脹為15-20萬人的特大型流動人口聚居區。2010-2012年北京市開展城鄉結合部50個重點村改造，所及戶籍人口21.4萬人，流動人口100余萬人。[2]流動人口膨脹后，社區環境不斷惡化，通過違法建設致富的戶籍人口開始搬出社區，到城區置業定居，實際居住在社區的戶籍人口越來越少，社區越來越成為流動人口的社區。

第二，社區違法建設泛濫，安全隱患突出，基礎設施落后，居住環境惡化。城區的高房租把中低收入流動人口趕到城鄉結合部農村社區，導致該類社區違法建設泛濫。違法建設多由無資質的施工隊搶建、偷建而成，質量難保證。不少違法樓房更是在平房上直接加建而成，而原平房本身就存在碎磚砌筑、墻體潮濕、結構無加固等問題，安全隱患嚴重。由于違法建設密集，大型挖掘機械無法進村作業，新建樓房的地基一般也只幾十公分，建筑質量亦難樂觀，一旦發生地震等災害事故，極易造成群死群傷。[3]近年來，成都市[4]、西安市[5]、貴陽市[6]、北京市[7]、鄭州市[8]城鄉結合部農村社區都發生了因違法建設倒塌或火災而致的惡性傷亡事故，足見其安全問題之嚴峻。此外，違法建設密集、流動人口膨脹還使社區原本為戶籍人口設計的基礎設施及道路不堪重負，供水、供電、供氣困難，環境臟亂，道路坑洼，交通擁擠，公廁嚴重不足，且清掃不及時，氣味令人作嘔。

第三，社區非正規就業普遍，人員復雜，流動人口管理政策失靈，公共安全堪憂。劉易期—費—拉尼期二元經濟模式[9]和托達羅城鄉勞動力轉移模式[10]認為，城鄉工資差異是促使農村剩余勞動力流動的原因，只要城市工業部門的一般工資水平高于鄉村農業部門一般工資水平，農民就會從農村遷到城市謀求新職業。流入城市的勞動力會在城市尋找工作，若找不到工作，他們就寧愿在城里做臨工，即非正規就業。城市化進程中城鄉結合部農村社區非正規就業可謂俯拾皆是：既有不簽勞動合同的在工廠、超市、批發市場、菜市場、發廊、足療店、洗浴中心、歌廳打工者，也有不辦營業執照的開小門臉、擺地攤、賣小吃、做家政、收廢品、開黑車者，甚至還有職業騙子、乞丐及小偷等。為了加強流動人口管理，不少城市實行所謂“以房管人”“以證管人”政策，但實際效果并不理想。在“以房管人”方面，一些城市通過流動人口和出租屋管理辦公室上報的流動人口數甚至比公安系統通過派出所上報的流動人口數還低得多，堪見以出租屋為入口的流動人口登記管理模式（即“以房管人”）即使在基礎信息獲得上問題都較突出。[11]在“以證管人”方面，《關于進一步加強流動人口管理與服務工作的若干意見》（京發[2005] 21號）雖然規定流動人口辦理勞動就業、務工經商、醫療保險、子女就學、衛生防疫、租賃房屋、購車購房等事務都須出示暫住證，但是該規定對不辦營業執照、不簽勞動合同、不上社保、不購車房、子女不在本地上學（或在本地無需出示暫住證的打工子弟學校上學）、無需出示暫住證租房的城鄉結合部農村社區流動人口幾無約束力，政策效果當然有限。人口管理政策失靈使社區流動人口信息不清，情況不明，加上人口基數大、成分復雜，各類違法犯罪分子遂得以混跡于其中，令社區刑事案件多發，治安形勢嚴峻。2009年北京市70%的治安、刑事案件發生在城鄉結合部。[12]2013年北京市首次公布的治安地圖顯示，在入室盜竊案件中，發案前三位的區域基本上都屬城鄉結合部。[13]

第四，社區服務缺位、錯位現象突出。說其缺位，是指社區管理者未打心底里把流動人口視為自家人，仍把向其提供屬地化服務視為額外負擔，使流動人口在住房、就業、醫療衛生、文化及子女教育等急需服務的領域，很難獲得屬地化服務，使其難免所住是違法建設，所吃為垃圾食品，工作無勞動合同保障，就醫于私人非法診所，子女上學在劣質打工子女學校。說其錯位，是指對城鄉結合部農村社區流動人口管理、服務錯位，生活在該類社區的流動人口大多是低收入流動人口，是社會最底層，最需關愛的群體之一，對待這樣的弱勢群體，本地政府和社區本應服務為主，管理為輔，至多不過是服務、管理并重，可現實情況幾乎相反，本地政府和社區對待“他們”往往只重管理（準確地說是防范），不重服務，很少向其提供實質性服務。

第五，社區組織建設問題較多。首先，社區村委會與居委會重疊交叉。由于土地征用多分批進行，與之相應，村民多分批轉為居民，由此而致同一村莊甚至同一家庭都會既有農民又有居民，使村莊既有村民自治組織——村民委員會，又有居民自治組織——居民委員會。例如，北京市海淀區東升鄉八家村既有八家村委會又有八家居委會，西北旺鎮唐家嶺村既有唐家嶺村委會又有唐土居委會，六里屯村既有六里屯村委會又有六里屯居委會，東升鄉清河村既有清河村委會又有朱房居委會等。重床架屋的社區組織設置不僅浪費人力物力，而且難免工作交叉扯皮，效率低下。例如，北京市海淀區清河街道朱房社區是一個典型的城鄉結合部農村社區，其清河街道管轄的部分叫朱房社區，東升鄉管轄的部分叫清河村委會，實則二者連為一體，同在一個村莊，其間并無劃界。可是，在這樣一個事實上統一的區域內，存在兩個性質不同的社區，兩套人馬分管居民、農民。就治安而言，村委會有治安員，居委會有巡邏員；開展專項宣傳時，各搞各的，有時在面對面的兩道墻上各自貼上一樣的宣傳材料；開展衛生清潔日活動時，常是街道保潔人員剛掃完的地，村委會又派人再掃一遍。其他如民政、衛生、計生等管理也存在同樣問題。[14]其次，村委會仍是社區主要管理服務者。由于村委會是經濟實體而居委會不是，二者行為能力判然有別，所以盡管一個村莊既有村委會又有居委會，但是村莊管理服務主要還是由村委會負責，村民有事，仍習慣找村委會而非居委會。再次，一些農民轉居民較多的村莊出現了所謂“萬年村委會”。隨著征地拆遷，農民不斷地轉成居民，一些村莊農民越來越少，有的村莊甚至只有一兩位農民，使村委會換屆選舉難以正常舉行。可是，村委會既是經濟實體又是社區管理服務主體，即使換屆選舉難以正常舉行，也不能輕易廢除。因此，這類村莊村委會便成了不再改選換屆的“萬年村委會”。復次，流動人口缺乏自己的組織。盡管城鄉結合部農村社區不同程度上已是流動人口的社區，但流動人口既不屬于城鄉結合部村委會，也不屬于其居委會，甚至不屬于其鄉鎮政府，城鄉結合部鄉鎮、村委會、居委會選舉幾乎與其無關。從市區到村級流動人口和出租屋管理部門，主要負責流動人口登記、治安及計生管理等工作，重防范、輕服務的特征十分明顯。最后，社區人手、經費有限，無力向流動人口提供服務。流動人口膨脹后，城鄉結合部農村社區管理服務任務繁重，但其經費多由村集體而非政府籌措，不免捉襟見肘；人手主要是村委會“十幾個人，七八條槍”，難免力不從心。

二、城市化進程中城鄉結合部農村社區建設的參與角色

城市化進程中城鄉結合部農村社區建設的主要參與者有政府、村集體、居委會、志愿者、村民（含農民及已轉為居民的農民）、流動人口等。政府、居委會、志愿者扮演的角色相對單純，主要是社區管理服務提供者角色，而村集體、村民、流動人口扮演的角色相對復雜。仔細分析，不難發現他們在社區違法建設防治、基礎設施和公共道路建設及維護、環境衛生、治安管理和社會服務諸方面，所扮演的角色不盡相同，有時是正面的，有時是負面的，有時正、負面性兼具。

在違法建設方面，村集體可謂集防治者和興建者角色于一身。作為村級管理組織，村集體當然要“守土有責”，防治違法建設；作為集體經濟組織，其職責與作為村級管理組織的職責正好相反，有搞違法建設以吸引流動人口，發展集體經濟的強烈沖動。村民的角色相對單一，一般都是違法建設的積極興建者。一方面流動人口的到來帶來了巨大的租房需求和利潤空間，另一方面村民失地后又需穩定的產業以解生存發展之急，加上政府和村集體對違法建設管控不力，村民自然成為違法建設的主力。流動人口除少數與村民合建違法建設外，一般不是違法建設的興建者，但是他們的到來使村民得以通過房屋租賃賺取第一桶金，且在其不斷增長的租房需求刺激下，村民利用第一桶金，滾動開發，搞起更高更密的違法建設。違法建設雖隱患叢生、環境惡劣，但因租金低而被仍流動人口青睞。流動人口乃違法建設的推動者（盡管很被迫），與違法建設既似“雞生蛋”，又似“蛋生雞”。

在基礎設施、道路建設及維護方面，村集體既是社區基礎設施和道路的投資者、維護者，也是破壞者。村集體是違法建設的推手或興建者，違法建設會破壞社區道路和基礎設施，其過度密集會使社區無地改擴建供水、排水、供氣等基礎設施。村民是社區基礎設施和道路的分享者，也是吝嗇的建設參與者，一般情況下他們至多不過是“各人自掃門前雪”，參與一些房前屋后基礎設施和道路的建設及維護而已；村民既是違法建設的主力，當然難免是社區基礎設施和道路的破壞者。流動人口是社區基礎設施和道路的分享者，也是破壞者，其過度聚集，超出社區基礎設施和道路的承載極限，就極可能會給基礎設施和道路帶來損毀。

在環境衛生方面，村集體既是社區環衛服務的提供者，也是破壞者。一方面村集體一般都設有環衛清潔隊負責社區環衛工作，另一方面村集體是違法建設的推手或興建者，違法建設會給社區帶來建筑垃圾和污染，其過度密集會使社區流動人口膨脹，低端服務業泛濫，進而惡化環境。村民既是社區環衛服務的分享者、破壞者（因違法建設），也是逃避責任者，他們通過違法建設獲利甚豐，原本完全應該根據違法建設面積大小及獲利多寡繳納環衛費，但他們一般拒絕繳納。流動人口既是社區環衛服務的分享者，也是破壞者，他們的過度聚集直接導致了社區臟、亂、差。此外，他們還可能是無奈的提供者，一些社區雖無力讓搞違法建設且獲利不菲的村民分擔環衛費，卻有能力在社區路口設卡，逼迫流動人口繳納環衛費。

在治安管理方面，村集體既是管理者也是破壞者，一方面村集體一般都設有治安巡邏隊，協助民警維護社區治安工作，另一方面村集體又是違法建設的推手或興建者，違法建設密集使社區流動人口膨脹，治安形勢嚴峻。村民是社區治安維護者（社區治安巡邏員等多由戶籍人口擔任），也是破壞者，為獲取租金回報，一些村民不愿認真了解租客身份，甚至主動配合租客逃避管理，有時明知租客違法，也打馬虎眼。流動人口魚龍混雜，違法犯罪率遠高于戶籍人口，常被視為社區治安的破壞者，但也是潛在的建設者，既然他們已是社區人口的主體，其常住者就應組織起來，參與社區治安維護，以發揮鄰里守望作用。

在社會服務方面，村集體領導常兼任社區服務站領導，社區服務用房、資金多由村集體提供，村集體是社區服務的重要提供者，但其厚本地人薄外地人，決非公平的提供者。村民是社區服務的分享者，他們可在社區辦理勞動就業、社會保障、計劃生育、醫療衛生、文化教育等社會事務，但他們大多自覺或不自覺地反對向流動人口開放社區服務設施，不愿向流動人口提供均等化社會服務。流動人口是社區服務的分享者和亟需者，他們應在社區辦理社會保障、計劃生育、醫療衛生、文化教育等社會事務，獲得屬地化服務，但很難實現。流動人口應建立自己的組織，發揮自我服務功能。

通過以上分析，可以看出：第一，防治違法建設是搞好城鄉結合部農村社區建設的前提，但其防治主體應是社區外的政權力量。違法建設泛濫導致流動人口及低端服務業過度聚集，使社區基礎設施及道路不堪重負，環衛、治安及社會服務不勝其難。由于村民、流動人口是違法建設的建設者或推手，守土有責的村集體在違法建設上又有兩面性，所以防治違法建設應主要依靠社區外的政權力量。第二，排除違法建設泛濫、人口及低端服務業過多聚集等因素后，村集體、村民、流動人口在社區基礎設施和道路建設及維護方面是正面角色，社區基礎設施和道路建設及維護應擴大其參與。第三，村委會、村民、流動人口是維系社區治安的基本力量，但三者在社區治安維護上均有兩面性，僅靠社區內部力量維系社區治安具有局限性。第四，流動人口本應成為社區服務的主要對象，但現實中其服務需求難有保障，以村集體為主導，以村民為依托的社區組織在社區服務上具有內向性和封閉性。如何為流動人口提供起碼的屬地化服務，既需政府和社會的支持和參與，亦需流動人口的群體自覺和自助。

三、完善城市化進程中城鄉結合部農村社區建設的建議

如上所述，城市化進程中城鄉結合部農村社區建設的前提是防治違法建設。防治違法建設關鍵在“防”與“治”，所謂“防”，就是要盡力防止村民、村集體等搞違法建設；所謂“治”，就是對違法建設密集、安全隱患突出的社區進行整治。客觀地說，對于這類社區，除了盡早組織村莊拆遷外，很難找到切實有效的整治辦法。只是，城市發展離不開流動人口，流動人口尤其是低收入流動人口和戶籍人口有很強的互補性，一味堵而不疏也難解決問題。

實際上，在違法建設的背后隱藏著兩個深層問題：一是中低收入流動人口居住問題，二是城鄉結合部失地村民生存發展問題。只要中低收入流動人口居住問題不解決，那么城鄉結合部農村社區即有巨大的租房市場和利潤空間；只要失地村民生存發展問題不解決，他們就有搞違法建設的強大動力和足夠理由。只要這兩個“只要”相結合，就必然會導致違法建設的久治不愈和欲戒彌興。可見，防治違法建設的關鍵在統籌解決中低收入流動人口居住和失地村民生存發展問題。建議城市政府在交通近便或產業基地周邊的村莊，通過土地即征即返等辦法，建設容積率很高、套內面積很小（以保證其租金較低，中低收入流動人口能租得起，出租人仍可贏利）、設施齊全的出租房，由失地村民根據家庭人口數等標準分得購房指標，以成本價購買、出租。在此基礎上，嚴禁村民搞違法建設。該辦法如實施到位，可望取得多贏的效果：一是有序解決中低收入流動人口住房問題；二是讓失地村民有份相對穩定的產業，以解生存發展之需；三是通過需求疏解方式，把村民搞違法建設的熱情引入正軌，以遏制違法建設；四是有效減少拆遷阻力，拆遷中最易成釘子戶的，就是那些搞了很多違法建設而又未收回本錢者，遏制違法建設就等于減少未來拆遷的阻力。除了做好防治違法建設這一前提性工作外，還應做好以下工作：

第一，改革社區村委會、居委會重疊的管理體制，變二元交叉為一元兼顧。終結村委會、居委會重疊交叉局面，需建立相對靈活的管理體制。例如，在城鄉結合部村集體清產核資、產權改革完成前，可由村委會兼管已轉為居民的村民事務；待村集體清產核資、產權改革完成后，鑒于已轉居、未轉居的村民幾乎都是村集體經濟組織的股東，又都是本村人，可將村委會改為社區村（居）委員會，由農民（未轉居的村民）、居民（已轉居的村民）共同選舉產生，以解決村委會和居委會重疊以及“萬年村委會”問題。

第二，依托社區村（居）委員會，采用“一村一社區”模式，建立社區服務中心，擴大流動人口參與。由于城鄉結合部村集體經濟多較發達、流動人口膨脹、社區服務管理任務繁重等原因，城鄉結合部農村社區建設一般不宜采用“多村一社區”模式，而應采用“一村一社區”模式，依托社區村（居）委員會建立社區服務中心。為了減少社區服務中心不愿為流動人口提供服務現象，應廣聘常住流動人口擔任社區工作人員，擴大流動人口的社區參與，增加流動人口社區服務的財政投入。

第三，在社區村（居）委員會、社區服務中心之外另建執法中心。鑒于村民、流動人口是違法建設的興建者和推手，村委會在違法建設防治上有兩面性，村委會、村民、流動人口在治安維護、非法經營查處等問題上均具兩面性，建議在村委會、社區服務中心之外另建社區執法中心，專門負責社區治安、違法建設及非法經營查處等工作。鑒于違法建設及非法經營查處涉及面廣，工作復雜，尤其是違法建設，不僅搶建速度快，而且一旦建成，拆除即異常困難。為了加強執法，同時也為了節約人員和經費投入，建議社區執法中心除片警外，一般只設少量違法建設巡視員、工商執法巡邏員等，專門負責巡邏報案，直接制止簡單違法行為，而在鄉鎮或區縣另建規模較大的執法中心，以便接到巡邏員報案后立即組織查處。

第四，建立社區網格人制度，實行社區服務管理責任制和代理制。建議以一定數量的相鄰民房為一網格，建立網格崗亭，設置網格人，專門負責網內社區服務管理工作。在崗亭及居民樓道指示牌上，標注網格責任人的姓名、聯系方式及崗位職責；網格內村民及流動人口有事可直接打電話給網格人，網格人主動上門接受委托，辦理社區服務管理事項，社區各項業務均實行“前臺一口受理、后臺分類處置”，以方便居民辦事。

第五，針對社區特點，加大社區建設投入，找準突破口，力所能及地解決社區服務管理突出問題。當前城市也好，農村也罷，開展社區建設都很及時，但也都存在形式主義的通病。城市化進程中城鄉結合部農村社區建設問題突出，形勢嚴峻，需集中力量解決突出問題。例如，在環衛問題上，依筆者在城鄉結合部農村社區多年觀察的經驗來看，一個社區若將道路硬化到墻角、所有排污排水溝渠密閉化，公廁數量充足且沖水廁所化，則其現有環衛隊伍大體都能勝任日常環衛工作。社區應盡力做好如上三件實事，給居民以起碼的生活環境。在流動人口信息采集問題上，建議采用以服務促管理的辦法，吸引流動人口主動登記。無論出租人還是承租人都會為缺乏租賃信息而苦惱，社區如能為其免費提供租賃中介服務，必然會促使房東和流動人口主動登記相關信息。同時，還可將暫住證與公交卡合一，規定凡持證者乘坐地鐵、公交時享有與戶籍人口同等折扣，未持有者不能享有該優惠。如此，則除少數蓄意不辦者外，其他流動人口當會主動辦理；對蓄意不辦者，入戶檢查時一經發現，即將其列入治安盯防對象。在食品衛生方面，應因地制宜地規定經營標準，對無照小商店、小吃店等進行規范整治；鼓勵并支持正規超市、飯店在社區建立連鎖分店，以擠壓無照小商店、小飯館的生存空間。在醫療衛生方面，建議在關停非法私人診所的同時，投入專項資金，將社區衛生服務站做實做強，讓其切實肩負起社區基本醫療、衛生預防、保健康復、計生及健康教育等職能，通過藥品統一采購、財政補貼、限價治療等方式，保證社區衛生服務中心能為村民和流動人口提供廉價、便捷而又有基本質量保障的醫衛服務。在流動人口子女學前教育、義務教育方面，社區應與政府、慈善團體、志愿者等聯合建立非營利性幼兒園及學校，妥善解決日益嚴峻的流動人口子女學前及義務教育問題，不把痛苦留在現在，不將遺憾交于未來。

（本文曾獲2012年民政部農村社區建設理論研究論文一等獎，發表時有修改）

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