惠農項目的企業化運作：機制、問題與對策

關鍵詞： 惠農項目；項目制；企業化運作；合作社；基層組織

摘要： 惠農項目企業化運作具有多方面的社會基礎及一定的現實合理性，但是企業在運作項目中運用的各種策略主要致力于自身利益的最大化，致使惠農項目的公共性受到一定損害，產生了諸多問題：在當地形成了壟斷市場，不利于農民和其它企業；相對削弱了基層組織的力量，不利于基層治理。惠農項目應該主要由代表公共利益的基層組織運作，與此同時，政府應通過相應措施對這些基層組織加以規范。

中圖分類號： C915文獻標志碼： A文章編號： 10012435（2014）01009807

稅費改革后，我國進入了“城市反哺農村，工業反哺農業”的階段。隨之而來的是大量惠農資金投向農業、農村和農民，其中國家財政資金占據主要部分。分稅制改革后，財政資金日益走向專業化[1]，項目制成為國家財政轉移支付的主要方式。惠農項目的大量投入和不斷追加，不僅強化了農業基礎設施、增加了農民收入、促進了農村發展，而且改善了國家與農民的關系、加強了國家對基層的管理。但是，隨著國家對農業產業化的強調和農業企業在農業發展中的地位逐漸提高，出現了地方政府將惠農項目交由企業運作的現象。企業代表政府運作項目，改變了原有基層組織運作項目中的國家與農民關系，也重新塑造了企業與農民的關系以及企業與國家的關系，使惠農項目產生了諸多問題，這也許是政策設計者所未預料到的結果。

項目制是近年來興起的一個研究領域，產生了許多優秀成果。概而言之，大體可以歸結為三類：第一類從國家宏觀體制角度來理解，認為項目制是分稅制后國家為了解決地方政府財少事多的困難而采取的專項化轉移支付[1]，在加大民生工程和公共服務投入的同時確立了新型國家治理體制[2]。第二類研究剖析了項目制的運作，包括國家“發包”、地方“打包”和村莊“抓包”的分級運作機制[3]，項目制主管部門的動員機制[4]，以及基層的“項目包裝”[5]和“地方化運作”[6]。第三類研究則從不同角度探討了項目進村對基層治理的影響，如強化了村干部權力[7]、導致了“資源消解自治”[8]、公共品供給出現困境[9]、村莊走向集體負債之路[10]。在這些研究中，項目運作的主體都是作為公共利益代表的各級組織，具體方法或側重宏觀或側重微觀、或總體著手或局部切入。但是當企業代替村莊去運作惠農項目時，既有研究揭示的項目制運作機制及其影響都會發生重大變化。對此，學界還未予以關注。

2013年7月，筆者一行7人在H省C鄉 遵循社會科學的匿名規則，故對地名做此處理。進行了為期20余天的調研，本文的基本素材和主要判斷基本來自于這次調查以及期間的討論在此要特別感謝與筆者一起調查和討論的韓鵬云、邢成舉、杜園園、徐加玉、彭福林和劉戀等人。。以一地實踐進行的個案研究，受到時空條件的限制和個案本身的局限性等因素的影響，研究成果很難作為推論總體的依據。由此，本研究的意義可能受到質疑。但是正如詹彼得羅·果博（Giampietro Gobo）指出的，人們經常混淆個案本身的代表性和個案特征的代表性[11]。本文重在研究個案的內在機制，而這種機制在類似條件下具有普遍適用性。

一、惠農項目企業化運作的經驗呈現及其社會基礎

（一）經驗呈現

1.何謂惠農項目企業化運作

C鄉是所在縣的一個大鄉，共有7000多戶，人口3萬左右，其中農業人口占大多數。全鄉面積300多平方公里，但僅有4萬畝耕地，屬于典型的山區（平均海拔900多米），90%以上的耕地都在種茶。茶葉成為當地農民的主要收入來源，也是當地的主要支柱產業。

茶葉的種植和加工之間緊密性較之一般的農產品為甚。因此，在當地歷來存在大小不等的各類茶廠。目前，該鄉有特大型茶廠1家，其分廠和茶園分布在9區縣，產值幾個億；大中型茶廠上十家，產值在百萬至千萬之間；小廠和家庭作坊近200余家，產值在幾萬到百萬之間不等。為了扶持和發展茶葉經濟，當地政府出臺了各種政策，改造茶園和扶持茶廠便是其中的兩項主要措施。在改造茶園方面，政府在品種更新、樹冠改造、測土配方、基礎設施建設等方面都提供各種優惠政策；在扶持廠家方面，近年來得到扶持的主要是特大型和若干大型茶廠，他們在資金、貸款、茶葉銷售、茶園基地建設等方面都受惠頗多。而這兩個方面的結合點正是這些受扶持廠家的茶園基地建設。當地政府將大量茶園建設的惠農項目交由這類茶廠運作。以上這種做法就是本文所說惠農項目的企業化運作。如果為其下個定義的話，是指國家投給農民的惠農項目在進村過程中由企業負責申報、爭取、落實甚至實施招投標的現象。

一般而言，惠農項目在進村過程中需要經歷國家部門的“發包”、地方政府的“打包”和村莊的“抓包”等程序。在項目進村的最后環節上，一般是村干部向當地政府進行申報，由于項目資源的有限性，村干部需要向上積極爭取，是為“跑項目”[3]129-135。這些項目中的多數已經由主管部門統一招標， 由施工單位統一施工，村莊除了補足一些項目的資金缺口，只要協助和擔任部分監督工作即可；有個別項目需要村級組織負責招投標，而這些項目一般也是數額較小的項目。雖然村干部和個別官員在項目實施過程中存在以公謀私的現象，但是畢竟他們代表著公共利益，他們與主管部門之間的關系更多地是公對公的關系。而項目的企業化運作中，村干部的角色由企業老板代替，即代表企業利益的老板代替代表村民利益的村干部成為了項目的“抓包”和落實主體。而企業老板的主要動力在于企業利益的最大化。

2.企業怎么運作惠農項目

筆者在調查地點觀察到的企業運作惠農項目，主要是茶廠運作那些投向茶園基地的各種項目。這些項目涉及內容包括道路、水利等基礎設施、高培高管（發放滅蚊燈、殺蟲紙）、測土配方（發放肥料）、樹冠改造等諸方面。這些項目中的多數招投標工作由上級主管部門負責，而茶廠只需按照項目要求負責實施即可，比如高培高管、測土配方等項目中各種生產資料的購置由中標單位提供，茶廠只負責將其落實到具體茶農的茶園即可。但是有些項目則需要茶廠進行招投標，例如有些茶廠就負責農業綜合開發中道路等基礎設施的招投標工作，這意味著茶廠將具有更大的權限。當然所有這些項目都需要茶廠向項目的主管部門進行申報并進行一定程度地爭取。但是并不是所有茶廠的申報和爭取都可以獲得最終的項目負責權，這一則與政府的扶持傾向有極大關系，另則也與茶廠的各種資源（包括經濟、政治、人脈、信息等資源）和落實項目的能力相關。這就導致有些茶廠跑也白跑，而有些茶廠不用跑項目，項目就會自動找上門，而只需走些形式即可獲得。這與村級組織跑項目是類似的。

而與村級組織不同的是，在項目實施過程中村級組織和項目區范圍內的農戶的利益具有高度一致性。換句話說，村級組織所申報和落實的項目本身就是為了農民的利益；而茶廠由于本身就是一個獨立的利益主體，它運作項目一方面是為了接受地方政府的委托將惠農項目落實到茶農的茶園，另一方面則是為了打造更好的茶園基地以保障茶廠的茶源。這兩者之間雖然也存在一致性，但是茶廠的主要目的還是在于后者。當然，茶廠為了更好地實現自己的目的會將自己打造成為人民服務的“公仆”，其采取的主要形式便是成立農民專業合作社。筆者在調查中發現，所有的大型以上企業都掛有兩塊牌子——“××公司”和“××合作社”。企業辦農民專業合作社一方面是因為國家的很多資源包括項目都通過合作社實現向農民轉移，而另一方面也可宣示企業本身是與廣大農民站在一起的、是為人民服務的，如此就可獲得更多的政府轉移支付。不過，通過筆者的調查發現，這些合作社基本都是由企業一手操縱：企業隨便找若干個代表人物組成理事會，再通過村干部找些農民充當社員。而合作社的章程只存在于文本上，企業與社員的利益連帶也只存在口頭上。實際上，農民在入社前后沒有任何變化，既不會在鮮葉銷售上有什么優惠，也沒有任何分紅可以拿到，雖然可從企業申請來的項目中獲益，但是項目區內未加入非合作社的農民照樣可以享受。合作社在平時就是一張“牌子”而已，只有在企業需要申請上面下來的資源時才會被暫時“激活”。有一位茶廠老板在筆者詢問理事會成員時居然忘了有幾個人了，他也直言不諱地說，他成立的農民合作社確實是個松散型的合作社。但是這個松散型的合作社卻為其茶廠帶來了大量國家資源。實質上，合作社成為了企業獲取國家資源的工具。

綜上，地方政府將惠農項目交由茶廠運作的前提是其“公司+基地（合作社）+農戶”模式背后的為民服務性，即國家這些項目的服務對象主要是廣大農民。而企業則借助合作社的名義獲取惠農項目的運作權，假服務農民之名謀求企業利益的最大化。

（二）社會基礎

惠農項目企業化運作的出現有著廣泛的社會基礎，這包括地方政府和基層組織的態度和做法，惠農項目的實施效果等。

1.農業產業化政策的支持

21世紀以來，從中央到地方都在大力推行農業產業化經營，其關鍵措施便是著重扶持龍頭企業，認為龍頭企業是帶動農業轉型、實現農業現代化的重要手段。2000-2006年，農業部等中央部委先后認定了580多家國家級重點龍頭企業 據農業部經管司司長孫中華介紹，截止到2012年初國家級重點龍頭企業達到1253家，占到全國各類龍頭企業的1%左右。參見《農業部舉辦第五批農業產業化國家重點龍頭企業認定情況新聞發布會》，農業部網站：http：∥www.moa.gov.cn/hdllm/wszb/zb44/。，各省（自治區、直轄市）也先后認定了4800多家省級重點龍頭企業[12]。C鄉所在縣近年來在扶持茶廠方面制定了“1+6”戰略，即重點扶持7家龍頭企業，其中1家特大型茶廠，6家大型茶廠，而其中的特大型茶廠和1家大型茶廠總部都設在C鄉。農業產業化經營的核心就在于將農業生產的產前、產中和產后等環節有機相連，而扶持龍頭企業，通過“市場牽龍頭，龍頭帶基地，基地連農戶”產業組織形式正可實現這種縱向一體化。目前，這成為各級政府推行縱向一體化的主流方式[13]。扶持龍頭企業有很多方式，而地方政府將惠農項目委托給茶廠進行運作，便是在農業產業化思想指導下實施的一項扶持政策。地方政府試圖通過這種扶持政策，促進龍頭企業發展、帶動農民增收致富、形成茶葉主導產業的獨特品牌，從而促進茶葉經濟發展和推進農業現代化。所以，我們可以看到，地方政府具體的措施背后都有宏觀的政策支撐。

2.鄉村組織運作項目的困境

筆者在調查中發現，幾乎在所有鄉村組織實施的項目中都會出現不少“釘子戶”[14]。這些鄉村組織眼里的“釘子戶”有一些是有合理訴求的，還有不少無理的“釘子戶”。相對而言，前者的要求更容易得到解決從而更易于被拔掉，而后者往往漫天要價并提出各種無理要求，而這些要求往往又很難進行滿足。但是不滿足要求他們就要進行上訪，在穩定壓倒一切、信訪考核收緊的情況下，這就會影響到地方政府和主職干部的政績。但在鄉村治權已經大大弱化[15]的背景下，鄉村干部為了“擺平”這些釘子戶往往只能滿足其部分不合理要求或給予各種好處，這可能一時將無理釘子戶擺平，但卻會激起更多的效仿者。因此，鄉村組織在實施項目中陷入了兩難境地。這不僅影響到項目實施的實際效果，也大大增加了鄉村組織的行政成本。所以，有些項目有合適的主體出面運作，鄉村組織自然樂于拱手相讓。而企業恰恰能夠較好地擺平項目實施中的無理釘子戶。一個茶廠老板告訴筆者，“現在，只要政府干事，就有人扯皮，好像成了習慣；我干事，不像政府那樣帶政治性，蠻搞”。對于無理釘子戶，他可以在收購鮮葉時使釘子戶受損，也可以在分配項目資源時進行克扣，甚至可以采取暴力。他舉了一個例子：

去年修路（通往茶園基地）時，有一個農戶打電話給我，要求將水泥路鋪到他家門口，我說，這不在項目范圍內，不能鋪。他威脅說，你不鋪，我明天就去阻攔工程，你也修不了。我當時就直接告訴他，你試試，你去，我就讓你住進醫院，我先花錢讓你在醫院住半個月再說。后來，他沒有去。去年高培高管項目來了，給他取消了一部分，今年也減了一部分。搞正經的搞不下來，還得講匪氣。

面對這樣的釘子戶，鄉村干部有時確實很為難。但是有些企業卻能擺平，即使有些手段可能存在問題，卻可以使項目較好地得到落實，而且至少不會“呈現”出太多問題。而這正是鄉村組織尤其是縣鄉政府希望看到的。

3.企業在“跑項目”上具有優勢

后稅費時代，村莊公共品的提供幾乎全系于自上而下的項目資源。而在項目資源稀缺、地方政府又傾向于將各類項目打包處理的情況下，項目申請的競爭性非常強。這導致只有那些具有各種資源和擠進政府“創建村”的村莊才能獲得大量項目，從而在村莊之間出現了嚴重的兩極分化[3]139-141。處于另一極的村莊連村級組織的正常運轉都勉力維持，更何談公共品供給？其實處于中間狀態的村莊公共品供給也很差，而處在金字塔中下部的這兩類村莊占據絕大多數。而企業不僅在落實項目上存在優勢，在“跑項目”方面更有優勢。企業老板不僅社會關系較廣，而且運作關系的能力也非常強，他們在爭取項目過程中更容易拿到項目。普遍缺少項目的村莊自然樂于企業將項目在自己的村莊落地，這不僅會改善本村的公共品狀況，也會夯實村干部的群眾基礎。所以在企業落實項目過程中，村干部也會積極做好各種協調工作，促進項目更好地落實。在調查中筆者看到，有些村干部還會協助企業老板進行跑項目。在此，村干部和企業老板達成了一致，因為這對于雙方都有一定好處。

二、惠農項目委托給企業運作產生的問題

如果說地方政府將惠農項目委托給企業運作的目的，是通過扶持龍頭企業并使其帶動項目區范圍內的農民，從而促進農業產業化經營和農業現代化，那么，從筆者的調查來看，這些目的確實在一定程度上得到了實現。因為項目的落實確實改進了茶農產出茶葉的品質，方便了農業生產，也使茶廠的茶源品質得到提升。這些效果的達成既是項目本身的結果，也與企業的運作密不可分。但是由于企業所宣稱的“公司+基地（合作社）+農戶”的模式名不副實，農業產業化的效果并不理想，企業與農戶從中的受益也相對有限。此外，筆者還發現，惠農項目企業化運作還產生了兩個方面的問題。

（一）形成壟斷市場

惠農項目企業化運作實質上使當事企業獲得了一種分配資源的權力，無論是在既已招投標的項目中，還是在需要企業組織招投標的項目，企業都具備了這種權力，只不過在不同項目中這種權力的表現形式和指向是不同的。比如在既已招投標的高培高管項目實施中，企業可以決定滅蚊燈和殺蟲紙是否落實到某農戶頭上以及落實多少，而需要企業組織招投標的農業綜合開發項目中，企業既可決定哪個施工單位更有可能中標以及中標單位使用誰的建筑材料在訪談一位茶廠老板時，有一對做沙石生意的夫妻提著一些剛從地里摘的甜玉米來找這位老板，問：“聽說××路已經開始修了？”老板說，“不可能，這個項目我是業主”，還去房間里拿出項目書給那對夫妻看，并說“項目的招投標都由我說了算”。這才讓那對夫妻放心。他們離開后，筆者問，“他們做沙石生意為什么找你？”他說“我可以讓中標單位用他們的沙石啊”。，又可決定項目的前期設計，這些都使企業對不同的人群產生不同的權力。這與村干部運作項目過程中強化了自身權力[7]72是一致的。

雖然企業打著“公司+基地（合作社）+農戶”的旗號向上跑資源，但是在企業和農戶之間的聯結機制卻付之闕如。在農戶的茶葉銷售上，企業和農戶之間沒有簽訂相關的合同，也就是說，企業與農戶相互之間不存在權利和義務關系，是自由的主體。但是，由于企業在運作項目中獲得了分配資源的權力，也就使其相對于農民獲得了一種權力。這種權力的存在卻改變了企業和農民在茶葉交易中的地位。企業在項目實施過程中通過分配資源對付無理的釘子戶，同樣的手段也可以用在其他農民身上。

由于項目區實施了高培高管和測土配方等項目，鮮葉品質較好而且無公害，不少其他企業也主動到項目區收購鮮葉，而且比運作項目的企業的價格要高，所以一些茶農就將鮮葉售予這些茶廠。這本無不妥，在一個完全市場內各種交易主體只要是出于自愿都是合理的。但是運作項目的企業有很大不滿，自己為運作項目付出那么多，最終卻為“為他人做嫁衣裳”。于是他們迅速采取措施。對農民，通過各種方式使相關農戶在后續項目中受損，并且在收購茶葉時壓低其價格。針對這些農戶，一位茶廠老板告訴筆者，“我做企業不能全是搞服務，你壞，我比你更壞。哪個沒來賣鮮葉，我心里清楚。你今天在別處賣高價，明天在我這就是低價，我也有辦法整你的”。而且由于這些能運作項目的企業都是當地的龍頭企業，收購量較大，很難保證永遠不把茶葉賣給它，所以，項目區的多數農戶都很忌憚將鮮葉賣給其他企業，除非價格相差較大，而且這種情況下也會偷偷地進行。對其他企業，運作項目的企業所采取的辦法是對外宣示項目區是其生產基地，而且項目是由其操辦的，不允許其他企業進來收購。這種宣示能起到一定作用，但是并不能杜絕有些企業仍我行我素。對此，運作項目的企業還專門請人到項目區巡視，而這些人一般都是當地的黑灰勢力。

以上種種都是企業采取的有形約束，其實在項目區的農民和其他企業的內心還有種無形的約束。盡管項目是國家的，但是它既可以落地在此地也可在彼處，而之所以能在項目區落地，主要是由企業運作而來的。這一點至少在當地大多數人看來是如此。這種事實和看法在項目區農民內心植入了一種對企業的感恩之情和依賴心理。這種情愫的存在，使農戶在與企業交往中油然而生出一種不平等關系，這直接影響到農戶與企業進行自由而又平等的交易。而其他企業也會因為項目是由別人運作的而在潛意識中認為項目區是人家的地盤，自己去那里收購茶葉是理虧的。

以上種種都不利于形成較好的市場秩序，而是加強了運作項目的企業相對農戶和其他企業的壟斷地位。這對當地市場經濟的發展是不利的，對廣大農民是不利的，對其他企業也是不公平的。

（二）弱化基層組織

在地方項目發包中，企業和基層組織存在競爭性。隨著當地政府將越來越多的項目委托企業運作，這使村級組織實際運作的項目在減少。

其一，雖然兩種運作方式都會將項目落實到村莊，但是卻會導致不同的結果，最大的不同就在于企業和村級組織的地位以及他們在農民心目中的形象。由于項目資源的緊缺，爭取項目的競爭十分激烈。因此，誰能跑到項目誰就為村莊做出了重大貢獻，農民對其評價就高，在農民心目中的形象就越好，尤其是在當下農村公共品主要依賴項目的情況下更是如此。當村莊中的多數項目都由企業爭取而來，無疑使企業在農民心目中的地位和形象都會更好，作為理應為村莊提供公共品的村級組織就會受到質疑。所以，不少村干部不得不跟在企業老板后頭為其運作的項目服務，這樣至少可以在一定程度上提高其在村民中的地位和形象，但這是一種無奈的次優選擇。

其二，項目運作會給運作主體帶來治權。運作項目意味著具備一種分配資源的權力，這種權力在鄉村治理中就是一種比較有效的治理手段。當然這種治理手段可以用來對付無理的釘子戶，也可以用來對付有理的“釘子戶”。這在上面企業運作項目過程中體現的比較明顯，其實在村干部的日常治理中也是如此。但是，當村級組織沒有或有很少項目可以運作的時候，村干部沒有了干壞事的能力，也很難干成好事了。在鄉村治權普遍式微的大前提下，項目進村無疑給村干部帶來了重構治權的契機。但是惠農項目企業化運作卻使這種權力轉移給了企業，使其獲得一定程度的壟斷地位并撈取更大利益。這種格局下，村級組織的治權得不到適當的加強，在鄉村治理中就會呈現出更多的乏力局面。甚至出現村干部不得不求助于企業老板來解決村莊治理中的問題。一位企業老板告訴筆者，“我們村里的很多事情不好解決，村干部都找我，我歪下嘴就擺平了”。

盡管村干部在項目運作中存在一定問題，但是我們應該看到他們在其中的積極作用是主要方面。作為政府和農民的雙重代理人，村級組織理應成為國家項目下鄉的主要接應力量。這無論是對于宏觀的國家政權建設，還是微觀的鄉村治理都有所助益。而與村級組織運作項目構成競爭的企業運作客觀上削弱了基層組織的力量。

三、基本結論與政策建議

以上通過考察一地惠農項目企業化運作的實踐，分析了惠農項目企業化運作的內在機制和產生的問題。企業運作惠農項目現象的出現是農業產業化政策背景下鄉村組織運作項目陷入困境后，地方政府為了扶持農業龍頭企業以及更好地落實惠農項目所采取的措施。同時，在村莊項目資源匱乏的窘境下，村級組織也希望在運作項目上具有優勢的企業能將項目運作到本村來，這既可改善村莊公共品狀況，也可適度增強自身合法性。而為了實現企業利益的最大化，企業則策略性地借助“公司+基地（合作社）+農戶”模式將自身打造成帶動農民致富的帶頭人，從而爭取到更多項目。但是由于此模式的虛偽性，項目運作的效果并不盡如人意，反而產生了一些問題。即惠農項目企業化運作一方面大大增強了企業所掌握的資源，從而使其生成了一種相對農民和其它企業的權力，在當地市場形成了壟斷市場的局面；另一方面，惠農項目企業化運作客觀上減少了村級組織運作項目的份額，這對基層組織在農民心目的地位和形象及其在鄉村治理中的治權都有削弱作用。

國家惠農項目的根本目的在于將我國的發展成果惠及農民、農業和農村，從而更好地解決“三農”問題。為了實現這一目的，就需要有組織承接并落實主管部門發包下來的項目，這個組織就是本文所說的項目的運作主體。從現實來看，惠農項目的運作主體主要包括代表“公”的村級組織或合作社和代表“私”的企業，當然，即使是企業也往往會打出合作社這塊代表公的牌子以為己正名。為了更好地將國家惠農項目落到實處，應該明確項目運作主體并加強規范，因為它們是連接國家和農民的關鍵“節點”，節點出現問題，國家與農民的關系就會產生問題。

首先，惠農項目應由代表公共利益的組織進行運作。為了更好地實現公共利益，筆者以為惠農項目的運作主體應由代表公共利益的組織來承擔，即主要由村級組織或合作社（惠農項目的承接方）來“抓包”而非企業。這無論是從國家落實惠農項目的角度來說還是從更好地反映農民訴求來講都是如此。有著自己明確利益訴求的企業很難無私地代表國家落實惠農項目，也無法真切地表達農民的訴求和解決農民的問題。只有讓農民自己選出來的組織來承接惠農項目才能真正使其惠及廣大農民。當然，政府那些專門用于扶持企業發展的項目例外。另外，地方政府“打包”招標時要堅持做到兩點：第一，只招標代表公共利益的組織；第二，在招標過程中要公平、公正、公開，不允許利用手中掌握的公共資源“尋租”。只有這樣，大企業即便是有能力的大企業也就沒有了“跑關系”的空間。

其次，堅持村級組織作為主要運作主體并加以完善。村級組織是國家在農村的代理人，也是農民的當家人，因此無論現在還是將來，村級組織都應是運作惠農項目的主要主體。但是村級組織在運作惠農項目時確實存在一些問題，如村干部的自利性凸顯、治理能力下降等，這就需要從制度和實踐中對其加以規范和完善，而不是因噎廢食、另起爐灶。規范村級組織的核心應在增強廣大村民的話語權和決斷力，使其在項目運作過程中發揮更大作用，真正實現由民做主。同時針對村級組織面對個別無理釘子戶軟弱無力的困境，除了從微觀層面加強其治理能力外，還要從宏觀制度上完善信訪考核制度。

最后，應逐步推進農民合作社運作項目并加以規范。中共十八屆三中全會決議提出，“允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護”。這意味著今后國家將有大量惠農項目投向合作社。但是考慮到合作社制度還不夠完善、在實踐中還有很多問題（遠比村級組織為甚），因此在推動合作社運作項目過程中應逐步推進，堅持成熟一個，推進一個，謹防冒進。同時，還應規范和完善農民合作社建設，真正讓合作社成為農民的合作社，而不是個別企業或個人撈取好處的工具。針對現實中很多合作社由企業把持的情況，尤其要謹防惠農項目企業化運作可能帶來的問題。堅持合作社運作惠農項目，但可以有兩點創新做法：一是，合作社招標有能力的大企業來負責實施項目，條件是企業接受村級組織領導下的合作社的管理與監督；二是，大企業的法人可以加入合作社，成為合作社的一員，大企業承攬項目的收益可通過政策優惠（如土地出讓金）、一定比例的收益回報等方面來體現。

參考文獻：

[1]周飛舟.財政資金的專項化及其問題：兼論“項目治國”[J].社會，2012，（1）：1-37.

[2]渠敬東.項目制：一種新的國家治理體制[J].中國社會科學，2012，（5）：113-130.

[3]折曉葉，陳嬰嬰.項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目進村”案例的社會學分析[J].中國社會科學，2011，（4）：126-148.

[4]陳家建.項目制與基層政府動員：對社會管理項目化運作的社會學考察[J].中國社會科學，2013，（2）：64-79.

[5]馮猛.后農業稅費時代鄉鎮政府的項目包裝行為：以東北特拉河鎮為例[J].社會，2009，（4）：59-78.

[6]張良.“項目治國”的成效與限度[J].人文雜志，2013，（1）：114-121.

[7]梁振華，李倩，齊顧波.農村發展項目中的村干部能動行為分析[J].中國農業大學學報：社會科學版，2013，（1）：66-73.

[8]李祖佩.資源消解自治——項目下鄉背景下的村治困境及其邏輯[J].學習與實踐，2012，（11）：82-87.

[9]李祖佩.論農村項目化公共品供給的組織困境及其邏輯[J].南京農業大學學報：社會科學版，2012，（3）：8-16.

[10]周雪光.通往集體債務之路：政府組織、社會制度與鄉村中國的公共產品供給[J].公共行政評論，2012，（1）：46-77.

[11]Giampietro Gobo.Sampling，Representativeness and Generalizability[M]∥Clive Seale， Giampietro Gobo，Jaber F Gubrium，David Silverman，eds. Qualitative Research Practice. London：SAGE Publications Ltd，2004：452.

[12]農業部農村經濟研究中心.中國農業產業化發展報告[M].北京：中國農業出版社，2008：8.

[13]黃宗智.中國的新時代小農場及其縱向一體化：龍頭企業還是合作組織？[M]∥黃宗智.中國鄉村研究：第8輯.福州：福建教育出版社，2010：11-30.

[14]呂德文.治理釘子戶[D].武漢：華中科技大學中國鄉村治理研究中心，2009.

[15]申端鋒.鄉村治權與分類治理：農民上訪研究的范式轉換[J].開放時代，2010，（6）：5-23.

責任編輯：汪效駟