我國農民合作經濟組織產權制度研究

關鍵詞： 農民合作經濟組織；產權；制度安排

摘要： 農民合作經濟組織是農民增強自身抗風險能力和提高收益的經濟聯合體，通過分析它在當下發展中遇到的瓶頸，提出了相關產權制度的建議：包括合理規制農民合作經濟組織的法律責任、擴大農民合作經濟組織的合作范圍以及完善土地承包經營權出資的法律后果。

中圖分類號： F306.4文獻標志碼： A文章編號： 10012435（2014）01010506

1978年，我國農村家庭聯產責任制推行后，農民生產積極性普遍提高，農業生產有較快發展。然而，隨著我國市場經濟體制的建立和不斷完善以及全球經濟一體化進程的加快，廣大農村以家庭為單位的分散經營無法適應激烈的市場競爭，小農經濟的弱點逐漸顯露出來。伴隨著80后、90后農民進城務工，農村原有的人多地少的矛盾，已經轉化為地多人少的矛盾，加之缺乏規模化生產和現代化經營，農民務農的收入增長緩慢，農民種地積極性普遍不高，很多地區存在土地撂荒的情況。當前的農村客觀條件與1978年推行家庭年產承包責任制時的情況有了很大的變化。如何提高農業生產的效率，降低農業生產成本，進而提高農民收入成為我國急需解決的問題。

農民合作是現階段農村經濟在實踐中選擇的一條發展農業生產、提升農業現代化水平、增加農民收入的道路，也是學術界比較認可的方式：劉瑞芝認為以農民專業合作社等為表現形式的合作經濟組織，是現代農業發展的必然趨勢，代表了中國農業基本經營制度的發展方向[1]167；劉承英在分析了我國1979年推廣家庭聯產承包責任制以后的農村變化，以及我國歷史上的人民公社、原蘇聯的集體農莊、歐美等國的農業發展歷史后認為：自耕農組成的一家一戶占有土地基礎上的互助合作組織值得我國借鑒[2]11。近年來，農村合作組織在我國各地均有較快發展。截至2012年底，農民專業合作社總數達63.4萬個，比2011年底增加12.5萬個，增長24.5%；農民專業合作社實有成員達4436.0萬個（戶），比2011年底增長28.8%[3]。

通常意義上認為，合作組織是勞動者在自愿的基礎上形成的經濟、社會、文化聯合體。因此農民合作經濟組織，無論形式如何，都具有經濟和社會的雙重屬性。從經濟性上說，農民合作經濟組織是屬于社員所共有的新型企業，其功能是組織社員聯合進入市場，通過為社員提供運銷、加工、生產和生活服務，形成聚合的規模經濟，節省交易費用，增強整體競爭力，提高經營效率，增加社員收入，增進社員福祉。從社會性上說，農民合作經濟組織是勞動群眾自我教育、傳播科學技術和精神文明的大學校，作為合作群體在某個領域共同利益的代表，發揮著聯合制衡、爭取社會公平，維護弱勢者權益，促進城鄉經濟社會協調發展和社會穩定的作用[4]11。筆者認為，從經濟屬性角度看，農民合作經濟組織存在的合理性在于，小農經濟不能適應現代市場經濟的發展，經濟個體為了謀求自身利益而選擇通過結成各種形式的團體來共同應對激烈的市場競爭，其直接目的在于：將相對分散的各種農業生產要素通過組織的形式集中起來，形成一定的規模，以達到增加合作組織整體競爭力和提升成員福利水平的目的。既然農民合作經濟組織是各種生產要素的集合，那么關于各種要素的產權制度安排就成為決定農民合作經濟組織能否實現其目的的關鍵因素。

一、農民合作經濟組織所面臨的產權問題

產權關系是財產權利的一種法權表現，正如馬克思所說：這種具有契約形式的法權關系，是一種反映著經濟關系的意志關系，這種法權關系或意志關系的內容是由這種經濟關系本身所決定的[5]102。我國農民合作經濟組織形式首先是一種經濟關系，因此其產權關系的制度規定對農民合作經濟組織的活力具有根本的影響。盡管產權關系決定于經濟關系，但既定的產權制度對經濟關系也擁有較大的反作用。因此，理順我國現階段農民合作過程中的產權關系，對于促進農民合作經濟組織的發展和壯大具有現實意義。

就目前我國農村實踐來看，農民合作經濟組織的相關產權制度還不健全，同時現有制度中有一些規定不合理，主要表現在以下幾個方面：

1.農民合作經濟組織的法律地位的規定不合理

自從1978年我國實行家庭聯產承包責任制以來，為了克服小農經濟的弱點，農民就開始通過合作生產的方式來增加自身的抗風險能力和效益。然而，我國法律長期以來，并沒有針對農民合作這種民事行為進行主動規范和調整。現實中，農民合作經濟組織雖然具有部分公共服務職能和政治職能，但其主要從事的依然是民商事行為。既然如此，合作組織是否具有獨立的民商事人主體資格就成為經濟生活中需要首先明確的問題。因為是否具備民商事人主體資格就決定了合作組織是否能夠獨立承擔責任。如果合作組織能夠獨立承擔法律責任則，合作組織的成員對合作組織就僅承擔有限責任，否則合作組織成員將對合作組織承擔無限責任。由于法律主體地位模糊，使得農民合作經濟組織在經濟生活中處于尷尬的地位，甚至其締約與履約能力都遭到市場的質疑。這也導致農民合作經濟組織在市場中的信用程度普遍偏低，進而導致其獲得資金的渠道受限。

2006年，第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過了《中華人民共和國農民專業合作社法》。該法第四條第一款規定：農民專業合作社依照本法登記，取得法人資格。該條第二款規定：農民專業合作社對由成員出資、公積金、國家財政直接補助、他人捐贈以及合法取得的其他資產所形成的財產，享有占有、使用和處分的權利，并以上述財產對債務承擔責任。同時該法第十三條規定：設立農民專業合作社，應當向工商行政管理部門申請設立登記。就上述法條來看，農民合作社被賦予了獨立的法人資格，以其全部財產承擔責任。筆者認為該制度至少存在以下方面需要完善：

第一，由于我國登記制度不健全，加之農民合作經濟組織發展程度的個體差異，必然導致一部分農民合作經濟組織未經登記而又實際存在，對這一部分農民合作經濟組織的法律地位如何界定，該制度未明確。

第二，經登記成立的合作組織既然以其全部財產對外獨立承擔責任，那農民以土地承包經營權出資的，就需要將土地承包經營權的主體變更為所成立的合作組織，否則在法理上就沒有完成出資義務。目前我國農村土地登記制度尚不健全。從實踐來看，農民合作無論采取哪種形式，農民以土地承包權出資的情況較為普遍。很明顯，這種制度安排存在一個問題：如果將農民土地承包經營權全部進行登記變更承包主體，現行的農村土地登記制度無法完全滿足；如果不登記，那么按照法理，以土地承包經營權出資的出資人就沒有將其出資的財產或財產權利轉移至合作組織，那么合作組織以其所有的財產對債務承擔責任將有可能出現名不副實的情況。

2.法律對農民合作經濟組織進行綜合化合作的限制制約了合作組織的競爭力

2006年通過的《中華人民共和國農民專業合作社法》強調了“專業”二字。該法第二條規定：農民專業合作社是在農村家庭承包經營基礎上，同類農產品的生產經營者，或者同類農業生產經營服務的提供者、利用者，自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織。可以看出，該法對農民專業合作組織的業務范圍限定為同類農產品的生產經營者，或者同類農業生產經營服務的提供者、利用者，既然是同類農業生產經營者組成的合作組織，那么其經營范圍就不具有多元性。對此，王曙光認為：立法者希望農民只組建一些單一的、涉及某個具體領域的合作社，比如板栗合作社、養豬合作社、臍橙合作社等，而不鼓勵綜合性的合作社；工商部門在為合作社注冊的時候，如果是“養豬合作社”就可以順利登記，但如果是“養殖業合作社”就很難被注冊，更不用說綜合性的合作社了[6]34。 安寧、翟印禮（2008）也認為，《中華人民共和國農民專業合作社法》雖然確立了合作社的法人地位，但范圍未涉及土地承包權及金融等關系到合作組織進一步發展的制度供給[7]121。

筆者認為，對于農民合作經濟組織來說，其經營范圍應該納入私法規范的范疇，即法不禁止就是允許，而不應該對其加以限制。理由如下：

首先，農民合作經濟組織主要參與的是民商事活動，而市場經濟也是自由競爭的經濟。對于市場經濟的參與者，法律不應當對其規模、業務范圍等進行過多的限制，否則將會造成參與者的地位不公平。我國法律對于同為具有獨立法人資格的公司就沒有像農民合作經濟組織那樣的限制，相反，國家鼓勵公民投資辦公司，而無論其股東的聯合形式、規模大小以及經營范圍。從這一點上可以看出，同為獨立法人的兩類經濟組織體，國家在政策層面的態度是不同的。

其次，從他國經驗來看，無論是采用歐美模式的國家還是采用日韓模式的國家，其農民合作組織的合作范圍均十分廣泛，普遍包括產前、產中以及產后的各個方面。以日本農協為例，其合作范圍從生活資料、生產資料的購買，到農業技術推廣、農產品的加工、流通和銷售，甚至延伸到了農業信貸、醫療、保險等領域，幾乎涵蓋了農業生產以及農民生活各個方面。類似情況不僅出現在發達國家，也包括韓國、印度等新興經濟體。農民合作走綜合化、多元化發展的道路，是農業市場化程度不斷提高，競爭不斷加劇的必然結果。

再次，中國農戶的經營規模普遍偏小，專業化程度也較低，加之農民又多從事兼業化生產，之所謂“兼業小農”。這必然導致專業性的合作組織所針對的服務對象和業務數量無法滿足我國農民合作經濟組織自身對利益要求。因此，中國農民合作經濟組織的規模效益很難通過單一業務的擴張來體現，更多的需要通過多種業務的組合來實現[8]2。

最后，市場競爭千變萬化，工商企業尚且提倡多元化經營分散風險，對于農民合作經濟組織來講，其主要從事具有天然脆弱性的農業生產，如果不采用全要素綜合化合作的模式必然會在激烈的市場競爭中失去活力。

3.土地產權問題

我國《土地管理法》第八條第二款規定：農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。《中華人民共和國農村土地承包法》：第三條規定：國家實行農村土地承包經營制度。農村土地承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，可以采取招標、拍賣、公開協商等方式承包。我國《村民委員會組織法》第八條規定：村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。上述法律從國家意志層面確立了我國農村土地的基本制度，即農村土地歸農民集體所有，農村實行家庭聯產承包責任制，由集體內部的家庭承包農村土地并進行農業生產。因此我國農村農民對所耕種的土地擁有的是經營權（使用權）而不是所有權。

由于我國長期實施農業補貼工業的政策，導致我國農業資本積累嚴重不足，農民所擁有的主要生產要素就是土地的使用權，因此農民合作所能投入的要素中土地承包經營權占較大比例。土地承包經營權作為要素投入合作組織中參與生產雖然被我國法律所允許，但相關制度規定較為抽象，無法滿足現階段農民合作經濟組織的制度需要，主要體現在兩個方面：

第一，承包經營權是它物權的一種，并非所有權，因此其在流轉過程中必然受到所有權的制約。在農業合作組織中，所有權對承包經營權的這種制約體現在，當合作組織出現資不抵債的情況下，如何處置合作組織所擁有的土地承包經營權？如果將承包經營權用于抵債，那么，首先就受剩余承包期限的限制；其次由于農村土地用途只能用于農業生產，因此其市場價值偏低，且變現能力較弱，這樣對債權人的保護不利，久而久之，市場對農民合作經濟組織的信用評價將會普遍降低，將使合作組織獲得較低的市場信用，如市場不支持與合作社的賒銷賒購以及融資等，這又不利于合作社的發展；

第二，土地有保障農民生活的功能[9]38，一旦農民由于合作組織經營失敗而失去承包經營權，那么農民將很難獲得生存保障，這也將增加社會不穩定因素。

二、完善農民合作經濟組織產權制度的建議

1.完善合作組織的法律形式

我國《農民專業合作社法》確立了農民合作經濟組織的獨立法人地位，但僅此一種組織形式顯然無法適應農民合作經濟組織的發展需求。由于我國農村幅員遼闊、人口眾多，農民合作采取的法律形式不應拘泥于一種形式。現實中，農民合作經濟組織的形式也多種多樣包括：獨立法人、合伙甚至松散的互助合作等形式，這些現實存在的合作形式不因法律規范的缺失而消失，反而這些現實合作形式先于法律規范而存在，正如馬克思所說：“財產關系……只是生產關系的法律用語。”[10]8農民合作經濟組織本質是一種參與市場活動的經濟組織，應當參考我國企業制度建立多種組織形式，如合伙、個人獨資等。這樣可以讓農民在組建合作組織時有多種備選模式可供選擇，可以根據自身的實際情況、當地的風俗和相關政策，選擇適合自身發展并為法律所肯定的組織形式。同時，農民選擇了特定的合作組織形式后，有相應的法律規范其組織的各種法律后果，也就明晰了相應組織形式的產權安排。這樣才有利于農民合作經濟組織的多樣化并提高合作組織的市場適應能力和社會認可程度。

2.鼓勵農民合作經濟組織走綜合化道路

就目前我國相關政策法規來看，國家并不鼓勵農民成立綜合性合作組織。這種制度安排并不合理，并且對農民合作經濟組織的發展產生了極大的制約。

首先，農業生產所涉及的要素包括：資金、技術、土地、勞動力、市場信息、管理能力、銷售渠道、品牌效應等各個方面，只有通過全面的綜合化合作，農民合作經濟組織才能通過各種要素的優化組合來應對紛繁復雜的市場變化。

其次，農業生產的天然脆弱性和農民務農收入偏低是我國農業領域不爭的事實。即便是走專業合作道路的美國，也通過建立“增值合作社”的方式大力發展農產品的深加工和精加工進而大幅度增加農產品附加值以抵消農業生產利潤率下降的不利局面[11]22。因此，如果不鼓勵農民合作經濟組織走全要素、綜合化合作的道路，農民經濟合作這種組織形式就不可能成為提高農業生產經營的利潤率、緩解農民和農業的弱勢地位的有效途徑，農民合作經濟組織也就失去了自身存在的意義。正如溫鐵軍指出：世界范圍內，如果對農民合作不開放那些可能產生規模效益的產業，比如購銷、保險、金融，只允許在低效益的生產領域中搞合作，無疑是把農民逼上死路。世界上生產領域的農民合作95%是失敗的，這個早有結論。[12]

最后，農民合作經濟組織專業化合作的限制無法為農民組建、加入農民合作經濟組織提供一個樂觀的預期。常偉認為：當且僅當合作存在著巨大的預期收益時，人們才意識到有必要通過合作行為獲取這種收益，這是任何一種合作活動得以發生的前提[13]53。如果農民合作經濟組織在進入市場競爭以前就被賦予了合作范圍的枷鎖，那么很難期望農民對這種合作組織的預期收益能有多大信心，這將極大的限制農民合作的熱情。

因此，有必要在國家政策層面鼓勵農民組建綜合性的合作組織，這不僅能提高農民合作經濟組織的市場競爭能力和生存能力，還可以從根本上緩解農民和農業的弱勢地位。國家應在加強農民合作宣傳和推廣，鼓勵農民組建覆蓋農業生產產前、產中和產后各個方面的經濟合作組織，同時應放寬對農民合作經濟組織合作領域的限制，讓全面合作的理念在廣大農村以及地方政府得到普及。其次，政府應當盡快修訂農民合作經濟組織登記管理辦法，明確放寬農民合作經濟組織的經營范圍，杜絕綜合性合作組織被拒之門外的現象。再次，政府應當在稅收、技術培訓等方面給予扶持，使農民合作經濟組織能夠更快完成積累從而擴大規模。最后，農業部門應強化基層統計工作，對農業合作組織的設立、變更和注銷進行完整的統計以便及時了解農業合作組織發展中遇到的問題并及時加以解決。

3.完善農村土地產權安排

正如德姆塞茨所說：產權作為一種社會工具，其重要性在于能幫助一個人形成與其他人進行交易時的合理預期，它具體規定了如何使人受益，如何使之受損[14]97。對于農民合作經濟組織來說，土地承包經營權作為要素投入合作組織以后的制度安排是關鍵。長期以來我國在這一問題上的制度供給是缺失的。從法理上分析，土地承包經營權既然作為農民財產權利的一種，那么其當然包括占有、使用、收益以及處分的權能。農民將土地作為要素投入合作組織，既是其使用權能的體現，也是其處分權能的體現。

規范土地承包經營權作為要素被農民合作經濟組織整合后的法律后果必須得到明確，這樣才能避免相關要素產權的模糊，進而提高經濟效率，因此，明確土地承包經營權作為要素投入的法律后果。土地承包經營權作為財產性權利被權利主體作為資產投入其他經濟體，乃是應有之意。問題的關鍵是投入的法律后果不明確，由此導致了相關的交易方對交易后的利益格局沒有清晰的預期，這必然導致交易各方為了規避風險而減少交易，這對農民合作經濟組織的發展不利，因為這將極大的影響農民合作經濟組織的社會信用評價。

對于以土地承包經營權出資的，應當根據合作組織是否具有法人資格而做出不同的規定，對于具有法人資格的合作組織來說，應當將土地承包主體變更為合作組織，并在章程中明確土地出資的折價金額；對于非法人合作組織來說，可以參考合伙關系處理即無需公示其出資情況。這樣將有利于交易各方對交易后果的預期的確定。

既然合作組織能夠獲得法人資格，并以其自身所有的全部財產對其債務負責，那么當合作組織無法償還對外欠債時用于出資的土地承包經營權就面臨將被處置的危險。由于我國農地流轉市場不發達，農地流轉受土地性質、地理位置遠近以及農業生產的自然屬性等因素的影響，農地市場價值不高，且變現困難，加上農地目前的社會保障功能依然不能忽視，因此，農地被處置后的制度安排就顯得尤為重要。對于這個問題，筆者建議通過建立農地回贖基金這種方式來解決。當農民合作經濟組織由于經營不善需要清算時，首先由農地回贖基金按照農地經營權出資時的價值對農地進行贖回，以贖回的資金來清償債務，這樣既增強了農民合作經濟組織的社會信用評價，又使農民不會長期失去土地，為農民合作經濟組織增添了活力。

農地回贖基金的籌集方式主要有以下幾個來源：首先，應當規定具有法人資格的農民合作經濟組織在每個會計年度按照一定的比例從利潤中提取資本公積金，在所提取的資本公積金能夠覆蓋土地承包經營權出資額后可以不再提取。其次，由縣級政府根據轄區內的農民合作經濟組織情況每年從財政收入中提取部分金額。再次，由國家通過農業補貼的方式提取一部分金額。最后，農地回贖基金管理人在回贖土地后，有權向土地承包權人進行追償。這樣可以保證農民以土地出資后，不會有喪失土地的危險，也能增強農民合作經濟組織的社會信用。

農民合作經濟組織在我國還處于發展的起步階段。產權制度的構建對于農民合作經濟組織這種經濟體來說具有決定性意義，通過合理的制度安排讓農村既有的要素發揮最大的效能是當前解決我國農村問題的一個突破口。從我國現有制度來看，相應的制度規范不夠健全，部分制度安排甚至成為阻礙農民合作經濟組織發展的羈絆。正如常修澤認為的那樣，完整的產權制度包括產權界定制度、產權配置制度、產權運營制度和產權保護制度，其中產權界定是基礎，產權配置是核心，產權運營是手段，產權保護是保障[15]。就我國現有農民合作經濟組織的制度安排來看，仍然有很多方面需要細化和完善，鑒于產權問題涉及的范圍甚廣，上文所提出的建議仍然需要論證和完善，筆者將結合農民合作經濟組織的發展情況進一步研究。

致謝：本文在與重慶工商大學楊繼瑞教授交流的過程中得到啟發；根據匿名評審專家的建議作了修改，在此表示感謝，當然文責自負。

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責任編輯：陸廣品