因“類”制宜推進(jìn)混合所有制

不同類型的國(guó)有企業(yè)，它們的地位和目標(biāo)不盡相同，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中扮演著不同的角色， 發(fā)揮著不同的功能。因此，國(guó)有企業(yè)改革和治理應(yīng)該針對(duì)不同類別的國(guó)有企業(yè)，有的放矢

市場(chǎng)化程度的不足與過度

30 多年的國(guó)有企業(yè)改革，基本上走的是“大一統(tǒng)”的市場(chǎng)化道路，即本著“賺錢”的原則，以國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模或資產(chǎn)增值的最大化來推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，這種改革導(dǎo)致兩個(gè)方面的后果。

其一，一些應(yīng)該市場(chǎng)化或需要加快市場(chǎng)化的行業(yè)卻沒有市場(chǎng)化或市場(chǎng)化程度很低，如電信、鋼鐵、路橋建設(shè)等。由于市場(chǎng)化程度低或者壟斷程度高，一方面導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力不足，成本控制不力；另一方面則由于價(jià)高質(zhì)次（包括低服務(wù)），國(guó)民福利被剝奪而不斷引發(fā)公眾不滿。以2014 年《財(cái)富》世界500 強(qiáng)中的第3、4 位為例。埃克斯美孚公司和中石化在2014年世界500強(qiáng)企業(yè)榜單中，一個(gè)是第三，一個(gè)第四，中石化的營(yíng)業(yè)收入是埃克斯美孚公司的95%，但中石化的利潤(rùn)卻僅是埃克斯美孚公司的18%，相差很大。按理說，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的勞動(dòng)力成本很高，而中國(guó)的勞動(dòng)力成本卻很低，那么，差距在哪里呢？答案無怪乎兩個(gè)：一是技術(shù)水平低，二是成本控制不力（包括可能的腐敗或國(guó)有資產(chǎn)流失），這是缺乏競(jìng)爭(zhēng)的必然結(jié)果。

其二，一些不應(yīng)該市場(chǎng)化的行業(yè)卻在極力推進(jìn)市場(chǎng)化，國(guó)有資本盲目退出，如公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育等，導(dǎo)致不少人看不起病、上不起學(xué)、乘不上車。很多國(guó)有企業(yè)，包括具有很強(qiáng)公共性的國(guó)有企業(yè)，即使沒有市場(chǎng)化，也把追求利潤(rùn)放在首位。這種改革所帶來的后果，不是國(guó)民福利的提高，而是下降。

分類改革，讓國(guó)企回歸公共性

國(guó)有企業(yè)的本質(zhì)屬性是什么？從國(guó)有企業(yè)產(chǎn)生的歷史看，國(guó)有企業(yè)并非首先產(chǎn)生自社會(huì)主義國(guó)家，而是西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，國(guó)有企業(yè)是為了解決因市場(chǎng)失靈而出現(xiàn)的市場(chǎng)本身不能解決的諸多公共性問題而產(chǎn)生的，也就是說，公共性是國(guó)有企業(yè)的本質(zhì)屬性。

然而，中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革中，卻錯(cuò)誤地把“賺錢”作為國(guó)有企業(yè)的主要目的，甚至是唯一目的。其實(shí)從世界范圍看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越成熟的國(guó)家，國(guó)有企業(yè)越是堅(jiān)守公益領(lǐng)域，其市場(chǎng)化程度越低；而在競(jìng)爭(zhēng)性或盈利性領(lǐng)域，國(guó)有企業(yè)則越少，基本上是民營(yíng)企業(yè)的天下，市場(chǎng)化程度非常高。如英國(guó)的鐵路運(yùn)輸，其在1994 年開始進(jìn)行私有化改革，但在改革之后的1997—2002 年五年期間，接連發(fā)生了13 起嚴(yán)重事故，其原因在于：一是負(fù)責(zé)信號(hào)系統(tǒng)和負(fù)責(zé)運(yùn)輸?shù)乃接泄局g缺乏溝通；二是負(fù)責(zé)該線路運(yùn)營(yíng)的泰晤士列車公司認(rèn)為更新火車事故防御系統(tǒng)的費(fèi)用大于事故發(fā)生后的賠償，寧可進(jìn)行事故后的傷亡賠償，也不愿意進(jìn)行安全系統(tǒng)改造。由于事故頻發(fā)，英國(guó)鐵路私有化最終以政府重新收回國(guó)有而結(jié)束。

顯然，國(guó)有企業(yè)改革的成敗不在于能否“賺錢”，或者賺多少錢。換言之，國(guó)有企業(yè)改革的目的不是國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模或國(guó)有資產(chǎn)增值的最大化，而在于尊重國(guó)有企業(yè)的本質(zhì)和發(fā)展規(guī)律，實(shí)現(xiàn)國(guó)民福利的最大化。

不過，也必須認(rèn)識(shí)到，中國(guó)是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平十分落后的條件下進(jìn)行市場(chǎng)化改革的，盡管經(jīng)過了30 多年的改革，但中國(guó)仍處于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的初級(jí)階段。在這種情況下，中國(guó)不可能像發(fā)達(dá)國(guó)家那樣按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自然發(fā)展的軌道來走，而是仍然需要發(fā)揮國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用。另外，中國(guó)在堅(jiān)持市場(chǎng)化改革趨向的同時(shí)，還需要權(quán)衡在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的各種利益格局，需要協(xié)調(diào)好各種利益矛盾，解決許多歷史遺留問題，以在穩(wěn)定中求發(fā)展，盡可能減少改革成本，這也是中國(guó)之所以選擇漸進(jìn)式改革道路的重要原因。在這一特殊的歷史背景下，中國(guó)的國(guó)有企業(yè)與發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中的國(guó)有企業(yè)之間的性質(zhì)和地位顯然是有區(qū)別的。這種區(qū)別集中體現(xiàn)在，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的初級(jí)階段，國(guó)有企業(yè)不僅是政府調(diào)控國(guó)民經(jīng)濟(jì)的工具，也是政府參與國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要手段，是推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的主導(dǎo)力量。

這意味著，在中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的初級(jí)階段，同時(shí)存在著不同類型的國(guó)有企業(yè)。不同類型的國(guó)有企業(yè)，它們的地位和目標(biāo)不盡相同，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中扮演著不同的角色，發(fā)揮著不同的功能。因此，國(guó)有企業(yè)改革和治理應(yīng)該針對(duì)不同類別的國(guó)有企業(yè)，有的放矢。這種分類分析既有助于對(duì)不同類型國(guó)有企業(yè)的績(jī)效進(jìn)行考核，也有助于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，更有助于確立不同類型國(guó)有企業(yè)的改革方向，這對(duì)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展，乃至宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行具有重大的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

如何為國(guó)有企業(yè)分類？

中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出，“準(zhǔn)確界定不同國(guó)有企業(yè)功能。國(guó)有資本加大對(duì)公益性企業(yè)的投入，在提供公共服務(wù)方面作出更大貢獻(xiàn)。國(guó)有資本繼續(xù)控股經(jīng)營(yíng)的自然壟斷行業(yè)，實(shí)行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營(yíng)、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開、放開競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化。” 也就是說，《決定》把國(guó)有企業(yè)分為公益性、自然壟斷性和競(jìng)爭(zhēng)性三類。但我們?cè)?013年9月28日，也就是十八屆三中全會(huì)會(huì)前一個(gè)多月的成果發(fā)布會(huì)上，把如今的國(guó)有企業(yè)分為四類，增加了“稀缺資源壟斷性國(guó)有企業(yè)”這一類。

對(duì)于公益性國(guó)有企業(yè)，如公交、地鐵、環(huán)衛(wèi)、國(guó)防設(shè)施、公共衛(wèi)生保健、義務(wù)教育等。這類企業(yè)應(yīng)被賦予強(qiáng)制性社會(huì)公共目標(biāo)，沒有經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)，即不以盈利為目的，其作用是直接提供公共服務(wù)，以社會(huì)和諧和穩(wěn)定為唯一目標(biāo)。

對(duì)于自然壟斷性國(guó)有企業(yè)，如鐵路運(yùn)輸、管道天然氣、自來水等，國(guó)際通行的做法都是國(guó)有經(jīng)營(yíng)，因?yàn)檫@類企業(yè)具有成本遞減性和規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，因此價(jià)格一般定在平均成本水平上，而民營(yíng)則無法保證這種定價(jià)水平。這類國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)的基本原則是盈虧平衡，不賠不賺，或者略有盈利，即只能“賺小錢”。

對(duì)于稀缺資源壟斷性國(guó)有企業(yè)，如石油、黃金、稀土等，為防止稀缺資源過度耗竭，保證資源利用的可持續(xù)，也必須由國(guó)有企業(yè)來壟斷經(jīng)營(yíng)。不過，一方面，為防止稀缺資源的消費(fèi)過度，其定價(jià)應(yīng)由市場(chǎng)決定；另一方面，為防止企業(yè)過度開發(fā)，必須對(duì)國(guó)內(nèi)稀缺資源開發(fā)征收高額資源稅。也就是說，這類企業(yè)可以賺錢，但賺的錢必須全部上繳國(guó)家財(cái)政，然后通過國(guó)家財(cái)政支出回饋公眾。但是，需要注意，這里的“稀缺資源”是針對(duì)國(guó)內(nèi)資源而言的。國(guó)家可以鼓勵(lì)企業(yè)到資源不稀缺的國(guó)家去參與公平競(jìng)爭(zhēng)，此時(shí)，企業(yè)就不應(yīng)是壟斷性質(zhì)了，而是競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)。

對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)，如電信、汽車、電子、鋼鐵、醫(yī)藥、金融、建筑等。這類企業(yè)以追求利潤(rùn)最大化為首要目標(biāo)，沒有任何強(qiáng)制性社會(huì)公共目標(biāo)。但其自覺提供公共服務(wù)是履行社會(huì)責(zé)任的行為，應(yīng)予鼓勵(lì)。

混合所有制只能在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域推行

關(guān)于混合所有制，《決定》提出，“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)……有利于國(guó)有資本放大功能、保值增值、提高競(jìng)爭(zhēng)力，有利于各種所有制資本取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展。”顯然，“混合”意味著同一企業(yè)中存在多元股東或經(jīng)濟(jì)主體，不同主體入股同一企業(yè)進(jìn)行“混合”的目的是尋求企業(yè)價(jià)值或利潤(rùn)的最大化。

由此看來，并不是所有的國(guó)有企業(yè)都適合改制并發(fā)展混合所有制企業(yè)。

公益性國(guó)有企業(yè)是不賺錢的特殊法人

毫無疑問，公益性國(guó)有企業(yè)是不適合的，因?yàn)榛旌纤兄破髽I(yè)的目標(biāo)是利潤(rùn)最大化，如果追求公益而不盈利，那么國(guó)家以外的經(jīng)濟(jì)主體就不會(huì)參股進(jìn)入，因此，公益性國(guó)有企業(yè)只能由國(guó)家獨(dú)資經(jīng)營(yíng)。由于不盈利，把這類企業(yè)稱之為“企業(yè)”是不合適的，因?yàn)槠髽I(yè)給人的感覺就是“賺錢”，這與該類企業(yè)的宗旨不符，因此，這類企業(yè)最好定位為特殊法人。特殊法人是指依照專門法律設(shè)立和經(jīng)營(yíng)的具有專門職能的國(guó)有獨(dú)資單位。特殊法人的特殊性表面上在于其受特別法律規(guī)范，經(jīng)營(yíng)方式特別，本質(zhì)上在于其具有特別職能。從產(chǎn)權(quán)角度來說，特殊法人由國(guó)家單獨(dú)出資，出資人唯一，這與國(guó)有獨(dú)資公司一致，但特殊法人不受《公司法》和一般商法規(guī)范的約束。特殊法人依照專門法律設(shè)立，受專門法律調(diào)整，一般不要求作商事登記，其具體組織機(jī)構(gòu)也由特別法規(guī)定。在經(jīng)營(yíng)上，特殊法人獨(dú)立核算，但不負(fù)盈虧而靠財(cái)政維持，若有虧損由財(cái)政彌補(bǔ)。政府依法對(duì)其產(chǎn)品價(jià)格進(jìn)行控制。

自然壟斷性國(guó)有企業(yè)要控制成本、盈虧平衡

對(duì)于自然壟斷性國(guó)有企業(yè)，由于具有規(guī)模報(bào)酬遞增和成本遞減性的特征，且產(chǎn)品或服務(wù)是公眾基本所需，因此其產(chǎn)品或服務(wù)應(yīng)該按邊際成本來定價(jià)。為了最大程度地提高社會(huì)福利又保證企業(yè)不虧損，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家一般采用平均成本定價(jià)，按此定價(jià)方法，企業(yè)不賠不賺，通過收支平衡來保證社會(huì)福利的最大化。這類企業(yè)不允許通過股權(quán)多元化在資本市場(chǎng)上市經(jīng)營(yíng)。因?yàn)橐坏┥鲜校鸵馕吨鴩?guó)家以外的其他經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)入，則勢(shì)必要追求利潤(rùn)最大化，從而很可能導(dǎo)致產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格大幅度上升，進(jìn)而影響公眾福利的提高。顯然，對(duì)這類企業(yè)，也不適合于發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，而應(yīng)該由國(guó)家獨(dú)資經(jīng)營(yíng)，并以成本控制為主要評(píng)價(jià)指標(biāo)。

稀缺資源壟斷性國(guó)有企業(yè)要抑制需求、抑制開發(fā)

稀缺資源壟斷性（僅對(duì)國(guó)內(nèi)而言）企業(yè)也不適合發(fā)展混合所有制。為防止稀缺資源過度耗竭，抑制需求并防止過度開發(fā)，這類企業(yè)的產(chǎn)品必須在國(guó)家征收高額的稀缺資源稅的基礎(chǔ)上，由市場(chǎng)定價(jià)。顯然，要達(dá)到這種“雙重抑制”的目的，這類企業(yè)只能采取國(guó)有獨(dú)資公司的組織形式，因?yàn)橐坏┰试S非國(guó)有主體參股進(jìn)入，則勢(shì)必要追求最大化利潤(rùn)，并謀取利潤(rùn)向所有股東分配，最終造成稀缺資源的過度開發(fā)。國(guó)有獨(dú)資的形式，可以保證這類企業(yè)賺的錢，通過稅收和紅利，絕大部分甚至全部上繳國(guó)家財(cái)政，然后通過國(guó)家財(cái)政支出回饋公眾。

競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)要放棄保護(hù)，公平競(jìng)爭(zhēng)

不難看出，混合所有制經(jīng)濟(jì)只適合在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域推行。在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，國(guó)有控股企業(yè)屬于混合所有制企業(yè)，但已不是純粹的國(guó)有企業(yè)，嚴(yán)格來說，將其稱為國(guó)有企業(yè)是不太嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹?/p>

在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，國(guó)有控股的混合所有制企業(yè)必須完全按市場(chǎng)規(guī)則來運(yùn)作，追求利潤(rùn)最大化，不承擔(dān)公共職能（但鼓勵(lì)其自愿承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的行為），不過，前提是：政府必須放棄對(duì)這類國(guó)有企業(yè)的各種保護(hù)，既不賦予其任何行政壟斷地位，也不給予任何政策支持，讓他們?cè)谑袌?chǎng)上與民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行平等的、優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)。有公平的競(jìng)爭(zhēng)，企業(yè)才會(huì)有創(chuàng)新的動(dòng)力。

對(duì)于國(guó)有控股的混合所有制企業(yè)，因?yàn)樘幱诟?jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，因此政府不應(yīng)干預(yù)，政府或者國(guó)有股東作為出資人代表，只負(fù)責(zé)監(jiān)督從企業(yè)獲取足額收益（股息和紅利）。為了實(shí)現(xiàn)不同主體的股權(quán)制衡，保護(hù)各產(chǎn)權(quán)主體的利益，政府不應(yīng)過度追求絕對(duì)控股。國(guó)有持股多少由市場(chǎng)來決定，政府不應(yīng)干預(yù)，政府作為出資人代表，只負(fù)責(zé)監(jiān)督從企業(yè)獲取足額收益（股息紅利）。隨著民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展壯大，這類國(guó)有企業(yè)應(yīng)逐步減少。

對(duì)于混合所有制企業(yè)（包括國(guó)有控股的混合所有制企業(yè)）來說，按照現(xiàn)代企業(yè)的公司治理規(guī)范，企業(yè)的各個(gè)股東在法律地位上是平等的，或者說，各個(gè)股東具有平等參與公司治理的權(quán)利，只是他們的投票權(quán)存在一定的差異。國(guó)有股東盡管是第一大股東，但不具有特別的權(quán)力。

發(fā)展混合所有制的四個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)

1. 不追求絕對(duì)控股

在公司控股形態(tài)上，無需追求絕對(duì)控股，國(guó)有持股多少由市場(chǎng)來決定，要避免國(guó)有股東一股獨(dú)大，盡可能采用國(guó)有相對(duì)控股的組織形式。原因在于：一方面，由于相對(duì)控股股東擁有的股權(quán)比重較大，因而其有動(dòng)力發(fā)現(xiàn)公司經(jīng)營(yíng)中存在的問題，并對(duì)經(jīng)理人員的經(jīng)營(yíng)行為高度關(guān)注；另一方面，相對(duì)控股意味著公司股權(quán)集中程度有限，相對(duì)控股股東的地位容易動(dòng)搖，因而他不大可能獨(dú)斷專行甚至侵害其他股東利益，其他股東參與公司治理的動(dòng)力大大增加。無疑，相對(duì)控股模式更有利于發(fā)揮公司治理的作用，能夠更為有效地促使經(jīng)理人員按股東利益最大化原則行事，并實(shí)現(xiàn)公司價(jià)值最大化。

2. 明確董事會(huì)職能

在董事會(huì)職能上，要避免把董事會(huì)和經(jīng)營(yíng)層混為一談。按照現(xiàn)代公司治理規(guī)范，混合所有制企業(yè)董事會(huì)的職能應(yīng)該包括：董事會(huì)作為代理人如何做到對(duì)委托人（股東）盡職盡責(zé)；董事會(huì)作為決策者如何做到科學(xué)決策；董事會(huì)作為監(jiān)督者如何做到監(jiān)督到位而不會(huì)被經(jīng)營(yíng)者（被監(jiān)督者）所干擾；董事會(huì)作為利益主體如何做到既有動(dòng)力又不被利益所“俘虜”（激勵(lì)與約束）。

只有明確了董事會(huì)的職能，才能在很大程度上解決各類股東，尤其是國(guó)有股東干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)（尤其是政企不分）的問題。同時(shí)，也必須清晰認(rèn)識(shí)董事長(zhǎng)和總經(jīng)理的職責(zé)區(qū)別，董事長(zhǎng)作為董事會(huì)的召集人，要切實(shí)負(fù)起通過董事會(huì)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)對(duì)以總經(jīng)理為首的經(jīng)營(yíng)層的監(jiān)督的職責(zé)，而不是自己充當(dāng)經(jīng)營(yíng)者，否則，董事會(huì)和經(jīng)營(yíng)層之間監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系將不復(fù)存在。

3. 保證每一位股東的利益

在董事會(huì)構(gòu)成上，為增強(qiáng)非國(guó)有股東參股國(guó)有企業(yè)的動(dòng)力，董事會(huì)中必須有較多的獨(dú)立董事，并且盡可能有非國(guó)有股東（尤其是其中的小股東）的代表。非國(guó)有資本參股國(guó)有企業(yè)存在著被國(guó)有資本控制的憂慮。允許非國(guó)有資本參股國(guó)有企業(yè)無疑是正確的，然而，“參股”意味著非國(guó)有經(jīng)濟(jì)主體在國(guó)有控股的混合所有制企業(yè)中僅僅且永遠(yuǎn)是小股東，永遠(yuǎn)不能成為第一大股東，尤其在國(guó)有絕對(duì)控股企業(yè)中，非國(guó)有股東只能成為小股東，在政府沒有放棄對(duì)國(guó)有資本的資源和政策支持，也沒有其他應(yīng)對(duì)措施（如強(qiáng)制實(shí)行保護(hù)小股東利益的累積投票制）的情況下，這種“參股”形式在很大程度上存在著非國(guó)有資本被國(guó)有資本控制的風(fēng)險(xiǎn)，即非國(guó)有經(jīng)濟(jì)主體在國(guó)有控股企業(yè)中的發(fā)言權(quán)微乎其微，甚至可能被剝奪。

這種風(fēng)險(xiǎn)顯然會(huì)降低非國(guó)有經(jīng)濟(jì)主體參與國(guó)有企業(yè)改組改造的積極性。只有政府放棄對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)的任何資源和政策支持，放開讓民營(yíng)企業(yè)和國(guó)有企業(yè)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)，甚至允許民營(yíng)控股國(guó)有企業(yè)，民營(yíng)企業(yè)才會(huì)更有動(dòng)力參與改組改造國(guó)有企業(yè)。因此，除了采取上述的國(guó)有相對(duì)控股企業(yè)的組織形式外，還應(yīng)該通過采取累積投票，使得非國(guó)有經(jīng)濟(jì)主體有代表進(jìn)入董事會(huì)，同時(shí)增加獨(dú)立董事，可以使獨(dú)立董事達(dá)到一半以上的比例，因?yàn)楠?dú)立董事并不是某一個(gè)股東的代理人，而是所有股東的代理人。

至于在混合所有制企業(yè)中實(shí)行企業(yè)員工持股，需要適度。因?yàn)閱T工作為股東參與決策與員工作為被管理者服從管理層決策可能出現(xiàn)矛盾，一旦出現(xiàn)矛盾，則不可能形成資本所有者和勞動(dòng)者利益共同體。

4 市場(chǎng)化選聘和考核高管

在高管選聘和考核上，必須積極發(fā)展職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)，以貢獻(xiàn)來對(duì)經(jīng)理人進(jìn)行考核。目前國(guó)有企業(yè)對(duì)于公開招聘企業(yè)高管持較為消極的態(tài)度。企業(yè)高管直接影響企業(yè)文化、內(nèi)部環(huán)境和經(jīng)營(yíng)思路等，長(zhǎng)期在體制內(nèi)選拔管理層，會(huì)抑制企業(yè)增加“新鮮血液”，難以突破固有思路和模式，也難以提升創(chuàng)新性，這可能是國(guó)有企業(yè)持續(xù)推進(jìn)混合所有制企業(yè)改革的又一大困難。

選聘不同背景的高管，會(huì)帶來多元化模式和思路的優(yōu)勢(shì)，也必然會(huì)引發(fā)不同思想碰撞所產(chǎn)生的“陣痛”，然而，不能因?yàn)椤瓣囃础倍J(rèn)為這種選聘方式不適用于國(guó)有企業(yè)，固守原有思維模式只會(huì)加劇國(guó)有企業(yè)的“固步自封”，從而抑制企業(yè)推進(jìn)改革和創(chuàng)新。由于國(guó)有控股的混合所有制企業(yè)處于平等和充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境下，因此可以推動(dòng)通過職業(yè)化的經(jīng)理人市場(chǎng)來選聘企業(yè)高管，選聘的標(biāo)準(zhǔn)是如何在合乎公司治理規(guī)范的前提下實(shí)現(xiàn)企業(yè)價(jià)值最大化。

相應(yīng)地，應(yīng)該取消國(guó)有控股的混合所有制企業(yè)高管的行政級(jí)別，高管激勵(lì)來自市場(chǎng)和薪酬。目前國(guó)資委對(duì)于高管薪酬有總額限制，但由此帶來的主要問題是，有的企業(yè)業(yè)績(jī)上漲較快，但薪酬沒有上漲的余地，高管薪酬沒有真正與企業(yè)實(shí)際情況相結(jié)合。對(duì)此，應(yīng)該在政府放棄特殊支持的前提下，高管薪酬完全按市場(chǎng)規(guī)則來確定，以促進(jìn)其按照市場(chǎng)規(guī)則追求利潤(rùn)最大化。具體來說，是在董事會(huì)公開選聘高管的基礎(chǔ)上，由被選高管與董事會(huì)之間的談判來決定，具體額度則由董事會(huì)視高管完成經(jīng)濟(jì)績(jī)效（即貢獻(xiàn)）的情況來決定。

國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管：管資本而不是管資產(chǎn)

《決定》提出，“完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，組建若干國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，支持有條件的國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司。”

以管資本為主完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制是一種進(jìn)步，過去的管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合的體制是不太合理的，因?yàn)樽鳛槌鲑Y者，只能管資本，而管人和管事則可能越權(quán)造成“瞎指揮”，對(duì)于非國(guó)有獨(dú)資的國(guó)有企業(yè)來說，對(duì)其他出資人也是不公平的。管資本意味著關(guān)注的是收益權(quán)，至于企業(yè)如何實(shí)現(xiàn)出資人收益，那屬于企業(yè)的自主決策權(quán)范疇。當(dāng)然，國(guó)家作為出資人是可以派代理人參選董事的，通過這種代理人在企業(yè)決策中反映自己的利益訴求。

國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的本質(zhì)是介于國(guó)資委和國(guó)有資產(chǎn)實(shí)體占用企業(yè)（或生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)）之間的具有中介性質(zhì)的國(guó)有資本投資公司。建立國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，一是可以有效地實(shí)現(xiàn)監(jiān)管和經(jīng)營(yíng)的分開；二是如果像現(xiàn)在的集團(tuán)母公司那樣，既有資本運(yùn)營(yíng)職能，又有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)職能，則容易在母公司和控股子公司之間形成關(guān)聯(lián)交易，甚至有掏空子公司的風(fēng)險(xiǎn)，而組建或者直接把集團(tuán)母公司改組成只有資本運(yùn)作（投資）功能的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司可以在很大程度上避免關(guān)聯(lián)交易和掏空問題。國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司應(yīng)該限制在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。如果在公益性領(lǐng)域組建這類公司，則會(huì)背離公益性，還會(huì)增加代理成本。

可以采取兩種方式組建國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司：其一，對(duì)于目前既有的大型或重點(diǎn)企業(yè)集團(tuán)，由國(guó)資委直接授權(quán)集團(tuán)的母公司負(fù)責(zé)國(guó)有資本所有權(quán)的運(yùn)營(yíng)，不再同時(shí)承擔(dān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)職能；其二，對(duì)于分散的占用國(guó)有資產(chǎn)的實(shí)體企業(yè)，可在國(guó)資委的協(xié)調(diào)下，通過新建一些國(guó)資公司，將這些分散的國(guó)有資產(chǎn)納入統(tǒng)一的運(yùn)營(yíng)中，這些國(guó)資公司也只進(jìn)行資本運(yùn)營(yíng)，不進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。