西方地方制度對中國地方制度改革的啟示

摘 要：中國和法國都是單一制國家，都具有中央集權傳統(tǒng)，兩國在中央與地方的權力分配方式、中央對地方的控制機制等方面的諸多共性決定了法國地方制度對中國地方制度以及中央與地方關系的改革具有寶貴的借鑒意義，從法國地方制度的特點切入，從法國經(jīng)驗中獲得有益的啟示，思考中國地方制度將呈現(xiàn)出新的走向和發(fā)展趨勢，從而對中國憲政制度產(chǎn)生深遠的影響。

關鍵詞：法國地方制度；地方制度改革；改革

1.法國地方制度的特點

1.1國家代表及一定數(shù)量的國家駐地方行政機構與地方政府形成交叉關系網(wǎng)絡發(fā)揮作用——監(jiān)督與協(xié)作并存

在大區(qū)、省，不僅有民選的議會作為議行合一的地方政府機構，而且設有國家代表和中央政府部門派駐地方的機構，負責維護國家利益、監(jiān)督行政并使法律得到遵守。另外，市鎮(zhèn)議會也實行議行合一體制，既是權力機構，又是政府組織，其市鎮(zhèn)長既是市鎮(zhèn)的行政首長，并且是國家代表。[1]交叉關系網(wǎng)絡的重要功能之一就是在一系列的制度保障條件下實現(xiàn)中央對地方的有力監(jiān)督。

1.2中央和地方關系法治化，分權比較合理，不同層級政府的職責明確

法國通過1982年以來的一系列法案對中央政府與地方政府之間以及各級地方政府相互之間的職責權限作了細致的劃分，實現(xiàn)了中央和地方關系的法治化。從各級政府的職能分工看，中央政府主要負責宏觀管理與戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，大區(qū)政府主要負責經(jīng)濟結構和地區(qū)布局的調(diào)整，省級政府負責社會福利和保障政策的實施，市鎮(zhèn)政府提供最基本的公共產(chǎn)品和服務。可見，地方政府承擔經(jīng)濟職責較少，主要是通過提供良好的公共管理、基礎設施，形成安定的社會秩序，為當?shù)亟?jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造所需的環(huán)境。法國中央與地方的分權比較合理，在經(jīng)濟和社會事務諸多領域，對不同層級政府的職責劃分也非常細致，地方政府的職權十分明晰，各級政府部門各司其職，互不僭越。

2.借鑒法國經(jīng)驗，中國地方制度的改革趨勢

中國的地方政府制度改革是一項長期的戰(zhàn)略任務。中國政府應按照預定的漸進性改革原則，有序地推進改革進程，改革地方機構和行政體制，主要應從以下幾方面進行：

2.1進一步轉(zhuǎn)變政府職能

要深化行政管理體制改革，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進管理方式，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，并提出“完善政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務的職能，減少和規(guī)范行政審批”。[2]實踐證明，政府職能不轉(zhuǎn)變，仍然像過去一樣無所不管，就很難解決層次過多、職能交叉、人員臃腫、權責脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法等問題，也難以跳出行政機構和人員“膨脹一精簡一再膨脹”的循環(huán)。

2.2合理設置地方政府機構

從過去情況看，中國地方各級人民政府的機構中，既有擔負宏觀調(diào)控或監(jiān)督職能的部門，也有擔負企業(yè)、產(chǎn)品或資源管理職能的專業(yè)經(jīng)濟部門，還有擔負社會管理或國家政務職能的部門。與法國地方政府相比，機構設置種類多、規(guī)模大，分工過于復雜；尤其是專業(yè)經(jīng)濟部門過多承擔了直接管理企業(yè)的職能。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，需要進行相應的調(diào)整。為此，要按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進政府機構改革，科學規(guī)范部門職能，合理設置機構，優(yōu)化人員結構。

2.3明確政府與社會的角色定位

傳統(tǒng)觀點認為，對社會公共事務進行管理的職能僅屬于國家所有，即“公共管理”局限于“國家行政”，國家行政機關包括地方各級政府是公共管理的惟一主體。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會的變化，現(xiàn)代公共事務日益增多，一些公共事務特別是社會性、專業(yè)性強的公共事務，逐步由國家行政機關包括地方政府還給各種非政府的社會組織管理或參與管理，因此，公共行政除了國家行政外，還應當包括行使某種公共職能的社會組織的行政。[3]非政府的社會組織的管理是對公共事務管理的重要組成部分，而且隨著社會的發(fā)展和改革的深人，非政府社會組織的數(shù)量及管理公共事務的范圍將日益擴大和增長。為此，要理順各級地方政府與社會的關系，充分發(fā)揮非政府社會組織的作用：一是要正確認識它們對市場經(jīng)濟和政治文明發(fā)展的重大意義，既作為社會公共利益的代表，協(xié)助政府對社會及成員進行管理，維護正常社會秩序，又作為其聯(lián)系的社會成員的代表對政府進行監(jiān)督，并參與政府決策，維護社會成員的利益；二要加強有關立法，進一步規(guī)范對它們的管理，保障其合法權益；三是要加強對非政府社會組織的培育，反映其代表的利益關系，發(fā)揮其協(xié)助地方政府履行社會職能的作用。

3.結語

法國的地方制度建設是在逐步改革的進程中實現(xiàn)，在法治中國的建設過程中，對我們已有的地方制度進行反思是必不可少的環(huán)節(jié)。在現(xiàn)有中央與地方關系等研究成果的基礎上，結合中國的實際情況，汲取法國地方制度的成功經(jīng)驗，以法國的地方制度的特點和價值為視角，對法國的地方制度進行深入的研究進而借鑒其成功之處，可以成為當下中國地方制度改革研究的重要切入點。

參考文獻：

[1]潘小娟.法國行政體制[M].北京：中國法制出版社，1997.

[2]托克維爾.論美國的民主[M].北京：商務印書館，1977.

[3]王燕燕.法國學者談法國的分權與地方民主[J].國外理論動態(tài)，2005（1）.

[4]任進.中國非政府組織的若干法律問題[J].國家行政學院學報，2001（5）.

[5]陳小京.地方政府管理體制發(fā)展趨勢探討仁[J].中國機構，2002（6）.

[6]王名揚.法國行政法[M].北京：中國政法大學出版社，1998.

作者簡介：李易（1989.8—），男，四川成都人，四川大學法學院法律碩士（法學）專業(yè)研究生，研究方向：知識產(chǎn)權。