制度廉潔如何評(píng)估？

李娟

在反腐敗領(lǐng)域，制度具有兩個(gè)層面的意義：一是反腐敗活動(dòng)規(guī)范化、制度化、法治化，重大事項(xiàng)報(bào)告制度、個(gè)人收入申報(bào)制度等都屬于這層意義上的制度；二是從制度建設(shè)著手，壓縮權(quán)力裁量空間和權(quán)力腐敗空間，減少權(quán)力濫用和權(quán)力尋租的可能性。第二層意義上的制度建設(shè)狀況、質(zhì)量水平直接決定著權(quán)力的限度、權(quán)力濫用的可能性和權(quán)力腐敗的空間。

制度廉潔性評(píng)估指標(biāo)體系

制度廉潔性評(píng)估指標(biāo)體系可描述為利益之爭(zhēng)的沖突點(diǎn)、權(quán)力設(shè)置的關(guān)鍵點(diǎn)、權(quán)力運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、權(quán)責(zé)之間的銜接點(diǎn)、監(jiān)督制約的缺失點(diǎn)五個(gè)方面，設(shè)定為五個(gè)一級(jí)指標(biāo)，每個(gè)一級(jí)指標(biāo)分解成五個(gè)二級(jí)指標(biāo)。

利益之爭(zhēng)的沖突點(diǎn)。利益沖突是指在公共行政過程中，發(fā)生私人、部門利益與公共責(zé)任相沖突的情境或行為，主要是部門與部門之間的沖突、個(gè)人與公共利益的沖突、群體之間的沖突三種形式。圍繞利益沖突點(diǎn)這一核心概念，評(píng)價(jià)制度中是否存在部門利益制度化，是否存在部門權(quán)力交疊和利益沖突，是否存在權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的明顯傾斜，是否存在違反效能要求、財(cái)經(jīng)制度的情形，是否存在法律責(zé)任缺位、問責(zé)制度和績(jī)效評(píng)估缺失等。

權(quán)力設(shè)置的關(guān)鍵點(diǎn)。在制度中，對(duì)各方權(quán)力的設(shè)置要把握個(gè)度，在權(quán)力設(shè)置時(shí)要意識(shí)到分權(quán)制衡和設(shè)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)的必要性。分權(quán)制衡是指把權(quán)力按其性質(zhì)和作用分為相對(duì)獨(dú)立的部分，分別由不同機(jī)關(guān)和不同人員掌握并使各種機(jī)關(guān)之間相互制約，相互平衡。這就需要厘清制度中職權(quán)內(nèi)容是否齊全、明晰，實(shí)際職權(quán)與實(shí)施依據(jù)是否對(duì)應(yīng)，權(quán)力設(shè)置是否層次過多；是否存在不相容崗位，是否存在職權(quán)交叉、權(quán)力過于集中。

權(quán)力運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。制度的健全完善對(duì)于規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，降低權(quán)力風(fēng)險(xiǎn)，防止權(quán)力濫用具有保障意義。檢查制度中是否包含權(quán)力流程圖（或隱性流程圖），信息公開是否按照權(quán)力流程圖規(guī)范操作，信息公開時(shí)間和權(quán)力運(yùn)行時(shí)間是否相統(tǒng)一，是否存在違法違規(guī)操作風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，是否存在逃避“三重一大”等決策事項(xiàng)。

權(quán)責(zé)之間的銜接點(diǎn)。“權(quán)責(zé)對(duì)等原則”，即職權(quán)與職責(zé)對(duì)等，避免擁有的行政權(quán)力和應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任分離或不對(duì)等。在制度中，要明確完整有效的責(zé)任承擔(dān)控制機(jī)制，避免“權(quán)力清晰化與責(zé)任模糊化”，要確保權(quán)責(zé)對(duì)等和一致，檢查制度中是否制定職位說明書；是否體現(xiàn)責(zé)任到位、責(zé)任到人；是否存在有權(quán)無責(zé)的情況；是否建立過錯(cuò)責(zé)任承擔(dān)和追究機(jī)制；是否建立救濟(jì)機(jī)制，如健全舉報(bào)、賠償?shù)纫?guī)定。

監(jiān)督制約的缺失點(diǎn)。腐敗問題說到底是公共權(quán)力濫用造成的必然結(jié)果，是公共權(quán)力失去有效監(jiān)督制約的必然結(jié)果。因此，在制度中應(yīng)對(duì)監(jiān)督措施、法律責(zé)任等作出明確規(guī)定。檢查制度中是否貫徹民主集中制這一基本原則，是否將廉潔自律情況納入干部的任命和考核指標(biāo)，是否暢通群眾監(jiān)督渠道，是否涵蓋黨內(nèi)監(jiān)督的各種監(jiān)督措施，是否創(chuàng)新監(jiān)督制約機(jī)制。

制度廉潔性評(píng)估方法

我們采用“關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)管理法”對(duì)制度廉潔性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)管理是對(duì)引起風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生的關(guān)鍵成因指標(biāo)進(jìn)行管理的方法。我們將上述的利益之爭(zhēng)的沖突點(diǎn)、權(quán)力設(shè)置的關(guān)鍵點(diǎn)、權(quán)力運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、權(quán)責(zé)之間的銜接點(diǎn)、監(jiān)督制約的缺失點(diǎn)等五個(gè)方面設(shè)定為五個(gè)關(guān)鍵成因指標(biāo)，分別用A、B、C、D、E來表示，每個(gè)指標(biāo)劃分為五個(gè)量化等級(jí)，分別賦予0.2、0.4、0.6、0.8、1五個(gè)分值，具體評(píng)估公式定量如下：計(jì)算公式L=A*B*C*D*E。

公式中：L-制度廉潔性水平，L值越大，制度廉潔性風(fēng)險(xiǎn)越低，制度廉潔性水平越高。A-利益之爭(zhēng)沖突點(diǎn)，沖突點(diǎn)越少，制度廉潔性水平越高。取值量化：制度中不存在利益之爭(zhēng)，取值1；存在1～2個(gè)沖突點(diǎn)，取值0.8；存在3～4個(gè)沖突點(diǎn)，取值0.6；存在5～6個(gè)沖突點(diǎn)，取值0.4；存在6個(gè)以上沖突點(diǎn)，取值0.2；B-權(quán)力設(shè)置關(guān)鍵點(diǎn)的完備程度，越完備，制度廉潔性水平越高。取值量化：制度中權(quán)力設(shè)置完全合理，取值1；制度中權(quán)力設(shè)置相當(dāng)合理，取值0.8；制度中權(quán)力設(shè)置合理，取值0.6；制度中權(quán)力設(shè)置欠缺，取值0.4；制度中權(quán)力設(shè)置不明晰，取值0.2；C-規(guī)避權(quán)力運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的效果，效果越高，制度廉潔性水平越高。取值量化：權(quán)力運(yùn)行順暢，取值1；權(quán)力運(yùn)行中存在1～2個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，取值0.8；權(quán)力運(yùn)行中存在3～4個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，取值0.6；權(quán)力運(yùn)行中存在5～6個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，取值0.4；權(quán)利運(yùn)行無序，取值0.2；D-權(quán)責(zé)之間銜接密切程度，越密切，制度廉潔性水平越高。取值量化：權(quán)責(zé)對(duì)等，取值1；權(quán)責(zé)銜接點(diǎn)缺失1～2個(gè)，取值0.8；權(quán)責(zé)銜接點(diǎn)缺失3～4個(gè)，取值0.6；權(quán)責(zé)銜接點(diǎn)缺失5～6個(gè)，取值0.4； 有權(quán)無責(zé)，取值0.2；E-監(jiān)督制約作用越大，制度廉潔性水平越高。取值量化：監(jiān)督制約完備，取值1；監(jiān)督制約中存在1～2個(gè)缺失點(diǎn)，取值0.8；監(jiān)督制約中存在3～4個(gè)缺失點(diǎn)，取值0.6；監(jiān)督制約中存在5～6個(gè)缺失點(diǎn)，取值0.4； 未涉及任何監(jiān)督制約措施，取值0.2。

根據(jù)得出的L值，確定制度廉潔性風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。L≤0.02，制度廉潔性風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別1級(jí)，制度廉潔性風(fēng)險(xiǎn)程度極高；0.020.32，制度廉潔性風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別5級(jí)，制度廉潔性風(fēng)險(xiǎn)程度輕微。

實(shí)證研究

“制度廉評(píng)”是一項(xiàng)創(chuàng)新性工作，在預(yù)防腐敗專業(yè)化和科學(xué)化方面發(fā)揮著重要作用。我們?cè)诶碚撗芯康幕A(chǔ)上，選取了某公司《物資采購管理實(shí)施細(xì)則》開展制度廉評(píng)實(shí)證研究。我們邀請(qǐng)了十名專家組成評(píng)估小組，對(duì)制度逐條逐句地進(jìn)行推敲、打分。在將十個(gè)評(píng)委打分加權(quán)平均后，該制度廉評(píng)得分L值=0.1125分，該制度為三級(jí)廉潔性風(fēng)險(xiǎn)，并針對(duì)五個(gè)一級(jí)指標(biāo)提煉出11條廉潔風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。相關(guān)部門根據(jù)這些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)對(duì)制度進(jìn)行了修訂，有效避免了風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。通過此實(shí)證研究，對(duì)該制度廉評(píng)模型的有效性進(jìn)行了驗(yàn)證。并通過對(duì)制度廉潔性評(píng)估的指標(biāo)細(xì)化、分類、量化標(biāo)準(zhǔn)的可操作性和合理性進(jìn)行研究，為后續(xù)制度廉評(píng)工作的推廣提供了理論支撐。