制度廉潔如何評估？

文 / 李 娟

“制度廉評”是一項創新性工作，在預防腐敗專業化和科學化方面發揮著重要作用。

在反腐敗領域，制度具有兩個層面的意義：一是反腐敗活動規范化、制度化、法治化，重大事項報告制度、個人收入申報制度等都屬于這層意義上的制度；二是從制度建設著手，壓縮權力裁量空間和權力腐敗空間，減少權力濫用和權力尋租的可能性。第二層意義上的制度建設狀況、質量水平直接決定著權力的限度、權力濫用的可能性和權力腐敗的空間。

制度廉潔性評估指標體系

制度廉潔性評估指標體系可描述為利益之爭的沖突點、權力設置的關鍵點、權力運行的風險點、權責之間的銜接點、監督制約的缺失點五個方面，設定為五個一級指標，每個一級指標分解成五個二級指標。

利益之爭的沖突點。利益沖突是指在公共行政過程中，發生私人、部門利益與公共責任相沖突的情境或行為，主要是部門與部門之間的沖突、個人與公共利益的沖突、群體之間的沖突三種形式。圍繞利益沖突點這一核心概念，評價制度中是否存在部門利益制度化，是否存在部門權力交疊和利益沖突，是否存在權力與權利關系的明顯傾斜，是否存在違反效能要求、財經制度的情形，是否存在法律責任缺位、問責制度和績效評估缺失等。

權力設置的關鍵點。在制度中，對各方權力的設置要把握個度，在權力設置時要意識到分權制衡和設立監察機構的必要性。分權制衡是指把權力按其性質和作用分為相對獨立的部分，分別由不同機關和不同人員掌握并使各種機關之間相互制約，相互平衡。這就需要厘清制度中職權內容是否齊全、明晰，實際職權與實施依據是否對應，權力設置是否層次過多；是否存在不相容崗位，是否存在職權交叉、權力過于集中。

權力運行的風險點。制度的健全完善對于規范權力運行，降低權力風險，防止權力濫用具有保障意義。檢查制度中是否包含權力流程圖（或隱性流程圖），信息公開是否按照權力流程圖規范操作，信息公開時間和權力運行時間是否相統一，是否存在違法違規操作風險點，是否存在逃避“三重一大”等決策事項。

權責之間的銜接點。“權責對等原則”，即職權與職責對等，避免擁有的行政權力和應承擔的行政責任分離或不對等。在制度中，要明確完整有效的責任承擔控制機制，避免“權力清晰化與責任模糊化”，要確保權責對等和一致，檢查制度中是否制定職位說明書；是否體現責任到位、責任到人；是否存在有權無責的情況；是否建立過錯責任承擔和追究機制；是否建立救濟機制，如健全舉報、賠償等規定。

監督制約的缺失點。腐敗問題說到底是公共權力濫用造成的必然結果，是公共權力失去有效監督制約的必然結果。因此，在制度中應對監督措施、法律責任等作出明確規定。檢查制度中是否貫徹民主集中制這一基本原則，是否將廉潔自律情況納入干部的任命和考核指標，是否暢通群眾監督渠道，是否涵蓋黨內監督的各種監督措施，是否創新監督制約機制。

制度廉潔性評估方法

我們采用“關鍵風險指標管理法”對制度廉潔性風險進行評估。關鍵風險指標管理是對引起風險事件發生的關鍵成因指標進行管理的方法。我們將上述的利益之爭的沖突點、權力設置的關鍵點、權力運行的風險點、權責之間的銜接點、監督制約的缺失點等五個方面設定為五個關鍵成因指標，分別用A、B、C、D、E來表示，每個指標劃分為五個量化等級，分別賦予0.2、0.4、0.6、0.8、1五個分值，具體評估公式定量如下：計算公式L=A*B*C*D*E。

公式中：L-制度廉潔性水平，L值越大，制度廉潔性風險越低，制度廉潔性水平越高。A-利益之爭沖突點，沖突點越少，制度廉潔性水平越高。取值量化：制度中不存在利益之爭，取值1；存在1～2個沖突點，取值0.8；存在3～4個沖突點，取值0.6；存在5～6個沖突點，取值0.4;存在6個以上沖突點，取值0.2；B-權力設置關鍵點的完備程度，越完備，制度廉潔性水平越高。取值量化：制度中權力設置完全合理，取值1；制度中權力設置相當合理，取值0.8；制度中權力設置合理，取值0.6；制度中權力設置欠缺，取值0.4;制度中權力設置不明晰，取值0.2；C-規避權力運行風險的效果，效果越高，制度廉潔性水平越高。取值量化：權力運行順暢，取值1；權力運行中存在1～2個風險點，取值0.8；權力運行中存在3～4個風險點，取值0.6；權力運行中存在5～6個風險點，取值0.4;權利運行無序，取值0.2；D-權責之間銜接密切程度，越密切，制度廉潔性水平越高。取值量化：權責對等，取值1；權責銜接點缺失1～2個，取值0.8；權責銜接點缺失3～4個，取值0.6；權責銜接點缺失5～6個，取值0.4; 有權無責，取值0.2；E-監督制約作用越大，制度廉潔性水平越高。取值量化：監督制約完備，取值1；監督制約中存在1～2個缺失點，取值0.8；監督制約中存在3～4個缺失點，取值0.6；監督制約中存在5～6個缺失點，取值0.4; 未涉及任何監督制約措施，取值0.2。

根據得出的L值，確定制度廉潔性風險等級。L≤0.02，制度廉潔性風險級別1級，制度廉潔性風險程度極高；0.02＜L≤0.07，制度廉潔性風險級別2級，制度廉潔性風險程度較高；0.07＜L≤0.16，制度廉潔性風險級別3級，制度廉潔性風險程度顯著；0.16＜L≤0.32，制度廉潔性風險級別4級，制度廉潔性風險程度一般；L＞0.32，制度廉潔性風險級別5級，制度廉潔性風險程度輕微。

實證研究

“制度廉評”是一項創新性工作，在預防腐敗專業化和科學化方面發揮著重要作用。我們在理論研究的基礎上，選取了某公司《物資采購管理實施細則》開展制度廉評實證研究。我們邀請了十名專家組成評估小組，對制度逐條逐句地進行推敲、打分。在將十個評委打分加權平均后，該制度廉評得分L值=0.1125分，該制度為三級廉潔性風險，并針對五個一級指標提煉出11條廉潔風險點。相關部門根據這些風險點對制度進行了修訂，有效避免了風險的發生。通過此實證研究，對該制度廉評模型的有效性進行了驗證。并通過對制度廉潔性評估的指標細化、分類、量化標準的可操作性和合理性進行研究，為后續制度廉評工作的推廣提供了理論支撐。