鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的成因及其影響：來自浙江省微觀數(shù)據(jù)的證據(jù)

馬海濤 劉 暢

一、引言及文獻(xiàn)綜述

在基層治理問題的研究中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)始終是一個(gè)繞不開的話題。第二次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)2006年年末債務(wù)余額為3925.9884億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債1129.59萬元，占當(dāng)年財(cái)政總收入的62.4%，占當(dāng)年年末資產(chǎn)總額的52.68%，①鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債率遠(yuǎn)高于中央、省、市和縣四級(jí)政府。部分地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政狀況已經(jīng)到了瀕臨崩潰的程度，如果不加以解決，必將直接動(dòng)搖中國社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)成因的研究文獻(xiàn)眾多，筆者將其主要觀點(diǎn)歸納為以下三大類：

1.歷史遺留問題和龐雜事權(quán)帶來的沉重支出壓力。上世紀(jì)80年代末到90年代初，各地一哄而上投入了大量資金開辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。隨著90年代中后期經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)紛紛破產(chǎn)解體或者改制，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政積累了大量債務(wù)（賈晉，2008）。隨后的普及九年義務(wù)教育、鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并等大規(guī)模運(yùn)動(dòng)無一例外，都給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政留下一系列的債務(wù)。此外，在現(xiàn)行的政府間事權(quán)劃分之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府負(fù)擔(dān)沉重。以浙江省為例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出范圍被確定為“包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)的行政管理費(fèi)等支出，文教科衛(wèi)、支農(nóng)支出、社會(huì)保障和社會(huì)福利、計(jì)劃生育、公共設(shè)施維護(hù)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)事業(yè)支出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展支出，以及其他支出。”②相較于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政極為有限的收入來源，支出范圍不可謂不大。除了制度明確規(guī)定的支出事項(xiàng)之外，臨時(shí)性的支出事項(xiàng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的沖擊更大。上級(jí)政府出臺(tái)的各項(xiàng)政策，往往要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府配套落實(shí)，普及九年義務(wù)教育達(dá)標(biāo)、新農(nóng)村建設(shè)、基層黨建工作、“村村通工程”以及近年來的基層維穩(wěn)等事項(xiàng)均給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶來巨大壓力。周飛舟、趙陽（2003）基于江西、河南個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)的案例分析認(rèn)為，地方教育支出負(fù)擔(dān)沉重是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債的原因之一。黃家瑞（2009）基于對(duì)浙江省余姚市鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的調(diào)查數(shù)據(jù)認(rèn)為，開辦工業(yè)園區(qū)、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中超前的基本建設(shè)以及新農(nóng)村配套建設(shè)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的主要原因。龐雜事權(quán)帶來的直接后果是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人員膨脹，人員膨脹進(jìn)一步導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出剛性。朱忠明（2004）提供的數(shù)據(jù)顯示，2002年浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總支出中人員經(jīng)費(fèi)為75.78億元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級(jí)當(dāng)年一般預(yù)算財(cái)政支出的74.96%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政基本上沒有活動(dòng)余地，任何小的支出沖擊都可能迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府舉借債務(wù)。

2.財(cái)政集權(quán)改革導(dǎo)致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力不足。“分稅制”改革以來，財(cái)政體制的主要特征是“收入集權(quán)、支出分權(quán)”（劉暢，2013）。2001年所得稅分享制度改革是“分稅制”改革后又一次以財(cái)政收入集權(quán)為特征的財(cái)政體制變革，地方各級(jí)政府在重構(gòu)地方政府間財(cái)政關(guān)系的過程中仿效中央政府做法集中財(cái)力，縣域經(jīng)濟(jì)體內(nèi)財(cái)力向縣本級(jí)集中（羅丹、陳潔，2009）。農(nóng)村稅費(fèi)改革給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政帶來的直接影響是，預(yù)算內(nèi)收入比重上升但總財(cái)力水平下降。（王賓、趙陽，2006）盡管轉(zhuǎn)移支付資金能夠部分緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政窘迫的狀況，但在財(cái)政資金“大上大下”的過程中，縣級(jí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的控制力度顯著增強(qiáng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政狀況較改革前惡化，改革的不利影響在富裕地區(qū)表現(xiàn)地更為嚴(yán)重（劉浩淼等，2007）。

3.上級(jí)政府干預(yù)以及不合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部政績考核體系帶來的激勵(lì)有偏。中國的行政體制始終是高度集權(quán)的，“上面千根針，下面一條線”的壓力傳導(dǎo)模式最終使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了整個(gè)官僚體系施加的壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要應(yīng)對(duì)各項(xiàng)檢查評(píng)比任務(wù)，落實(shí)中央政策和各級(jí)黨政機(jī)關(guān)文件精神，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部需要在很短的任期內(nèi)突顯自己的政績以期獲得晉升。譚秋成（2004）認(rèn)為，在考核任命制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員選拔體制下，上級(jí)政府不斷榨取制度租金，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大量投資于高風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，進(jìn)而積累了大量的債務(wù)。代理人責(zé)任對(duì)上不對(duì)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)導(dǎo)致財(cái)政監(jiān)督機(jī)制缺失，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨預(yù)算軟約束。為了硬化這種預(yù)算軟約束，目前采取的辦法不是構(gòu)建基層穩(wěn)定和治理的長效機(jī)制，而是通過“鄉(xiāng)財(cái)縣管”等技術(shù)手段進(jìn)一步擠壓鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的獨(dú)立空間。劉浩淼等（2007）將財(cái)政管理中上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府自由度的控制視為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行過程中的一項(xiàng)基本矛盾。樂觀者認(rèn)為，這種“倒逼”和“反倒逼”之間的博弈可能促使各級(jí)政府間的關(guān)系向良性互動(dòng)發(fā)展，最終改善農(nóng)村治理水平（李芝蘭、吳理財(cái)，2005）。甚至有學(xué)者認(rèn)為在資源稟賦較差的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的管控力度（吳建南等，2008）。

對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)可能造成的影響，宋洪遠(yuǎn)等（2004）認(rèn)為適度負(fù)債有利于鄉(xiāng)村發(fā)展，過度負(fù)債損害鄉(xiāng)村發(fā)展的可持續(xù)性。陳彩虹、陳東平（2012）通過 103個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)2007年的截面數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)投資性支出的促進(jìn)作用。

現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題研究大多具有一個(gè)共同的缺陷：缺乏細(xì)致的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)作為支撐，多數(shù)研究是從理論層面或者個(gè)別調(diào)查案例的視角來研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題。數(shù)據(jù)獲取困難是制約我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題經(jīng)驗(yàn)研究的最主要瓶頸。第二次全國農(nóng)業(yè)普查雖然對(duì)全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行了一次全面的清查，但這一普查的微觀大樣本原始數(shù)據(jù)始終無法獲取。各地已經(jīng)出版的第二次全國農(nóng)業(yè)普查資料都是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)按照縣市加總后的數(shù)據(jù)，其樣本量有限，并且容易受到加總偏誤（aggregation bias）的影響。為了解決這一問題，作者通過搜集各種公開出版數(shù)據(jù)，初步構(gòu)建了一套“浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)微觀數(shù)據(jù)庫”。本文將以此數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的成因及其影響問題試作初步研究。

二、浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)及“浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)微觀數(shù)據(jù)庫”基本情況

根據(jù)朱忠明（2004）轉(zhuǎn)引自浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政決算報(bào)表和浙江省審計(jì)廳鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政綜合審計(jì)報(bào)告的數(shù)字，截至1998年年末，浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)累計(jì)負(fù)債25.61億元。浙江省農(nóng)村財(cái)政研究會(huì)課題組（2008）披露，2000年年末浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債規(guī)模為45.57億元。

2002-2004年間，浙江省先于全國開展了取消農(nóng)業(yè)稅的改革。在沒有取消農(nóng)業(yè)稅之前，由于稅源分散征收成本高，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際上并沒有征收農(nóng)業(yè)稅，而是采取了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政墊付的辦法。因此，取消農(nóng)業(yè)稅對(duì)浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響不大。與之相比，2002年開始實(shí)行的所得稅分享制度改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的沖擊更為明顯。如表1所示，實(shí)行改革的第一年，縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政因?yàn)轶w質(zhì)改革凈減少的財(cái)力占當(dāng)年一般預(yù)算收入的比重達(dá)到18.78%。

表1 所得稅分享制度改革對(duì)浙江省縣鄉(xiāng)財(cái)力的沖擊

隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的不斷推進(jìn)，到2003年1月1日為止，浙江全省的各項(xiàng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策外收費(fèi)、農(nóng)村教育集資和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)全部取消，農(nóng)村教育費(fèi)用籌資渠道發(fā)生了根本性的變化。2003年底，浙江省鄉(xiāng)村學(xué)校校舍建設(shè)累計(jì)負(fù)債13.62億元，彌補(bǔ)教育經(jīng)費(fèi)缺口累計(jì)負(fù)債1.44億元 （浙江省農(nóng)村財(cái)政研究會(huì)課題組，2008）。在以上各項(xiàng)改革全面推行之后的2004年和2005年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（不包括各社區(qū)居委會(huì)和街道辦事處）債務(wù)總額分別增至74.08億元和80.26億元③。從表2提供的數(shù)據(jù)我們可以看出，浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)資金的來源相對(duì)分散，但用途集中，主要投入到了基本建設(shè)和教育領(lǐng)域。

表2 2005年年末浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)資金來源及其用途

為了對(duì)浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題進(jìn)行更為細(xì)致的實(shí)證研究，筆者基于已經(jīng)公開出版的《浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)年鑒2000》、《浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道年鑒 2002》、《浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)年鑒（2004-2006）》、《浙江財(cái)政年鑒（2002-2006）》、《浙江統(tǒng)計(jì)年鑒（2002-2006）》、《全國地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料（2001-2005）》和浙江省各市縣統(tǒng)計(jì)年鑒等資料構(gòu)建數(shù)據(jù)庫。數(shù)據(jù)庫以2005年為基準(zhǔn)年對(duì)2001-2005年間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整進(jìn)行了處理，極少數(shù)涉及到村一級(jí)的行政區(qū)劃變動(dòng)因?yàn)橘Y料有限，無法進(jìn)行調(diào)整，好在這些局部變動(dòng)對(duì)樣本數(shù)據(jù)的影響不大。街道辦事處雖然在行政上與鄉(xiāng)鎮(zhèn)同級(jí)，但它們實(shí)際上是城市市區(qū)的一部分，并不具有傳統(tǒng)意義上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的功能，也沒有獨(dú)立的財(cái)政。因此，數(shù)據(jù)庫中的樣本不包括街道辦事處。經(jīng)過處理，筆者最終得到的是2001、2003-2005共4年1251個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的平衡面板數(shù)據(jù)，初步構(gòu)建起了一套“浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)微觀數(shù)據(jù)庫”。

數(shù)據(jù)庫中僅有2004和2005兩個(gè)年度報(bào)告了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)余額情況，這一指標(biāo)是本文關(guān)注的重點(diǎn)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有瞞報(bào)債務(wù)的動(dòng)機(jī)，有必要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)數(shù)據(jù)的質(zhì)量進(jìn)行審查。在樣本時(shí)間段內(nèi)可比的浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)數(shù)據(jù)共有三種不同來源，其分地市債務(wù)總量數(shù)據(jù)如表3所示。

表3 三種不同來源的浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)數(shù)據(jù)比較

三項(xiàng)數(shù)據(jù)來源中，第二次全國農(nóng)業(yè)普查提供的數(shù)據(jù)可能最為準(zhǔn)確。將“浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)微觀數(shù)據(jù)庫”與之進(jìn)行比對(duì)后發(fā)現(xiàn)，在統(tǒng)計(jì)口徑不包括街道辦事處的情況下，各市2005-2006年年末債務(wù)余額數(shù)據(jù)的變動(dòng)幅度均在合理范圍內(nèi)。因此，本文所建立“浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)微觀數(shù)據(jù)庫”的數(shù)據(jù)很大程度上是可信的。盡管可能存在漏報(bào)和少報(bào)，但在沒有更好的數(shù)據(jù)庫可供使用的情況下，本文將主要利用 “浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)微觀數(shù)據(jù)庫”進(jìn)行研究。

數(shù)據(jù)庫中許多指標(biāo)初始數(shù)據(jù)存在為0或?yàn)樨?fù)值的情況，如果進(jìn)行普通的對(duì)數(shù)變換，將會(huì)出現(xiàn)樣本刪失。因此，根據(jù)Ramirez et al.（1994）和 Chen（2013）的建議，本文對(duì)這一部分指標(biāo)進(jìn)行反雙曲正弦 變 換 （Inverse Hyperbolic Sine Transformation，IHS 變換）：

進(jìn)行這一變換后，函數(shù)在除了0附近的區(qū)域以外近似于ln(2x)，從而使得模型估計(jì)系數(shù)與普通的對(duì)數(shù)變換具有相似的經(jīng)濟(jì)意義。由于2001年指標(biāo)缺失情況極為嚴(yán)重，本文只利用了其中部分指標(biāo)，表4中報(bào)告的是此項(xiàng)研究用到數(shù)據(jù)庫中變量的定義及其2003-2005三年數(shù)據(jù)的描述性統(tǒng)計(jì)量。

表4中有如下幾個(gè)指標(biāo)需要進(jìn)行額外的說明：（1）各鄉(xiāng)鎮(zhèn)因取消教育費(fèi)附加損失的預(yù)算外收入系根據(jù) 《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒2002》提供的2001年浙江省分縣人均征收的教育費(fèi)附加占農(nóng)民人均純收入比重和 《浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道年鑒2002》提供的2001年分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民人均純收入和人口數(shù)據(jù)估算，市轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)據(jù)缺失；（2）2003年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人口中教師所占比重為81.20%④，因此專任教師人數(shù)可以作為當(dāng)年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)負(fù)擔(dān)的代理變量；（3）財(cái)政可支配收入指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政扣除行政事業(yè)單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)外的預(yù)算內(nèi)外資金；（4）對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)是通過全口徑預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入減一般預(yù)算財(cái)政收入得到的，負(fù)值表示該鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政凈上解收入；寧波市為計(jì)劃單列市，財(cái)政體制變動(dòng)指標(biāo)中該市的樣本缺失；（5）財(cái)政支出包括了上交國稅和上級(jí)財(cái)政的收入，并不能準(zhǔn)確表示鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際財(cái)政支出水平，但可以反映其財(cái)政支出壓力；（6）實(shí)際利用外商投資額采用當(dāng)年人民幣兌美元年平均匯率換算為以人民幣計(jì)價(jià)；（7）所在縣（區(qū)）人均財(cái)力水平指標(biāo)中一般預(yù)算可支配收入指的是包括轉(zhuǎn)移支付等在內(nèi)的全口徑一般預(yù)算收入扣除各項(xiàng)上解后的部分。

表4 模型中用到的主要變量定義及其描述性統(tǒng)計(jì)量

三、主要實(shí)證發(fā)現(xiàn)

如本文之前部分所述，2000-2005年間，浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)規(guī)模出現(xiàn)了一次較大幅度的增長，這使得我們很自然地將這一時(shí)期發(fā)生的財(cái)政體制變動(dòng)和農(nóng)村稅費(fèi)改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)籌資聯(lián)系起來。本文首先使用二值選擇變量表示鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是否舉債，采用probit模型進(jìn)行估計(jì)。為了緩解內(nèi)生性問題，所有變量均作滯后一期處理。控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)特征和所在縣特征的變量被逐步加入，回歸結(jié)果如表5所示：

在模型a和模型b中，取消農(nóng)村教育費(fèi)附加和財(cái)政體制變動(dòng)都促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉債。但在控制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)特征和所在縣特征的有關(guān)變量后，取消農(nóng)村教育費(fèi)附加的估計(jì)結(jié)果不再顯著。進(jìn)一步考察的結(jié)果表明，模型e和模型f中財(cái)政體制變動(dòng)的邊際效應(yīng)分別為 0.0092和 0.0381，均在 1%水平上顯著。⑤

所得稅分享制度改革后帶來的轉(zhuǎn)移支付凈增加顯著促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉債沖動(dòng)，這一結(jié)果與我們的直覺不同，可能與當(dāng)前的轉(zhuǎn)移支付制度有關(guān)。由于縣（區(qū)）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政間規(guī)范的一般性轉(zhuǎn)移支付體系并未完全建立起來，一般性轉(zhuǎn)移支付所占比重不夠大，大量轉(zhuǎn)移支付資金是以項(xiàng)目為載體，通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付下?lián)艿洁l(xiāng)鎮(zhèn)的。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付通常要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行配套，并對(duì)資金用途進(jìn)行諸多方面的限制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了爭取到專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，不得不通過借債的方式籌措配套資金。以浙江省余姚市為例，梁弄鎮(zhèn)對(duì)余梁公路的配套資金為1100萬元，占2005年債務(wù)余額的61%；小曹娥鎮(zhèn)對(duì)南北大通道的配套資金為3000萬元，占2005年債務(wù)余額的比重高達(dá)81%（朱建璋，2006）。通過實(shí)證研究本文得出的結(jié)論是，2001年以來的財(cái)政體制變動(dòng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的一個(gè)重要誘因。

表5 鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)籌資傾向決定因素的實(shí)證結(jié)果

本文接下來將進(jìn)一步研究舉債鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)規(guī)模的決定因素。通過散點(diǎn)圖（圖1、圖2）我們可以直觀地觀察到，取消農(nóng)村教育費(fèi)附加和滯后一期財(cái)政支出水平與舉債鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)規(guī)模之間具有正向關(guān)系。根據(jù)Hausman檢驗(yàn)的結(jié)果，本文選擇面板隨機(jī)效應(yīng)模型（RE），與之前的部分一樣，控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)特征和所在縣特征的變量被逐步加入，回歸結(jié)果如表6所示。

圖1 取消農(nóng)村教育費(fèi)附加與鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)規(guī)模散點(diǎn)圖

圖2 滯后一期財(cái)政支出水平與鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)規(guī)模散點(diǎn)圖

表6 鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)規(guī)模影響因素的實(shí)證結(jié)果

受到共同經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況與政策作用的影響，位于同一個(gè)縣級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)模型隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)之間具有相關(guān)性。使用縣（區(qū)）級(jí)層面的聚類穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤正是為了解決聚類面板數(shù)據(jù)中的序列相關(guān)問題（Arellano，1987），實(shí)際聚類個(gè)數(shù)為 56，符合 Angrist and Pischke（2009）提出的穩(wěn)健推斷標(biāo)準(zhǔn)。在控制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)特征和所在縣特征后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)規(guī)模主要受到取消農(nóng)村教育費(fèi)附加造成的收入損失與財(cái)政支出壓力的影響。模型i估計(jì)結(jié)果顯示，滯后一期財(cái)政支出水平每提高1%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)規(guī)模平均提高0.4%，取消農(nóng)村教育費(fèi)附加對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)規(guī)模的影響程度與之相當(dāng)。

接下來將要研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的影響。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的存在本身左右著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)狀況，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出、鄉(xiāng)鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資等均有直接影響，使用普通的回歸模型識(shí)別因果關(guān)系難以規(guī)避內(nèi)生性問題。因此，本文基于Neyman-Rubin反事實(shí)框架，采用傾向值匹配（Propensity Score Match，PSM）的方法構(gòu)造擬隨機(jī)實(shí)驗(yàn)解決內(nèi)生性問題。

傾向值匹配首先需要估計(jì)樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉借債務(wù)的傾向值，本文在第一組模型中實(shí)際上已經(jīng)完成了這一工作。我們采用模型e估計(jì)傾向值（實(shí)際上，使用面板probit方法估計(jì)的模型f亦可），然后對(duì)樣本進(jìn)行傾向值匹配。匹配的結(jié)果表明，用于預(yù)計(jì)傾向值的各協(xié)變量均能通過匹配平衡性檢驗(yàn)，⑥傾向值的共同支撐（common support）域?yàn)閇0.3076732，0.9918456]。

為了使估計(jì)結(jié)果更加穩(wěn)健，根據(jù)郭申陽等（2012）的建議，分別采用三類不同的匹配方法核匹配 （Kenel PSM）、局部線性回歸匹配（LLC PSM）和最近鄰匹配（NN PSM）來估計(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)對(duì)處理組（舉債鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的平均處理效應(yīng)（ATT），回歸結(jié)果如表7所示。

表7中的實(shí)證結(jié)果表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)能夠顯著擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入中預(yù)算外收入的比重，提高財(cái)政可支配收入，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資，但對(duì)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)支出水平和農(nóng)民人均收入均無顯著作用。

表7 鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)對(duì)舉債鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政狀況、固定資產(chǎn)投資和農(nóng)民收入影響的實(shí)證結(jié)果

共同支撐域內(nèi)的1790個(gè)樣本中，共有725個(gè)樣本報(bào)告當(dāng)年公路里程增加，表明該鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。為了檢驗(yàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)之間的關(guān)聯(lián)性，本文還對(duì)兩個(gè)分組樣本估計(jì)了平均處理效應(yīng)。限于篇幅，只報(bào)告了Kernel PSM和NN PSM兩種匹配方法的結(jié)果，如表8所示。

表8 分組樣本估計(jì)結(jié)果

從整體上來看，兩個(gè)分組樣本回歸中，進(jìn)行了交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的樣本估計(jì)結(jié)果相對(duì)更為顯著，表明交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)影響各因變量的一種方式。固定資產(chǎn)投資的估計(jì)結(jié)果不再顯著，鄉(xiāng)鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資中一個(gè)很重要的部分就是對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施的投入，以是否有公路里程增加作為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分組對(duì)這一估計(jì)結(jié)果存在干擾。

四、結(jié)論性評(píng)述

本文利用“浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)微觀數(shù)據(jù)庫”，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的成因及其影響進(jìn)行了較為全面的實(shí)證檢驗(yàn)。計(jì)量結(jié)果表明：（1）2001年以來的財(cái)政體制變動(dòng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的一個(gè)重要誘因；（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)規(guī)模主要受到取消農(nóng)村教育費(fèi)附加造成的收入損失與財(cái)政支出壓力的影響；（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)能夠顯著擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入中預(yù)算外收入的比重，提高財(cái)政可支配收入，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資，但對(duì)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)支出水平和農(nóng)民人均收入均無顯著作用；交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)影響上述變量的一種方式。

盡管本文的實(shí)證結(jié)論具有較強(qiáng)的穩(wěn)健性，但必須承認(rèn)的是，本文得出的結(jié)論仍具有很大的局限性。浙江省屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力水平較高、負(fù)債率較低的地區(qū)，第二次全國農(nóng)業(yè)普查表明，其2006年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)收入比為12.79%，在內(nèi)地31個(gè)省市自治區(qū)中僅高于西藏和青海兩個(gè)最不發(fā)達(dá)地區(qū)。因此，本文基于浙江省數(shù)據(jù)得出的實(shí)證結(jié)論在全國范圍內(nèi)是否成立，仍有待建立起一個(gè)更具代表性的數(shù)據(jù)庫做進(jìn)一步研究。

浙江省對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)情況的監(jiān)管和控制相對(duì)比較嚴(yán)格，但從后來的發(fā)展情況來看，截至2011年年末，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)余額349.98億元⑦，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)規(guī)模的膨脹并沒有得到根本性遏制。

農(nóng)村稅費(fèi)改革無疑對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、提高農(nóng)民收入具有積極作用（汪偉等，2013），并且提高了農(nóng)村稅負(fù)公平程度（尹恒等，2009）。但我們必須注意到，隨著農(nóng)民負(fù)擔(dān)的減輕，部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公共物品供給質(zhì)量較農(nóng)村稅費(fèi)改革實(shí)施前有所降低。對(duì)農(nóng)民家庭而言，負(fù)擔(dān)的減輕與農(nóng)民獲得公共服務(wù)水平下降的成本收益究竟該如何衡量還有待評(píng)估。農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，原來主要依靠自籌統(tǒng)籌的農(nóng)村義務(wù)教育、計(jì)劃生育、優(yōu)撫安置、民兵訓(xùn)練以及鄉(xiāng)村道路建設(shè)等“五項(xiàng)事業(yè)支出”被納入預(yù)算內(nèi)支出基數(shù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)的余地被擠占殆盡。采取“一事一議”的方式為農(nóng)村公共物品供給籌資，在基層治理失效的條件下幾乎不可能成立。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制運(yùn)行中出現(xiàn)的一種普遍現(xiàn)象是，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給籌資困難；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的熱情絲毫不減，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)積累的路徑并沒有被打破。

為了解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域政府“越位”，公共物品供給領(lǐng)域政府“缺位”的問題，理論界出現(xiàn)了要求取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的聲音（張曉冰，2003），“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的全面推行就是這一思潮的最重要表現(xiàn)。近期，浙江省麗水市開始進(jìn)行逆向改革，由“鄉(xiāng)財(cái)縣管”全面轉(zhuǎn)向“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)管”。其核心內(nèi)容是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)、充實(shí)相應(yīng)的人員，“便于資金就近、就地管理，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督職能，建立‘一站式、一條龍、一卡通’式鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政服務(wù)平臺(tái)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)水平。”⑧“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)管”改革是對(duì)此前一擁而上式“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革一種清醒的反思，表明至少在以浙江為代表的人口密集、城鎮(zhèn)化水平較高的地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政的存在必不可少。

“分稅制”財(cái)政體制下，財(cái)權(quán)劃分非常明晰，但事權(quán)劃分始終沒有能夠按照“外部性、信息復(fù)雜性和激勵(lì)相容”的原則進(jìn)行（樓繼偉，2013）。如果不能明確地劃分政府間事權(quán)關(guān)系，無論如何保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力，都不能滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給的需求。然而，清晰地劃分政府間事權(quán)關(guān)系就足夠了嗎？在當(dāng)前的政治體制約束條件下，無論如何清晰地劃分事權(quán)，只要基層政府仍然受到上級(jí)政府的強(qiáng)力控制，債務(wù)積累的路徑始終存在。我們必須認(rèn)識(shí)到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信用也是一種重要的資源，必須加以利用。應(yīng)當(dāng)消滅的不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)本身，而是上級(jí)政府干擾破壞鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理機(jī)制、引發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)積累的途徑。

為了解決當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)膨脹的問題，短期改革策略是：（1）改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員考核任命目標(biāo)體系，廢除各項(xiàng)一票否決制度和經(jīng)濟(jì)、財(cái)稅指標(biāo)任務(wù)分解攤派，變“年度考核”為“任期考核”；探索實(shí)行“就地提拔”等多種職務(wù)激勵(lì)機(jī)制，延長鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員任期，減少竭澤而漁的短期行為；（2）修改《預(yù)算法》中地方政府不列赤字、不得舉債的規(guī)定，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合法地利用其信用資源；在有切實(shí)償債準(zhǔn)備金的條件下，通過建立債務(wù)指標(biāo)控制體系、對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行債務(wù)責(zé)任審計(jì)等手段實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控；（3）規(guī)范縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府職責(zé)劃分，上收部分支出責(zé)任到縣級(jí)，應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)政府完全承擔(dān)文教科衛(wèi)支出、社會(huì)保障支出和鄉(xiāng)村道路維護(hù)建設(shè)支出；（4）通過一般性轉(zhuǎn)移支付為主的轉(zhuǎn)移支付制度保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力。

上述措施雖然能夠在一定程度上遏制鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)膨脹，但無法從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)行過程中遇到的各種復(fù)雜矛盾和問題。長期來看，只有通過實(shí)現(xiàn)基層民主，才能徹底改變集權(quán)體制下基層政府行為受到上級(jí)政府意志扭曲的現(xiàn)象。未來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革應(yīng)當(dāng)由各地根據(jù)自身實(shí)際情況探索各自不同的模式，不應(yīng)實(shí)行一刀切。改革的最終目標(biāo)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的功能由全能的統(tǒng)治型轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢薜姆?wù)型 （張曉山，2005），恢復(fù)和重建一種組織有序、行為有效的基層治理結(jié)構(gòu)。

注:

①數(shù)據(jù)來自《第二次全國農(nóng)業(yè)普查資料（綜合卷）》。

②《中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制的指導(dǎo)意見》，浙委辦［2002］39號(hào)。

③數(shù)據(jù)來自《浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)年鑒（2005-2006）》。

④數(shù)據(jù)來自《浙江財(cái)政年鑒（2003）》。

⑤限于篇幅，本文沒有報(bào)告各變量邊際效應(yīng)估計(jì)的全部結(jié)果。

⑥限于篇幅，本文沒有報(bào)告各協(xié)變量匹配平衡性檢驗(yàn)的結(jié)果。

⑦浙江省審計(jì)廳《2012年全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查結(jié)果》。

⑧浙江在線：2013年 4月 27日訊，http://zjnews.zjol.com.cn/05zjnews/system/2013/04/27/019308968.shtml。

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