新型城鎮化過程中金融創新的風險監管

劉妮雅

內容摘要：本文基于金融監管視角，分析我國新型城鎮化建設中金融創新的重要性、必要性以及所可能衍生的風險，闡述金融監管在城鎮化建設風險控制方面的重要作用，并從城鎮化推進和金融資源分配等方面提出我國金融監管的優化建議。

關鍵詞：新型城鎮化 金融創新 系統性風險 金融監管

新型城鎮化發展過程中的金融要素需求

新型城鎮化的發展離不開金融這一重要資源要素的支持和推動。第一，新型城鎮化發展道路更加注重城鄉統籌協調，不再一味追求大城市的掠奪式發展，而更加注重城市群的聚合效應，縮小城市之間的經濟差距，在發展經濟的同時也更加注重生態環境的保護，建設資源節約型和環境友好型城市，由此帶來城市建設特別是中小城市的基礎設施建設資金需求大幅度增加，沒有足夠金融資金的支持將很難滿足城市協調和生態環境可持續發展的目標。第二，新型城鎮化道路強調我國產業轉移和升級，由傳統產業向新興戰略產業轉變，產業分布由沿海轉移至內陸，產業競爭優勢由過去的人力資源優勢向技術創新轉變。這要求金融行業根據實體產業的新興特征，轉變思路和策略，創造并提供更多適合新興戰略產業發展的金融工具與服務。第三，新型城鎮化更加以人為本，要讓居民切實享受到城鎮化所帶來的好處，特別是要解決農民被城鎮化后的切身利益問題，如：住房、教育、醫療、養老等（周申明，2013）。這不僅需要金融產業加大對傳統農業的支持，以便有更多的農村勞動力從傳統農業產業中解脫出來，實現農業產業規模效應和生產效率的提升，同時也要加強對農民到城市后的就業、創業和生活的保障。而要解決農民城鎮化問題，更是離不開金融產業對保障性住房、教育產業、醫療保險等方面的大力創新和支持。

金融創新、系統性風險與金融監管

（一）新型城鎮化背景下的金融創新

土地資源和財政資金是目前地方政府所能倚重和控制的最重要資源。隨著中央對政府職能的重新界定，政府不能直接作為投資主體參與市場經營活動，從而滋生了地方政府組建城建公司、城投公司、地方商業銀行等投融資平臺的沖動，通過地方國有投融資平臺來調動社會資金和銀行貸款參與到土地流轉過程中，從而為地方基礎設施建設服務。除了土地財政，財政收入也是地方政府可動用的重要資源。財政資金的擔保和兜底功能能夠充分發揮財稅政策和財政資金的杠桿作用，以部分機動財力撬動巨大的金融資源，從而吸引金融企業為當地重大項目提供政策貸款，撬動貸款資金的同時也可以引導其他資金作為補充建設資金（李建發等，2013）。除上述手段外，地方政府還可基于政策資源為地方金融創新提供政策支持，積極引導金融資源的流向。新型城鎮化背景下的金融創新就是通過創新投融資模式，改變以往按照行政命令來分配資源的方式，探索市場化投融資手段，依托土地、財政、債券、股票、銀行等金融市場和融資手段，募集重點產業發展所需資金，通過經濟可持續發展實現參與者的共贏，最終共同來推進新型城鎮化建設。

（二）金融創新與系統性風險

當前，我國整體經濟都面臨來自房地產行業的價值泡沫風險，但城鎮化發展卻也離不開房地產行業的推動作用。如果對房地產行業實行宏觀行政調控，將導致土地出讓金大幅度減少，進而使地方政府陷入還本付息困難的尷尬境地，甚至可能面臨破產的風險。與此同時，地方政府融資平臺的債務問題也日益嚴重，投融資平臺作為政府政策執行工具，其自身的盈利可持續能力較弱，但卻承擔著巨額債務，這些債務往往需由當地財政兜底，這使得地方政府債務和經濟發展面臨巨大風險，到了不得不防范的嚴重時候（李建發等，2013）。除此之外，區域性金融風險、“影子銀行”風險也愈演愈烈。

防范金融風險并不代表禁止金融創新。我們應辯證地對待金融創新與金融風險之間的關系。金融創新實質上是基于風險控制的目的，降低金融風險而不是增加風險。在實際生活中，金融創新產品和工具也確實對企業主體分散風險起到了較大的幫助。在這一情況下，應高度重視金融監管的作用。金融監管的根本目標是維護金融市場秩序，在確保系統風險可控的情況下放松對市場的約束，創造有效競爭的市場環境，促進市場對風險更準確的估值，使更多人愿意分散風險，促進金融產業的有序發展。

（三）金融監管與風險控制

學術領域將金融監管定義為一國政府金融監管部門依據相關金融法律法規對金融市場行為進行監督和管理的行為，是基于金融市場失效為前提所采取的預防或補救措施。如何平衡金融市場的效率和穩定是金融監管的關鍵核心問題。

監管體系是金融監管活動的基礎。監管體系的完備與否及其運行效率直接決定監管的效率與效果。我國金融監管體系主要包括法律法規體系、監管主體機構、外部輔助性組織三大主要力量（北京大學金融法研究中心等，2013）。金融法律法規體系是金融監管體系的基礎，從原則上界定了行政監管機構的職責范圍和監管方式，界定違法行為，并制定合適的懲罰措施。金融法律法規為監管機構提供了行動準則，也是整個金融市場的基本行為規范。監管主體機構主要是我國相關政府部門，其職責是依據法律法規對金融市場行為進行監督管理，確保法律法規得到有效實施。外部輔助性監管組織則是對行政監管機構力量的補充。無論是從監管成本還是可操作性來看，將金融市場監管職責全部交由政府行政機構來完成是不現實的，這就需要市場內外部的非行政性監管手段。

新型城鎮化戰略的實質是要實現城鎮化所帶來的內生效應，即更加注重發展的質量，這必然帶來發展所需要資金資源的大幅度上升。激進的監管政策無法為金融創新提供適宜的外部環境；而日益嚴重的金融風險又不允許我們采取寬松的監管政策，基于此，筆者認為有必要在分析當前我國地方政府在城鎮化建設中所面臨實際問題的基礎上，制定合適的穩健的監管政策，來引導存量金融資源流向所需的地方。

我國新型城鎮化建設中的金融風險與監管框架

（一）我國城鎮化建設的潛在風險

第一，政府債務管理意識薄弱，去行政化任務依然艱巨。資金管理制度、債務償還制度和債務資金使用審批制度是債務管理最基本的制度體系。截止2012年底仍然存在部分地方政府未明確債務資金的使用和償還途徑（見表1）。制度缺失最直接的后果就是無章可循，無據可依，導致地方政府在債務資金的使用上存在隨意性，不符合國家相關政策法規要求，滋生巨大的地方債務風險。endprint

第二，地方政府融資規模不斷增大，融資手段不斷創新，債務風險凸現。隨著國家對地方政府性債務管理的加強和銀行對地方政府及其融資平臺信貸投放的從緊，導致一些地方轉向通過信托貸款、融資租賃、售后回租、發行理財產品、BT（建設-移交）、墊資施工和違規集資等方式變相舉債融資的現象日益突出。這些融資方式隱蔽性強，不易監管，且籌資成本普遍高于同期銀行貸款利率，進一步導致地方債務風險凸顯。

第三，地方融資平臺不斷做大，卻缺乏可持續的盈利能力，財政資金兜底威脅到地方財政安全。根據審計署2013年24號公告數據，截止2012年底，地方融資平臺公司、地方政府部門和機構舉借的資金分別占地方債務總額的45.67%、25.37%，說明地方融資平臺仍是主要的借債主體。而實際上，地方融資平臺往往只是空有資產規模，沒有持續的盈利能力，償債能力較差，其巨額債務能否償還存在較大疑問。而其財政兜底條款最終不僅會對地方政府產生影響，還會直接波及當地金融行業和相應的實體經濟。

第四，行業壟斷導致金融抑制效應顯著。通俗講，“金融抑制”就是金融體系內自己跟自己玩。目前，金融資源依然掌控在大銀行手中，而大型建設項目由于資金需求量大，只能與其合作。但是，由于金融體系收益率非常高，無風險收益率達到6%，信托收益率達到9%，如此高的收益率大大削弱了金融機構投資實體經濟的動力。沒有實體經濟作支撐，新型城鎮化將無從談起。

（二）我國現行金融監管架構

現階段，我國金融監管框架主要包括法律體系和監管主體兩個主要部分。其中，我國金融法律主要包括《中國人民銀行法》、《銀行業監督管理法》、《商業銀行法》、《證券法》、《保險法》等幾部行業監管法律，對于細則的規定偏少。在實際執行過程中，主要由部門或監管機構頒發的通知、章程、辦法等來指導實際監管活動，尚未形成完整的法律法規體系。在監管主體方面，我國現行的上層金融監管機構依然是分行業監管的態勢，主要包括中國人民銀行、銀監會、證監會和保監會。除了中央監管機構外，各個地方政府也有金融管理辦公室，其職責是穩定當地金融市場。地方金融機構和地方監管部門往往擺脫不了地方政府的干預，在工作中要受到中央和地方政府的雙重約束，因此，地方金融監管機構的獨立性將受到較大影響。除了政府行政監管力量外，我國還存在全國性和地方性的行業自律性組織或協會，如銀行業協會、證券業協會等等，他們是對政府監管力量的補充，對行業發展起到輔助性作用。

綜合來看，一方面，我國金融行業整合交叉的速度不斷加快，呈現出網狀化發展格局，各種新的金融產品層出不窮，產品交叉所衍生出的潛在系統性風險也在不斷增大。而另一方面，我國金融監管體系卻還是沿用過去的分行業管制模式，人為割裂開了銀行、證券、保險、信托等之間的聯系。分行業審批的模式已不再適合現代金融產業的風險監管。隨著金融創新在城鎮化進程中的不斷深入，對金融監管手段的創新需求將不斷增大。

基于金融監管視角的城鎮化建設金融創新風險控制優化

第一，落實法律法規制度，確保中央政策能夠得到積極實施，嚴格控制地方債務風險。金融監管應改變過去的“事后監管”模式，應當不斷地深入業務前端，占據主動地位，不斷向“事前防范”模式轉變。與此同時，要確保法律法規的權威性，對于明顯違反中央政策的地方政府行為，應當給予直接的行政處罰，對造成嚴重損失的，應當追求其責任，從而保證中央宏觀調控政策能夠得到有效實施。

第二，理順監管部門責任，禁止監管套利。當前我國分行業的“一行三會”監管模式存在大量的監管空白，這些兩不管地帶逐漸成為了風險的匯集點。要解決好這個問題，就需要明確政府監管主體的責任，建立多層次監管體系，例如部門聯席會議，用新的監管方式引導行業建立自我約束機制。同時，不同的監管機構所考慮問題的角度不一致，也能夠避免監管部門自身利用監管權力實現套利。

第三，加強金融機構的管理，激活金融體系，杜絕金融機構的道德風險。隨著融資渠道的改革和開放，銀行貸款占全社會融資總量的比例已下降到50%以下。但是，無可否認的是，銀行貸款仍然是目前城鎮化建設中最重要的金融力量。金融機構應當加強對金融機構的管理，嚴厲制止金融機構的金融抑制行為，讓金融資源能夠流向實體經濟，從而減少資產價值泡沫。與此同時，應重視資本市場的發展和證券、信托、基金、個人財富管理行業的發展，擴大直接融資的比例，拓寬籌集資金的渠道，為城鎮化發展提供更多的資金融通渠道。

第四，提升地方政府的財政自主權，拓寬城鎮化建設融資渠道。地方政府能控制的資源只有土地資源和地方財政收入，債券、股權等直接融資手段都受到國家的嚴格管控。提高地方政府的財政自主權，明確中央政府和地方政府的分稅制，有利于地方政府權責的合理配置。只有提高了地方政府的財政自主權，才能進一步激發地方政府的發展熱情和風險控制動力，促進地方政府在風險可控的情況下加快新型城鎮化建設的進度，并確保發展的質量。

參考文獻：

1.周中明.中國特色城鎮化道路及其金融支持路徑的思考[J].河北金融，2013（4）

2.李建發，林可欣.地方政府融資平臺金融監管與會計規范問題[J].金融會計，2013（8）

3.北京大學金融法研究中心等. 金融監管政策動態[J].金融監管研究，2013（7）endprint

第二，地方政府融資規模不斷增大，融資手段不斷創新，債務風險凸現。隨著國家對地方政府性債務管理的加強和銀行對地方政府及其融資平臺信貸投放的從緊，導致一些地方轉向通過信托貸款、融資租賃、售后回租、發行理財產品、BT（建設-移交）、墊資施工和違規集資等方式變相舉債融資的現象日益突出。這些融資方式隱蔽性強，不易監管，且籌資成本普遍高于同期銀行貸款利率，進一步導致地方債務風險凸顯。

第三，地方融資平臺不斷做大，卻缺乏可持續的盈利能力，財政資金兜底威脅到地方財政安全。根據審計署2013年24號公告數據，截止2012年底，地方融資平臺公司、地方政府部門和機構舉借的資金分別占地方債務總額的45.67%、25.37%，說明地方融資平臺仍是主要的借債主體。而實際上，地方融資平臺往往只是空有資產規模，沒有持續的盈利能力，償債能力較差，其巨額債務能否償還存在較大疑問。而其財政兜底條款最終不僅會對地方政府產生影響，還會直接波及當地金融行業和相應的實體經濟。

第四，行業壟斷導致金融抑制效應顯著。通俗講，“金融抑制”就是金融體系內自己跟自己玩。目前，金融資源依然掌控在大銀行手中，而大型建設項目由于資金需求量大，只能與其合作。但是，由于金融體系收益率非常高，無風險收益率達到6%，信托收益率達到9%，如此高的收益率大大削弱了金融機構投資實體經濟的動力。沒有實體經濟作支撐，新型城鎮化將無從談起。

（二）我國現行金融監管架構

現階段，我國金融監管框架主要包括法律體系和監管主體兩個主要部分。其中，我國金融法律主要包括《中國人民銀行法》、《銀行業監督管理法》、《商業銀行法》、《證券法》、《保險法》等幾部行業監管法律，對于細則的規定偏少。在實際執行過程中，主要由部門或監管機構頒發的通知、章程、辦法等來指導實際監管活動，尚未形成完整的法律法規體系。在監管主體方面，我國現行的上層金融監管機構依然是分行業監管的態勢，主要包括中國人民銀行、銀監會、證監會和保監會。除了中央監管機構外，各個地方政府也有金融管理辦公室，其職責是穩定當地金融市場。地方金融機構和地方監管部門往往擺脫不了地方政府的干預，在工作中要受到中央和地方政府的雙重約束，因此，地方金融監管機構的獨立性將受到較大影響。除了政府行政監管力量外，我國還存在全國性和地方性的行業自律性組織或協會，如銀行業協會、證券業協會等等，他們是對政府監管力量的補充，對行業發展起到輔助性作用。

綜合來看，一方面，我國金融行業整合交叉的速度不斷加快，呈現出網狀化發展格局，各種新的金融產品層出不窮，產品交叉所衍生出的潛在系統性風險也在不斷增大。而另一方面，我國金融監管體系卻還是沿用過去的分行業管制模式，人為割裂開了銀行、證券、保險、信托等之間的聯系。分行業審批的模式已不再適合現代金融產業的風險監管。隨著金融創新在城鎮化進程中的不斷深入，對金融監管手段的創新需求將不斷增大。

基于金融監管視角的城鎮化建設金融創新風險控制優化

第一，落實法律法規制度，確保中央政策能夠得到積極實施，嚴格控制地方債務風險。金融監管應改變過去的“事后監管”模式，應當不斷地深入業務前端，占據主動地位，不斷向“事前防范”模式轉變。與此同時，要確保法律法規的權威性，對于明顯違反中央政策的地方政府行為，應當給予直接的行政處罰，對造成嚴重損失的，應當追求其責任，從而保證中央宏觀調控政策能夠得到有效實施。

第二，理順監管部門責任，禁止監管套利。當前我國分行業的“一行三會”監管模式存在大量的監管空白，這些兩不管地帶逐漸成為了風險的匯集點。要解決好這個問題，就需要明確政府監管主體的責任，建立多層次監管體系，例如部門聯席會議，用新的監管方式引導行業建立自我約束機制。同時，不同的監管機構所考慮問題的角度不一致，也能夠避免監管部門自身利用監管權力實現套利。

第三，加強金融機構的管理，激活金融體系，杜絕金融機構的道德風險。隨著融資渠道的改革和開放，銀行貸款占全社會融資總量的比例已下降到50%以下。但是，無可否認的是，銀行貸款仍然是目前城鎮化建設中最重要的金融力量。金融機構應當加強對金融機構的管理，嚴厲制止金融機構的金融抑制行為，讓金融資源能夠流向實體經濟，從而減少資產價值泡沫。與此同時，應重視資本市場的發展和證券、信托、基金、個人財富管理行業的發展，擴大直接融資的比例，拓寬籌集資金的渠道，為城鎮化發展提供更多的資金融通渠道。

第四，提升地方政府的財政自主權，拓寬城鎮化建設融資渠道。地方政府能控制的資源只有土地資源和地方財政收入，債券、股權等直接融資手段都受到國家的嚴格管控。提高地方政府的財政自主權，明確中央政府和地方政府的分稅制，有利于地方政府權責的合理配置。只有提高了地方政府的財政自主權，才能進一步激發地方政府的發展熱情和風險控制動力，促進地方政府在風險可控的情況下加快新型城鎮化建設的進度，并確保發展的質量。

參考文獻：

1.周中明.中國特色城鎮化道路及其金融支持路徑的思考[J].河北金融，2013（4）

2.李建發，林可欣.地方政府融資平臺金融監管與會計規范問題[J].金融會計，2013（8）

3.北京大學金融法研究中心等. 金融監管政策動態[J].金融監管研究，2013（7）endprint

第二，地方政府融資規模不斷增大，融資手段不斷創新，債務風險凸現。隨著國家對地方政府性債務管理的加強和銀行對地方政府及其融資平臺信貸投放的從緊，導致一些地方轉向通過信托貸款、融資租賃、售后回租、發行理財產品、BT（建設-移交）、墊資施工和違規集資等方式變相舉債融資的現象日益突出。這些融資方式隱蔽性強，不易監管，且籌資成本普遍高于同期銀行貸款利率，進一步導致地方債務風險凸顯。

第三，地方融資平臺不斷做大，卻缺乏可持續的盈利能力，財政資金兜底威脅到地方財政安全。根據審計署2013年24號公告數據，截止2012年底，地方融資平臺公司、地方政府部門和機構舉借的資金分別占地方債務總額的45.67%、25.37%，說明地方融資平臺仍是主要的借債主體。而實際上，地方融資平臺往往只是空有資產規模，沒有持續的盈利能力，償債能力較差，其巨額債務能否償還存在較大疑問。而其財政兜底條款最終不僅會對地方政府產生影響，還會直接波及當地金融行業和相應的實體經濟。

第四，行業壟斷導致金融抑制效應顯著。通俗講，“金融抑制”就是金融體系內自己跟自己玩。目前，金融資源依然掌控在大銀行手中，而大型建設項目由于資金需求量大，只能與其合作。但是，由于金融體系收益率非常高，無風險收益率達到6%，信托收益率達到9%，如此高的收益率大大削弱了金融機構投資實體經濟的動力。沒有實體經濟作支撐，新型城鎮化將無從談起。

（二）我國現行金融監管架構

現階段，我國金融監管框架主要包括法律體系和監管主體兩個主要部分。其中，我國金融法律主要包括《中國人民銀行法》、《銀行業監督管理法》、《商業銀行法》、《證券法》、《保險法》等幾部行業監管法律，對于細則的規定偏少。在實際執行過程中，主要由部門或監管機構頒發的通知、章程、辦法等來指導實際監管活動，尚未形成完整的法律法規體系。在監管主體方面，我國現行的上層金融監管機構依然是分行業監管的態勢，主要包括中國人民銀行、銀監會、證監會和保監會。除了中央監管機構外，各個地方政府也有金融管理辦公室，其職責是穩定當地金融市場。地方金融機構和地方監管部門往往擺脫不了地方政府的干預，在工作中要受到中央和地方政府的雙重約束，因此，地方金融監管機構的獨立性將受到較大影響。除了政府行政監管力量外，我國還存在全國性和地方性的行業自律性組織或協會，如銀行業協會、證券業協會等等，他們是對政府監管力量的補充，對行業發展起到輔助性作用。

綜合來看，一方面，我國金融行業整合交叉的速度不斷加快，呈現出網狀化發展格局，各種新的金融產品層出不窮，產品交叉所衍生出的潛在系統性風險也在不斷增大。而另一方面，我國金融監管體系卻還是沿用過去的分行業管制模式，人為割裂開了銀行、證券、保險、信托等之間的聯系。分行業審批的模式已不再適合現代金融產業的風險監管。隨著金融創新在城鎮化進程中的不斷深入，對金融監管手段的創新需求將不斷增大。

基于金融監管視角的城鎮化建設金融創新風險控制優化

第一，落實法律法規制度，確保中央政策能夠得到積極實施，嚴格控制地方債務風險。金融監管應改變過去的“事后監管”模式，應當不斷地深入業務前端，占據主動地位，不斷向“事前防范”模式轉變。與此同時，要確保法律法規的權威性，對于明顯違反中央政策的地方政府行為，應當給予直接的行政處罰，對造成嚴重損失的，應當追求其責任，從而保證中央宏觀調控政策能夠得到有效實施。

第二，理順監管部門責任，禁止監管套利。當前我國分行業的“一行三會”監管模式存在大量的監管空白，這些兩不管地帶逐漸成為了風險的匯集點。要解決好這個問題，就需要明確政府監管主體的責任，建立多層次監管體系，例如部門聯席會議，用新的監管方式引導行業建立自我約束機制。同時，不同的監管機構所考慮問題的角度不一致，也能夠避免監管部門自身利用監管權力實現套利。

第三，加強金融機構的管理，激活金融體系，杜絕金融機構的道德風險。隨著融資渠道的改革和開放，銀行貸款占全社會融資總量的比例已下降到50%以下。但是，無可否認的是，銀行貸款仍然是目前城鎮化建設中最重要的金融力量。金融機構應當加強對金融機構的管理，嚴厲制止金融機構的金融抑制行為，讓金融資源能夠流向實體經濟，從而減少資產價值泡沫。與此同時，應重視資本市場的發展和證券、信托、基金、個人財富管理行業的發展，擴大直接融資的比例，拓寬籌集資金的渠道，為城鎮化發展提供更多的資金融通渠道。

第四，提升地方政府的財政自主權，拓寬城鎮化建設融資渠道。地方政府能控制的資源只有土地資源和地方財政收入，債券、股權等直接融資手段都受到國家的嚴格管控。提高地方政府的財政自主權，明確中央政府和地方政府的分稅制，有利于地方政府權責的合理配置。只有提高了地方政府的財政自主權，才能進一步激發地方政府的發展熱情和風險控制動力，促進地方政府在風險可控的情況下加快新型城鎮化建設的進度，并確保發展的質量。

參考文獻：

1.周中明.中國特色城鎮化道路及其金融支持路徑的思考[J].河北金融，2013（4）

2.李建發，林可欣.地方政府融資平臺金融監管與會計規范問題[J].金融會計，2013（8）

3.北京大學金融法研究中心等. 金融監管政策動態[J].金融監管研究，2013（7）endprint