新形勢下我國糧食直接補貼政策探討

摘要 農業的發展離不開國家政策的支持，糧食直接補貼是國家支持農業發展的重要措施之一，直接關系到糧食的穩產增產和廣大農民收入的提高。過去10年，我國糧食直接補貼持續增加，糧食產量連年上漲，農民收入逐年提高，農業取得了巨大的發展。盡管如此，糧食直接補貼作為一項長久性的農業政策，在實踐中仍然存在許多問題，補貼政策需要調整，出現的新問題急需解決。筆者認為，在現階段要解放思想，創新觀念，調整政策目標，減少糧食直接補貼轉而向生產性補貼傾斜，同時調整資金投入結構，改變補貼方式，充分發揮市場和社會的力量，調動農民的種糧積極性，促進糧食生產，保障國家的糧食安全。

關鍵詞 糧食直接補貼；糧食安全；政策支持

中圖分類號 S-9 文獻標識碼

A 文章編號 0517-6611（2014）08-02500-02

作者簡介 左宇（1991- ），男，安徽合肥人，碩士研究生，研究方向：農業經濟。

收稿日期 20140217

自2004年開始，糧食直接補貼政策已經實施了10年，作為我國農業補貼政策的重要內容而一直受到廣泛的關注。按照國際農業發展的一般經驗，屬于綜合性補貼的糧食直接補貼對于農業發展有重要意義。在中央大力推進農村城鎮化和土地流轉的新形勢下，如何根據農業發展的實際情況調整補貼形式、結構、內容，直接關系到糧食生產的穩定、農民收入的提高和國家的糧食安全。

1 我國糧食直接補貼政策實施歷程及成效

2004年之前，我國實行的糧食保護價敞開收購政策存在著許多問題，補貼環節多、效率低，糧食流通不暢、大量積存，糧食企業虧損嚴重，農民利益難以得到保護，直接導致糧食產量的下滑。隨著糧食流通體制改革的深入，補貼政策逐步從價格支持轉向收入支持。2001年中央決定進行糧食直接補貼試點工作，并于2002年在多個糧食主產區展開補貼試點。到2004年，中央為了扭轉1999～2003年我國糧食產量連年下滑的狀況，正式在全國開始實行糧食直接補貼政策，當年中央投入補貼資金約116億元，年末糧食播種面積達10 160.62萬hm2，比上年增長219.61萬hm2，糧食產量達46 947.2萬t，比上年增產3 877.8萬t。農民普遍對這一政策持積極的態度，認為生產負擔得到了減輕，收入得到了提高，極大地增加了農民投入糧食生產的積極性[1]。此后，國家糧食直接補貼資金連年增加，2005～2007年分別投入132億、142億和151億元，實現了糧食直接補貼金額占中央糧食風險基金50%以上的目標，并維持該補貼水平至今，地方政府也不斷加大補貼力度。2004～2013年，我國糧食產量連年增長，從46 947.2萬t一直增加到60 193.5萬t，實現了罕見的10連增，徹底扭轉了原先糧食產量停滯不前的狀況[2]。

回顧糧食直接補貼政策實施的這10年，我國糧食播種面積增加了10.18%，糧食產量增長了28.22%，農民人均純農收入增長了99.42%，已經建立了較為完整的補貼方式，形成了較為規范的發放程序，農民生活水平得到了切實的提高，國家糧食安全得到了有效保障[3]。

2 糧食直接補貼政策存在的問題

雖然我國糧食直接補貼政策取得了一定成效，但是隨著社會經濟的發展和國家對糧食安全的更高要求，現實中存在的許多問題也不斷凸顯出來[4-5]。

2.1 目標設計不夠準確

相對于國外補貼政策的多元目標而言，我國糧食直接補貼政策的目標十分單一，即促進糧食生產，保障國家糧食安全。雖然在推行之初也曾有學者提出不同意見，但是隨著糧食直接補貼政策的穩定實施，對糧食直接補貼政策目標的認識也逐漸統一起來。但現有的政策實施狀況卻無法很好地實現促進糧食生產、提高生產能力、保障糧食安全的目標。因為國家的資金投入畢竟有限，“普惠式”的補貼方式與實際生產脫鉤，成為了事實上的收入補貼，不僅沒有減輕種糧農戶的負擔，起到應有的激勵作用，反而進一步影響了土地流轉、農業現代化等的發展。在這種情況下，糧食直接補貼政策的定位明顯存在問題，與政府制定政策的本意相背離。此外，糧食安全包括數量安全、質量安全和生態安全3個部分，糧食直接補貼政策僅僅側重了數量安全，忽視甚至是影響了質量安全和生態安全。農業生產與生態環境密切相關，而農民又是農業生產的主體，糧食直接補貼政策沒有引導農民保護生態環境減少面源污染，反而在某種程度上鼓勵了農民開荒種糧，大量使用化肥、農藥實現農田的短期增效，卻忽視了農業的長遠發展。

2.2 投入資金規模不足

自2002年糧食直接補貼政策開始試點以來，中央和地方不斷的提高補貼資金數量，擴大補貼范圍，每年國家農業補貼的很大一部分都用于糧食直接補貼。在現行的補貼力度下，農民每年的收入名義上都可以達到10%以上的增幅，但是扣除物價上漲因素，農民實際增長的收入十分有限，對比國外的補貼力度和規模，我國種糧農民戶均糧食直接補貼數額非常低。作為弱勢產業中的弱勢生產品種，糧食生產比較效益較低，農民生產生活資料的價格也隨著物價上漲而飛速上漲，種糧農民的生產生活更加困難，糧食直接補貼又不足以彌補從事糧食生產的機會成本，農民更愿意選擇其他高收入回報的生產品種或直接外出務工，種糧積極性難以提高，耕地資源難以得到有效利用和保護。雖然國家每年投入糧食直接補貼的資金數額十分巨大，但由于我國農業人口多，耕地面積廣，分配到農民手中就顯得很少，無法有效形成引導激勵農民進行糧食生產的效果，不利于糧食生產和糧食直接補貼政策目標的實現。巨大資金投入和政策目標無法實現形成矛盾，使財政支農資金被大量消耗，又沒有明確的法律法規作為依托，影響地方政府繼續加大支持的積極性，甚至有些時候只能作為國家支持農業發展的一種態度，農民對政策的信心受到影響，糧食直接補貼持續發展的長效機制難以形成。

2.3 補貼方式有待改進

我國的糧食補貼政策目前主要采用“普惠式”的補貼方式，按種植面積計算補貼金額，各省之間、省內各地之間補貼的標準也有很大差異。在這種補貼形式下，農戶為了獲取更多的補貼，積極開辟農田以增加種植面積，無視生態環境的狀況；通過資金投入進行現代化生產、集約化經營，努力提高糧食單產的農戶所獲得的糧食直接補貼和別的農戶沒有區別，嚴重影響了農戶的積極性。由于糧食直接補貼金額與面積、種植作物等密切相關，工作量大、政策成本高，基層工作人員難以面面俱到，補貼面積不實、不能及時調整記錄的問題時有發生，糧食直接補貼成了按承包戶發放的收入補貼，農戶種植非糧食作物，甚至將土地拋荒、挪作他用或轉租給其他農戶，依然能夠得到補貼，真正的種糧農民卻無法得到政策支持，既不利于農村土地流轉和農業的規模化、現代化經營，也不利于調動農戶的種糧積極性。雖然中央和各級政府都強調要將糧食直接補貼向產糧大省、種糧大戶傾斜，但因為沒有配套資金的支持，在基層財政困難的情況下，相關工作很難有效落實，補貼資金無法合理利用，難以提高農民的種糧積極性，達到預期的政策目標。

2.4 政策效率需要提高

針對我國糧食直接補貼政策的效率問題一直都有爭議。基于糧食直接補貼的政策目標來看，多數人都認為補貼效率不高，很難有效提高農民種糧積極性、促進糧食增產、保障糧食自給。各省市之間的效率也存在較大差距，補貼無效率的區域多集中在糧食主產區，且普遍表現為規模效益遞減，當前補貼標準下常用的3種補貼方式對糧食產量的影響都不大。也有學者認為我國糧食直接補貼政策在糧食增產、農民增收方面有積極的影響，在政府支付相同成本的情況下，糧食直接補貼政策比生產資料補貼政策在糧食增產方面更效。筆者分析認為，在現行糧食直接補貼的計算方式下，農民開辟農田、擴大耕地面積的行為得到了有效的激勵，相比較其他生產要素而言，土地對于糧食產量增加的效應是巨大的，過去糧食直接補貼的增產效應可能是由于耕地面積的擴大而產生的，除此之外，糧價的上漲和技術的進步也對增產有著重要影響，可是長時間的農田開辟行為使得我國土地大量被開放利用，城鎮化的發展又進一步要求土地資源的大量投入，在不破壞生態環境的前提下，通過擴大耕地面積來實現增產的前景十分有限，土地稟賦的問題也使得土地生產能力下降，糧食直接補貼的長期增產效果令人擔憂。

3 優化糧食直接補貼政策的建議

糧食直接補貼是國家支持農業發展，確保糧食增產、農業增效、農民增收的一項長期政策，必須根據農業發展的不同階段，具體問題具體對待，有效優化和調整補貼政策[6-7]。

3.1 調整政策目標 從根據國際農業政策實踐來看，價格支持政策和生產性補貼能有效的促進糧食生產，而收入補貼則在農產品過剩、農民貧困化的背景下普遍實行。在農業發展落后階段，國外一般集中進行生產性補貼和價格支持政策；進入發達階段之后，則是以保障農民收入的綜合補貼政策為主，但也保留了生產性補貼和價格支持政策。我國屬于農業發展落后階段，糧食直接補貼政策的目標是調動農民種糧積極性、促進糧食增產、確保國家糧食安全，但是從理論上而言，糧食直接補貼是一項綜合性補貼，是收入政策，其目標是為了提高農民收入。長時間的實踐研究表明，綜合性收入補貼對糧食生產促進作用甚小，政策成本甚高，不適合我國目前的狀況。當前必須減少糧食直接補貼的投入，繼續加大對于生產性補貼的投入，同時還要配合價格支持政策。只要能適當調動農民種糧積極性，就達到了政策目標，雖然價格支持政策屬于“黃箱”政策，但是在市場經濟條件下，糧食直接補貼政策降低了糧食市場價格，實際上是將補貼給予了消費者而非糧食生產者，還是需要通過價格支持來提高糧食生產的比較利益。另外，還必須采取其他諸如耕地保護、基礎設施建設、農業科技研發等農業政策和生態保護政策，多管齊下，在長期上保障我國糧食安全。

3.2 確保資金投入

我國糧食直接補貼政策的實行已經有了一段時間，雖然各種實踐和研究表明其政策效率有限，但是必須慎重處理，不能因為政策變動而影響了農民對于國家支持農業發展的信心。因此在糧食直接補貼投入向生產性補貼傾斜的同時，仍然要保持一定數量的糧食直接補貼。在現階段要建立起與農資價格相關聯的糧食直接補貼機制，使補貼金額能夠抵扣農資價格的增長，以期暫時起到生產性補貼的作用，并逐步向生產性補貼過渡，從而提高糧食生產的比較收益，保障種糧農民收入；農業發展到一定水平之后，又需要增加糧食直接補貼，擴大補貼規模，保障糧食生產。在原有政府主導的模式之外，要積極探索其他方式提高補貼水平，發揮好市場和社會的力量，改變政府包辦補貼的狀況。同時完善相關的法律法規，讓糧食直接補貼的全過程都有法律依托，增強農民的信心；增加配套資金的投入，給予基層部門工作經費的支持，便于補貼發放、信息統計等工作的開展；推進糧食直接補貼信息化發展，以充分提高資金的使用效率，實現糧食直接補貼的政策目標。

3.3 轉變補貼方式

糧食直接補貼的受益對象必須明確為種糧農民，補貼的作物必須明確為主要糧食品種，要明確農民間土地流轉的關系，取消非糧食生產所得到的糧食直接補貼，避免承包戶轉租土地后仍然獲得補貼，改變長期以來的全面補貼現象，使真正種糧的農戶得到支持。貫徹落實好補貼向產糧大省、種糧大戶傾斜的政策要求，提高資金的針對性和利用率，提高糧食產量，實現有限資金的最大效益。要轉變按照面積補貼的脫鉤型補貼方式，改以產糧數量或售糧數量為補貼依據的掛鉤型補貼方式，這樣能夠促進勞動力轉移，激勵農戶提高糧食綜合生產能力，有效改善因補貼而導

致的農村土地流轉困難問題，產生規模化、現代化經營的種糧大戶和家庭農場，解決補貼資金有限和補貼對象無限之間的矛盾，充分調動農民的種糧積極性，同時也減少了基層部門發放糧食直接補貼的相關工作，提高了政策效率，使得按種糧規模進行階梯化補貼成為可能。要積極創新補貼渠道和發放模式，通過農村中介組織、農村合作經濟組織、農業協會等進行補貼發放的有關工作，不再完全以資金作為支付手段，適當的引入保險支付、金融產品支付、教育培訓支付、技術裝備支付等手段，豐富農民的選擇。要充分利用信息化的優勢，簡化糧食直接補貼政策的實施過程，改變政策成本過高的狀況，建立糧食直接補貼發放信息系統，加快政策執行速度，為農戶提供便利和保障，降低由于執行問題而影響政策效果的風險。加大對于糧食直接補貼的宣傳力度，讓農民充分了解政策的目的、補貼的對象、補貼的方法、補貼的標準等，實現民主監督，發揮糧食直接補貼政策的最大效用。

參考文獻

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