首都“單中心集聚”效應破解良方

李國平

京津冀一體化發展10個猜想

1. “保定為政治副中心？”

京津冀地區設置政治副中心，保定成為首選地，主要因為它在地理位置上有三個特點：它和北京、天津構成了等邊三角形，又是石家莊和北京的中心點。

2. “京津冀推出統一的居住證？”

京津冀地區將適時推出統一的居住證制度，改變各地居住證制度“自行其是”的現狀。問題在于如何設置統一居住證準入門檻，保證統一居住證持有者的居民待遇。

3. “高鐵、地鐵、公交一卡通行？”

隨著京津冀一體化進程的推進，京津冀三地有望在未來實現高鐵、地鐵、公交一卡通行。這似乎標志著京津冀將加速步入“同城時代”。

4. “下一個超級城市圈？”

在京津冀和環渤海地區將要崛起一個超級城市圈，北京扮演金融中心，天津河北兩地發展信息、科技產業，三地數千萬居民實現白天在北京CBD上班，而下班方便回天津河北。

5. “高校、央企或批發市場告別北京城？”

北京未來將會重點發展服務業，而制造業、石化、汽車、IT產業都會被轉移出去。天津發展高端產業，一般制造業則由河北發展。

6. “享受和北京一樣的公共服務？”

京津冀一體化總的思路是打破三省市目前現有的封閉的公共服務體系和資源體系，讓三省市逐步實現互通互聯，轉移人口可以享受到和北京同樣的公共服務水平和資源。

7. “最低工資標準一體化？”

京冀兩地收入差距有增大的趨勢，巨大的收入差額凸顯區域聯合架構的缺失。實現最低工資的一體化，緩解由政策待遇的不對等以及環首都貧困地區與北京相鄰區縣發展的鴻溝。

8. “京津冀成中國經濟增長第三極？”

京津冀一體化發展作為國家發展戰略再次被強調意味著京津冀一體化的進程將提速。京津冀將是繼珠三角和長三角之后的中國第三個經濟發展引擎，成為未來20年中國發展的前沿陣地。

9. “京津冀市長聯席會？”

設立常態化的“京津冀市長聯席會議制度”作為協調機構。聯席會議主席可以由北京市市長、天津市市長、河北省省長輪流擔任。辦公室設在北京，便于和中央及時溝通。

10. “天津、河北自貿區變成京津冀自貿區？”

單獨的天津、河北自貿區可能會被整合到京津冀自貿區中。京津冀自貿區將以河北為腹地、以京津為核心，連接天津自貿區、京唐港和曹妃甸為一體。

（人民論壇編輯部整理）

習近平總書記在今年二月視察北京工作時強調，要明確北京的城市戰略定位，疏解首都非核心功能，實現京津冀協同發展。為更好地落實北京城市戰略定位和推進京津冀地區協同發展，打造優勢互補的城市功能格局和優化人口與產業的空間布局，迫切需要在京津冀地區加快建設城市副中心和區域功能中心城市，而不是所謂的“政治副中心”，使之成為推動京津冀協同發展的主要樞紐或重要節點。

加快建設城市副中心和區域功能中心城市的必要性

北京城市功能的不斷集中，帶動了北京產業的不斷發展和集聚，也包括一些與北京城市戰略定位不協調的產業擴張。在制造業領域，北京市仍然存在著一批“能耗高、工業污染排放量大、擾民嚴重”的粗放型中小企業；在服務業領域，區域性物流、區域性批發產業布局存在較大的不合理性。這些與城市戰略定位不協調的產業為城市健康發展帶來了很多問題，集中表現為城市擁擠與環境惡化，表現最為明顯的則是中心城區。

因此，有必要在京津冀地區通過建設城市副中心以及區域功能中心城市來疏解首都城市功能，緩解首都的人口、資源與環境壓力。

加快建設城市副中心和區域功能中心城市的出發點

從服務于北京城市戰略定位出發，建設北京城市副中心和區域功能中心城市需要服務于北京堅持和強化首都核心功能，支撐北京城市戰略實施，結合城市副中心和區域功能城市所在地的發展現狀基礎，致力于打造首都核心功能新節點，補充首都核心區域的主要功能。

從承擔優化北京城市功能的任務出發，建設北京城市副中心和區域功能中心城市應致力于解決北京城市功能與產業發展不協調的問題，承擔首都核心區過于擁擠的城市及產業功能，著力打造宜居宜業的綜合型新城市，疏解中心城區人口。

從有利于疏解北京中心城區功能出發，建設北京城市副中心和區域功能中心城市應立足于有選擇性地承接北京中心城區部分“擁堵”的城市功能，確立特色鮮明的區域功能。特別是承接中心城區疏解的教育、醫療、文化等公共服務功能以及商業和商務功能。

從緩解首都人口、資源與環境壓力出發，建設北京城市副中心和區域功能中心城市應促進產城平衡，避免“臥城化”發展。北京部分遠郊區縣以及河北省臨近北京的一些市縣，承擔著以居住功能為核心、以生活型服務業為主體的城市功能，已經表現出明顯的“臥城化”的跡象。因此需要積極推動和實現產城平衡，避免“臥城化”發展。

建設城市副中心和區域功能中心城市的國際經驗

伴隨著大城市和區域發展，人口和經濟活動向特大城市特別是中心城區集聚，出現了人口和城市功能過度集中所導致的“大城市病”，這一現象在日本首都圈尤為突出。為解決功能過度集中所導致的大城市病問題，日本首都圈就采取了建設城市副中心以及區域功能中心城市，來疏解東京都中心城區過密的城市功能。

自上個世紀50年代后期東京都先后建設了新宿等7個副中心，這些副中心在功能上以高端服務業、城市商業和面向全球的金融、咨詢、管理功能為主，主要目的在于疏散原CBD中心三區（千代田區、港區和中央區）過密的城市功能。在東京大都市圈設定了15個業務核心城市，這些業務核心城市與城市中心的距離一般在15-55公里，主要接納可以轉移的首都功能（包括中心區過于密集的教育、醫療、公共管理等功能），公司總部的部分功能，承載非必要在中心區布局的部分居住、文化、旅游、科研、會展功能，或依托特定港口、空港的區位而承擔國際交往、臨港工業等功能，是服務東京大都市圈、日本全國乃至全球市場的重要節點。endprint

區域功能中心城市一方面分擔了城市中心、城市副中心的居住、行政管理、文化教育、醫療服務功能，承接了大量的城市功能。另一方面相對宜居宜業，既沒有城市中心區的交通擁堵、空氣污染，也能夠吸引一些企業集中，形成特色鮮明、分工明確的產業集中地。區域功能中心城市是新的經濟增長動力，是城市功能網絡的關鍵節點。

副中心、區域功能中心城市共同分散了城市中心區過度集中的功能，推動了日本首都圈城市功能的優化布局，也分散了東京都過于集中的城市職能。以區域功能中心城市形成多個自立性強的都市圈，并進行明確的職能分工，從而在日本首都圈內形成職能分散、各司其職并有機聯系的城市網絡。

優化北京城市功能布局，加快副中心和新城建設，形成市域多中心網絡化空間結構

為疏解過密的城市功能，需要在市域范圍內建設多個新城和副中心城市，促進城市空間的多中心化發展。北京現有的城市空間結構表現為“兩軸-兩帶-多中心”。延伸發展兩軸，集中體現首都服務功能以及現代服務業功能。特別是東西軸（長安街及其延長線）要形成從通州新城到石景山之間的金融、商貿、政務服務等在內的高端服務業發展軸帶。強化建設“兩帶”，特別是東部發展帶，應使之成為北京市知識經濟發展的新重心。加強外圍新城的建設，拓展中心區的發展空間，促進中心城、新城多點協同發展。

改變北京市職能高度集中在中心城區的狀況，加速中心城區城市職能向外轉移，不僅有利于建立起更為合理的城市空間結構，也是緩解北京各類由于“單中心集聚”所帶來的諸多城市問題的良方。加速生產職能特別是物質生產職能從中心城區向外圍區縣的轉移，將更多的城市職能特別是產業職能由中心城區向東部和東南部的城市發展新區轉移，部分產業職能應該跨越北京市行政區域轉移到河北和天津等周邊地區。

優化京津冀地區的功能中心城市布局及其職能分工

根據京津冀地區資源環境條件、經濟社會聯系、城鎮空間分布格局、交通體系現狀以及各城市發展定位等，京津冀地區應努力構筑“一主一副、三軸、四區、多中心、網絡化”的空間發展格局。

具體地，“一主”為北京，“一副”為天津，“三軸”即形成沿京廣鐵路和京石高速沿線的北京-保定-石家莊城市帶軸線、沿京津塘高速的北京-天津城市軸線和沿京哈線、京山線和京沈高速沿線的北京-唐山-秦皇島城市帶軸線，“三軸”是京津冀地區內的城鎮密集發展軸，是人流、物流等主要集聚的地帶，是京津冀地區具有發展基礎和潛力的地帶，也是該區域與周邊聯系的主要通道。“四區”即以環渤海灣的秦皇島、唐山、天津濱海新區、滄州等為核心的濱海臨港發展區，以北京為起點向東南延伸的京津廊發展區（主要包括北京、天津、廊坊），沿京廣線向西南方向延伸的京保石—邯邢衡發展區，以及以環京津燕山和太行山區的承德、張家口等地區為核心的張-承發展區。“多中心”即在京津冀地區未來的發展中，應避免以某一個或幾個城市為絕對中心的單一區域主導型格局，重視不同規模等級城鎮體系的培育，引導各城市立足自然資源、交通地理條件和經濟基礎，統籌規劃發展，突出各自的特色和重點，形成以北京、天津、石家莊、唐山、保定等為中心的多中心發展格局。“網絡化”即借助區域人流、物流、信息流、資金流的流動，將區域發展的多中心特征從形態上延伸到功能上，突出以聯系京津與河北各市間的放射狀城際快速交通通道為紐帶的京津冀綜合交通網絡的建設。

（作者為北京大學首都發展研究院院長、教授）

責編/嚴俊 美編/李祥峰endprint