全面“營改增”面臨的壓力及應對策略

白之璇

摘 要：2011年，經國務院批準，財政部、國家稅務總局聯合下發營業稅改征增值稅試點方案。截止2013年8月1日，“營改增”范圍已推廣到全國試行。

文章在對“營改增”進行研究時，首先介紹了全面實行“營改增”的背景和意義。接著，探討“營改增”所面臨的壓力，與實際相結合，從“納稅人”、“稅務機關”、“政府”三方面入手，詳細闡述了“營改增”所要面對的問題和挑戰。最后，針對現存的壓力和挑戰，提出對策和建議。

關鍵詞：營業稅 增值稅 應對策略

中圖分類號：F810.42 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）04-123-03

自2012年1月1日在上海啟動交通運輸及部分現代服務業營業稅改征增值稅改革試點后，“營改增”采取“地區試點”、“行業試點”的方式先后在上海、北京、江蘇、天津、浙江、寧波、安徽、福建、廈門、湖北、廣東和深圳等12個省市和計劃單列市的交通運輸及部分現代服務業進行。由于這種做法不可避免地導致同一行業不同地區、同一地區不同行業間的稅負差異及增值稅“抵扣鏈條”的中斷，因此，國務院決定自2013年8月1日起，在全國范圍內展開交通運輸業和部分現代服務業營業稅改征增值稅試點工作，同時擇機將鐵路運輸和郵電通信等行業納入試點范圍，并力爭“十二五”期間全面完成“營改增”工作。為了確保“營改增”擴容工作順利實施，就需要對“營改增”相關問題加以研究，及時發現并解決問題，從而保證“營改增”工作的順利貫徹與實施，達到“營改增”的預期目標。我們將從“營改增”擴容后帶給納稅人、稅務機關、各級政府的壓力進行分析，并提出相應的應對策略及建議。

一、“營改增”全面施行勢在必行

1.“營改增”是稅收制度本身完善之需。1994年稅制改革之前，我國流通環節的稅收以傳統的產品稅為主，其計稅依據為銷售額，銷售環節越多，累計稅額也就越高，重復征稅問題嚴重。為解決上述問題，1994年稅制改革取消了產品稅，改征增值稅。由于增值稅只對行業增加值征稅，既避免了重復征稅，同時又保持了稅收的“中性”。可見，用增值稅全面代替產品稅，直至在全部流通環節征收，應該是1994年稅制改革的初衷，但是當時出于保證地方政府財力考慮，加之服務業規模小，復雜性高，征管難度大等特點，不得以將增值稅的適用范圍限制在商品流通范圍內，而勞務、服務流通部分仍保留征收營業稅，營業稅成為1994年稅制改革保留的“尾巴”。

這種在部分行業保留營業稅的做法，既無法最終徹底解決生產和流通環節重復征稅的問題，也導致行業競爭不公，同時增值稅抵扣鏈條無法完全連接起來，稅收的“中性”原則無法全面覆蓋。目前“地區試點”、“行業試點”的辦法必然導致“營改增”試點地區、行業總體稅負成本低于未實施轉型的地區、行業，隨著改革范圍的逐步擴大、改革的進一步深入進行，這一問題將愈發突出，改革全面實施勢在必行。

2.“營改增”試點的顯著成效激勵“營改增”全面實施。“營改增”作為一項重要的結構性減稅措施，對于“營改增”的行業來說，在合理的稅制設計下，可以實現總體稅負不增加或略有下降；對于原增值稅納稅人來講，“營改增”后，制造業和服務業之間的抵扣通道打通，其抵扣范圍擴大，減稅效果顯著。據測算，截至2013年2月底，“營改增”總體減稅規模達到550億元以上，充分實現了“營改增”減稅的總體目標。企業稅負的降低，也有利于企業降低成本，最終會在一定程度上使產品和服務價格得到降低，這無疑成為消費者福音，成為“營改增”的又一大“利好”。

“營改增”通過解決服務業面臨的重復征稅問題，為現代服務業創造了與生產、流通業公平競爭的稅收環境，對擴大服務業的市場需求和深化產業間的分工協作、引導企業轉變產業發展模式和經營方式、促進服務業分工的細化和專業化、推動現代服務業和先進制造業深度融合、增強現代服務業企業的核心競爭力具有積極作用。而現代服務業的快速發展，將帶動就業崗位供給的增加，擴大就業成為“營改增”帶來的另一“福利”。

另外，在現代市場經濟中，商品生產流通和服務捆綁銷售的行為越來越多，形式越來越復雜，要準確劃分商品生產流通和服務各自的領域也越來越難，這給增值稅、營業稅征稅范圍的劃分與界定提出了挑戰，加大了征管復雜性程度。全面實行“營改增”，在一定程度上可強化征管，減少稅收流失。

3.“營改增”符合國際慣例。從國際稅制改革發展趨勢看，目前全世界已有170多個國家和地區開征了增值稅，征稅范圍通常會覆蓋絕大多數商品生產流通和勞務。可見逐步將增值稅征稅范圍擴大至全部的商品和服務，以增值稅取代營業稅，符合國際慣例。

二、全面實施“營改增”各方將面臨的壓力

1.納稅人可能面臨三重壓力。（1）稅負增加壓力。“營改增”的減稅效應顯而易見，但有約5%的企業稅負可能有所增加，如交通物流業就已經遭遇稅負上升。據2010年上市公司各板塊數據統計：物流、航運、航空、陸路運輸、鐵路、機場、高速公路毛利率水平依次為8.9%、17.1%、21.8%、23.1%、37.1%、41.1%和58.2%，理論上看：“營改增”后物流、航運、航空、陸路運輸、鐵路和機場等行業稅負將有所下降，高速公路稅負將會有所上升，但實際情況卻不盡然。2012年3 月中國物流與采購聯合會對上海65家物流企業進行調查的結果顯示：被調查企業在2008年至2010年年均營業稅的實際負擔率為1.3%，其中運輸業務負擔率平均為1.88%。實行“營改增”后，增值稅負擔率會增加到4.2%，上升幅度為123%，給原來利潤水平就不高的交通物流業造成很大壓力。而即將“營改增”試點的電信、建筑、金融也同樣面臨稅負考驗。以建筑業為例：據中國建設會計學會挑選的66家企業的理論測算結果，“營改增”后，平均減輕稅負為83%。而實際測算結果是，平均增加稅負為93%，“營改增”后折合營業稅稅率是5.80%，增加2.8個百分點。建筑業本身屬微利行業，2010年公布的產值利潤率只有3.55%，2.8%的增幅對企業乃至整個行業來講，壓力可想而知。

造成上述理論測算與實際情況相悖的原因有兩個：一是成本中可抵扣比例較低。如交通物流業可抵扣增值稅進項稅額的項目中購置運輸工具、燃油及修理費等，在企業總成本比例中尚不足40%，若企業生產周期處于成熟期，新增固定資產不多，短期內稅收負擔必然加重。二是無法取得合法憑證導致抵扣不足而導致稅負增加。由于理論測算是以理想的稅收環境為前提的，即假設向企業提供產品與服務的全社會各行業均實行了增值稅，且企業無一遺漏均能取得進項稅發票，不存在小規模納稅人、簡易計稅方法、減免稅優惠政策等實際問題。而上述前提假設是無法做到的：如交通業支付的路橋費、保險費、外地加油費等，就因無法取得專用發票而導致抵扣不足；建筑業會因為“甲方供料”，上游企業“散、雜、小”等原因而導致抵扣不足。

與此相對應的是：在我國現行的產品定價、計價方式以及低價中標競爭形勢之下，將增加的稅負轉嫁給下游企業和最終消費者，同樣存在著制度、政策和實際操作上的矛盾，部分“營改增”企業增加的稅負無法全部順利轉嫁，企業稅負增加不可避免。（2）內部管理壓力。與營業稅比，增值稅的計算和征收要更復雜，其對企業財務管理、經營模式、市場行為等都將產生極大影響，對企業內部管理也提出更高的要求。松懈的內部管理、粗放的經營模式、低層次的財務管理水平，都將直接導致進項稅難以抵扣，稅收成本增加。以交通運輸企業為例，傳統的單車掛靠運輸公司的粗放式運營模式，是由于抵扣不足造成企業稅負大幅增加的主要原因。如何加快企業的現代化管理，成為擺在企業面前的一大難題。（3）加強征管壓力。“營改增”直接導致地方財力減少，為保證地方財政收入，部分地區必將進一步加強稅收征管，包括對其他各稅種、各種非稅收入的征管。因此，地稅部門對各種會計憑證的規范性要求也比以前更高，對企業會計核算的審查更加頻繁，企業面臨處罰的壓力加大。

2.稅務機關面臨的征管壓力。（1）國稅系統征管壓力。“營改增”后，隨著增值稅征收行業的擴大，國稅征管范圍也將日益擴大，工作量急劇膨脹，而且新增行業企業存在工作地點流動性大、工藝復雜、產品同質性少、規模相對較小、行業間的差別大、特殊情況多等情況，使征稅范圍的確定、納稅人的劃分、減免稅辦法、購買、開具發票的管理都變得很復雜，國稅系統的納稅審核與監管難度加大。（2）地稅系統管理職能下降壓力。全面實施“營改增”后，營業稅將退出生產流通領域征稅，而企業所得稅也將因國稅發[2008]120號規定：“2009年起新增企業所得稅納稅人，除特別規定外，應繳納增值稅的企業，其企業所得稅由國家稅務局管理；應繳納營業稅的企業，其企業所得稅由地方稅務局管理”的規定變為全面由國稅局負責征管，導致由地稅征收管理的企業所得稅也隨“營改增”而失去新的增長空間，隨同地稅發票附征的企業所得稅與個人所得稅收入也將因發票管理權限的喪失而消失，從而形成地稅征管三大主體稅種全面削弱的局面，地稅部門在納稅人和地方政府中的地位大幅下降，職能明顯弱化。

3.政府面臨的收入減少壓力。營業稅在地方收入中的比重一般占到40%，是地方一般預算收入的重要來源。如前所述，“營改增”將會帶來減稅效應，“營改增”的全面實施必然導致財政收入的大幅減少。就目前已推行“營改增”全國試點的兩大行業進行測算結果顯示：財政將減收7300億元左右，相當于2012年全國財政收入的6%。而當前“營改增”試點過程中采取的辦法是原來歸地方的營業稅改征增值稅之后依然入地方庫，中央不參與因試點所帶來的增值稅增量的分成。按此方案：維持中央地方對增值稅的分配關系不變，即中央地方以75∶25的比例承擔原增值稅行業減稅規模，地方承擔對“營改增”行業的減稅額度，預計中央財政將承擔1500億元的減稅規模，地方財政則承擔其余5800億元的減稅規模。如果“十二五”期間全面實施“營改增”，預計今后兩年地方財政每年要承擔的減收規模達2900億元。如此規模的減收無疑會加大地方財政收支缺口，大大影響地方參與全面“營改增”的積極性。

與此相對應：今年以來經濟形勢下行壓力巨大，以增值額作為計稅依據的增值稅收入會相應減少；同時土地財政吃緊，地方政府對營業稅高度依賴，因此“營改增”對于地方政府來說，無疑帶來巨大的財政壓力。

三、緩解壓力的策略及建議

1.企業應對策略。（1）合理利用增值稅特點，充分抵扣進項稅額，最大限度降低稅負。包括規范內部管理，特別是發票管理，修補斷裂的增值稅抵扣鏈條；充分理解和掌握新的稅收政策，創造條件，充分享受稅收優惠；調動銷售、采購、營銷、信息技術及法律部門全員積極參與增值稅專用發票的收集、審核、整理工作，避免由于抵扣憑證不符合規定而增加稅收成本。（2）充分評估“營改增”政策給本企業帶來的直接影響和間接影響，重新考量本企業的營運模式和供應鏈安排，提早做好分析預測，積極開展納稅籌劃。包括在條件和政策允許的情況下，轉變與征收增值稅不匹配的粗放的經營模式，必要時考慮將主輔業務進行剝離，以“營改增”為契機，帶動企業向專業化、高精尖方向發展；對企業組織機構及業務進行一系列的整合、布局和調整：如選擇設備投資最佳時間、優選合作企業、選擇有利于減低稅負的納稅人身份、積極創造條件以適用稅收優惠政策等，最大限度地節約稅收。

2.稅務機關應對策略。（1）充分依托網絡技術，全面實行信息化管理，順利完成“營改增”試點納稅人征管范圍轉換和業務銜接工作。包括搭建工商、國稅、地稅協作平臺，構建“營改增”財稅信息共享平臺系統，摸清基礎稅源，建立管理信息檔案；摸清納稅人經營管理模式及經營特點，準確核定“營改增”納稅人適應發票種類和用票數量，方便專用發票的認證與管理；積極開展稅源監控和納稅評估，通過對試點納稅人的數據采集分析和利用，逐步建立“營改增”管理風險指標體系，提高“營改增”企業后續控管能力。（2）近期內加強國、地稅局之間的協作，暫時緩解地稅系統管理職能下降壓力。包括建立信息交換制度，運用人員傳遞、電信聯系等方式溝通信息，加快國、地稅征管信息系統互通互聯，建立統一的數據交換平臺，實現信息共享；聯合加強稅務登記管理，聯合核定個體稅額，加強稅務檢查協調；加強所得稅政策執行的溝通協調，建立企業所得稅管理的定期聯系制度和信息共享制度，共同做好所得稅征管工作。長遠來看，應積極構建地方稅收體系，確認地方稅收主體稅種取代營業稅地位，根本解決地稅系統管理職能下降問題。

3.政府財力減少壓力應對策略。（1）健全地方稅收體系，不斷壯大地方政府財力。全面實施“營改增”后，地方政府缺乏主體稅種，而政府又必須有獨立的收入來源，尋求收支平衡，這就有必要重新構架政府間稅收安排、重建地方稅種。政府間稅收安排應遵循三項基本原則：與宏觀經濟密切相關的稅收歸中央，具有流動性稅基（容易出現轄區間稅負轉嫁）的稅收歸中央，稅基分布不均衡的稅收歸中央；地方政府應以稅基不具有地理流動性的稅收為主要收入來源。唯有如此，地方政府的征稅行為造成的影響才不會外溢到其他轄區，從而消除了向其他轄區轉嫁稅負的可能性。

因此，長期來講，地方財政主體稅種理想的選擇是房地產、資源稅。但現實的情況是目前我國上述稅系尚未形成完備的體系，且稅額較小，遠不足以保證地方支出需要，無法承擔起地方主體稅種的責任。有鑒于此，新的地方主體稅種的選擇，應該是“增設新稅”與“改制老稅”雙管齊下。包括：加快“費改稅”步伐，開征新的地方稅種，對體現政府職能、收入數額大、來源穩定、具有稅收特征的收費基金改用稅收取代，重點是研究開征環境保護稅和社會保障稅；改革城市維護建設稅，按照獨立稅種的要求，重新確定稅率，擴大征稅范圍；繼續推行房產稅改革，繼續推進資源稅從量計征改為從價計征的改革，適度增加稅負并擴大征收范圍等。（2）厘清中央和地方的財政分配關系。現階段做好稅種收入的重新劃分工作，在保持增值稅分成比例不變的前提下，在企業所得稅、個人所得稅中擴大地方的分享比例；隨著稅制改革的不斷完善，在中央與地方事權劃分時機成熟時再按照“財權與事權相匹配”的原則，統籌考慮各個稅種，重新劃分中央與地方的財權，重新設定中央稅與地方稅。理順（下轉第126頁）（上接第124頁）中央和地方的財政分配關系，保證地方財力有足夠的支撐，緩解因“營改增”給地方政府帶來的財政壓力。

參考文獻：

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[2] 古成.政府間稅收劃分理論分析與政策選擇.經濟理論與經濟管理，2008（7）

[3] 賈康.地方稅體系如何構建.騰訊財經

（責編：呂尚）