論促進城鄉基本公共服務均等化的財政政策

【摘要】公共服務均等化既是公共財政的重要組成部分，又是公共財政的根本要求。城鄉居民在享受基本社會保障、醫療衛生、義務教育、就業服務、基礎設施建設等公共服務方面存在巨大差異，其根源在于城鄉財力差異和財政政策的差異。因此，統籌城鄉財政政策，增加基層政府的財政能力是促進城鄉公共服務均等化的根本途徑。

【關鍵詞】公共服務 均等化 財政政策

公共服務均等化既是公共財政的重要組成部分，又是對公共財政提出的具體要求。城鄉公共物品生產和供給上的巨大差異造成城鄉分割的二元經濟和社會結構，嚴重影響到國民經濟全面協調發展與和諧社會的構建。對于我國城鄉居民在享受公共服務方面存在的巨大差距，只有通過財政制度安排，加大對“三農”的投入，才能促進城鄉基本公共服務均等化。

一、基本公共服務均等化的理論基礎

所謂基本公共服務，是指與民生問題密切相關的公共服務，以滿足社會成員基本的生存需要，如義務教育、公共衛生、公益性文化事業、公益性基礎設施、社會保障等。[1]基本公共服務均等化是指政府要為社會成員提供基本的，在不同階段具有不同標準的，最終大致均等的公共服務，也就是說要保障全體社會成員享有基本公共服務的機會均等和結果均等，同時尊重社會成員的自由選擇權。基本公共服務均等化應當包括區域之間、城鄉之間、群體之間、個人之間的均等。

（一）基本公共服務均等化是福利經濟學的核心思想

社會福利是由社會全體成員個人福利的總和或個人福利的集合。如果其他因素不變，任何一個社會成員的福利水平上升，整個社會福利水平隨之提高。這意味著政府通過收入再分配可以增加社會福利：如果個人的效用函數是相同的，則應進行平等的分配；如果個人的效用函數不相同，通過將收入分配給比較窮的個人，則效用總量就可以增加。據此，福利經濟學提出兩大基本命題：國民收入總量越大，社會福利就越大；國民收入越是均等化，社會福利也就越大。

福利經濟學的國民收入均等化思想對公共服務均等化具有啟示性意義。公共服務介于國民收入與社會福利之間，國民收入越大，公共服務總量就越大，社會福利也就越大，公共服務量的增加能增進社會福利；公共服務越是均等化，社會福利也就越大，國民收入分配均等化能夠增進社會福利。

（二）基本公共服務均等化是公共財政的根本要求

公共服務均等化是公共財政“一視同仁”服務的特征延伸。市場經濟決定了公共財政必須對所有市場主體提供“一視同仁”的服務，也就是說，政府及其公共財政提供公共服務時，對于同樣的經濟行為，不管其行為主體的身份如何，都應該按照同一的標準，以同一的態度和方式加以對待。[2]“一視同仁”服務的本質就是均等化的公共服務，一國的公民無論居住在哪個地區，都有平等享受國家最低標準的基本公共服務的權利，不因地域、戶籍而受到不同的待遇。公共服務均等化要求政府及其公共財政要為不同利益集團、不同經濟成分、不同社會階層提供一視同仁的公共服務，具體通過公共支出、公共收入和政府對市場的規范作用等表現出來。從公共支出來看，這就要求政府直接以社會利益和公共需要為目的來安排公共支出，著眼于所有的市場活動主體。

二、城鄉基本公共服務非均等化的根源

對于我國城鄉基本公共服務之間的巨大差異，不少學者把原因歸結為城鄉二元結構。從表面看，是城鄉二元結構導致政府在提供城鄉基本公共服務時實行分而治之的政策。實際上，城鄉基本公共服務非均等化的根源在于城鄉財力差異和財政制度安排差異。

（一）城鄉經濟發展水平的差異導致城鄉財政能力的差異

我國城鄉之間經濟發展水平差距十分明顯。我國農業增加值占國內生產總值的比重已經下降到15%，但還有近60%的農村人口、50%的勞動力以農為主。農業在國民經濟中的比例不斷下降，對經濟增長的貢獻也在下降。由于農業勞動生產和工業、服務業勞動生產率之間存在較大的差距，經濟結構中第一產業所占比例較高省份的經濟發展速度將受到影響，鄉村經濟的發展速度和質量遠落后于城市經濟。第一產業從業人員比例、第一產業占GDP比重與所在地級市的人均GDP之間存在明顯的負相關關系。經濟發展水平差距導致了稅收收入的差距。尤其是農業稅取消后，鄉村除收取少量的營業稅外，基本上沒有其他的稅收收入，維持政權運轉的經費來自于上級政府的轉移支付，根本談不上提供公共產品和服務。

城市經濟在國民經濟中具有舉足輕重的作用，對GDP的貢獻在70%左右。由于城市具有較大的收入能力和征收上的便利，我國的稅收體系主要建立在城市稅收基礎之上的，加上城市人口密度大，人均公共物品的價格比農村低，城市比農村對公共物品具有更大的需求和供給能力。因此，城鄉在公共物品和服務的數量和質量上均存在較大差異。

（二）城鄉財政制度安排的差異導致財政資源配置向城市傾斜

建國以后，我們基本學的是前蘇聯“農村支援城市，農業支援工業”的模式來發展國民經濟。為推行優先發展重工業，必須實行高度集中的財政管理體制，利用國家的力量為重工業創造條件。國家通過法律和行政手段壓低農產品價格和工人的工資，從而獲取工業行業的巨額利潤，間接地使農業為工業提供稀缺的資金；同時給工人提供比較完善的保障，并通過戶籍制度把農民限制在農村，使農民與城市工人在享受基本公共服務方面存在差異。

改革開放后，為促進城市的建設和發展，財政資源又向城市傾斜。城市公共物品和服務的提供主要是國家財政，城市居民不用支付費用或支付很少的費用；而農村公共物品和服務的提供主要是由鄉財政和村民委員會，農民自己要承擔相當比例的費用。財政資源的配置沒有充分考慮農村人口在享受公共物品和服務方面的社會公平。

（三）現行的財政體制導致基層財政困難，財力與事權不相稱

1994年的分稅制改革具有明顯的過渡特征，各級政府之間的職責劃分不清，不規范，并且中央政府擁有隨意調整政府間財力與事權的權力，導致政府間事權層層下放，財權層層上收，基層政府的財政支出責任不斷增加，包括義務教育、公共衛生、社會保障和福利救濟、支農支出等支出大都由基層財政負擔。在許多國家，這些基本公共服務大多由中央和省級財政負擔。而目前擁有占全國人口70%以上的縣鄉財政組織的收入僅占全國財政收入的20%左右。[3]很顯然，存在著財力與事權上的錯位。財力與事權不匹配是縣鄉財政困難的根本原因，也是基層政府提供公共服務不足的主要原因。

現行的轉移支付制度不完善。大部分轉移支付資金是采用“基數法”確定的，不僅不具有均等化的作用，反而導致地區間差距拉大。只有少量的轉移支付資金是按均等化公式計算的，資金分配的多少與公共服務和產品提供的數量與質量毫不相關。現行的轉移支付制度不能起到保證城鄉基本公共服務均等化的作用。

三、促進我國城鄉基本公共服務均等化的財政政策

市場經濟條件下，工業反哺農業、城市支持農村主要體現在國家通過財政手段優先安排廣大農民最急需、受益面廣、公共性強的農村公共產品和公共服務。推進各類人群之間基本公共服務的均等化，優先關注和解決困難群體的基本公共服務水平，要把解決困難群體的社會保障問題放在經濟社會發展更加突出的位置。

（一）加快公共財政制度建設

強化財政在公共物品和服務供給中的主體地位和主導作用，加快公共財政制度建設，是實現公共服務均等化的關鍵。財政支出結構要進行重大的調整，財政支出要退出長期處于“與民爭利”狀態的競爭性項目，將更多的財政資金投向公共安全、衛生、教育、社會保障和公共基礎設施等方面，盡快完成從“生產建設型財政”向公共財政轉型。建立一套完整的基本公共服務均等化的考核體系，在此基礎上強化中央對地方政府關于公共服務的行政問責制。推進與政府機構緊密相關的社會事業單位改革，對于與基本公共服務均等化密切相關的教育、衛生、文化等事業單位，應按照公共性、準公共性和營利性區別對待的方針分類改革。

（二）各級政府間職責劃分明確，財力與事權匹配

應當進一步明確地方各級政府在提供義務教育、公共衛生、社會保障和生態環境等基本公共服務方面的事權，健全財力與事權相匹配的財政體制。由于各類公共服務具有不同的性質和特點，各級政府承擔的事權責任，也應有所區別。例如，社會保障和生態環境等公共服務，由于涉及面廣和具有更大的外部性，主要應由中央政府和省級政府提供，由縣級政府管理；義務教育和公共衛生等公共服務，應由中央、省和縣三級政府共同承擔，各級政府承擔的比例，應視各地經濟發展水平而定。在經濟貧困地區，應全部由中央與省級政府承擔，通常情況下，以省級政府為主。總之，在提供基本公共服務的事權劃分上，應改變過去傳統的按事務的隸屬關系劃分的辦法，以便使財力與事權能夠相匹配，保證各級政府有行使職權和提供公共服務的財力。

（三）改革現行的轉移支付制度

完善的轉移支付制度能有效地調節地區間客觀存在的財政經濟發展差距，使全國各地的居民均可享受到政府提供的大體相當的公共服務水平。對于我國現行的轉移支付存在制度性的缺陷，應進行徹底的改革。建議盡快取消稅收返還和體制補助，將財力性轉移支付整合為一項統一的一般性轉移支付，按照因素法，使用一個全面的轉移支付計算公式，確定中央對地方的轉移支付數額。實行縱向轉移和橫向轉移相結合的模式。我國東部發達省區支援不發達省區已有一定的政治思想基礎，尤其是汶川大地震后的對口支援，實質上建立起了橫向轉移支付，應形成制度。科學界定專項轉移支付標準，控制準入條件和規模。要加快完善省以下的轉移支付制度建設，增加基礎政府提供公共服務的財力。

（四）促進農村經濟發展，增加農村財政能力

政府應把基礎設施和社會事業發展的重點轉向農村，提供農村社會經濟運行所需的公共物品、公共服務與基礎條件，改善農村經濟發展環境。財政支出要按照存量適度調整、增量重點傾斜的原則，新增財力用于三農，不斷增加對三農的投入。調整財政支農資金的使用方向，重點部署一批國家農業大工程帶動大發展的項目，如農業生物技術國家工程、小城鎮改造工程，以推進農村工業化。在廣大農村建立國家綠色信息高速公路，為農民“產、加、銷”和“科、工、貿”提供全方位的信息。通過信息化、城鎮化和新型工業化帶動農村經濟發展。農村經濟發展了，就有財力為農民提供更多的公共物品和服務，逐步縮小城鄉公共物品和服務上的差距。

參考文獻

[1]安體富，任強.公共服務均等化：理論、問題與對策[J].財貿經濟，2007，（08）.

[2]張馨.公共財政論綱[M].北京：經濟科學出版社，1999：91.

[3]嚴媛媛張林優.醫療衛生資源城鄉分配差異的全面審視[J].調研世界，2006，（04）.

作者簡介：鄧菊秋（1968-），女，經濟學博士，四川大學經濟學院財稅系主任，教授，研究方向：財政理論與政策。