日美德經驗對中國“農發行”的啟示

劉美含　劉青

【摘要】農業是百姓生計之根本。我國作為農業大國，成立了專門的農業政策性金融機構也出臺了一系列的政策措施。本文將通過對幾個不同國家的農業政策性銀行的亮點和優勢部分加以總結分析從而提出對我國的幾點建議，其中建議包括對我國國家政策的建議和對我國農業政策性銀行——中國農業發展銀行（以下簡稱“農發行”）的幾點建議。

【關鍵詞】中國農業發展銀行 農業政策性銀行 國家政策 “三農”

眾所周知，我國自然資源豐富，有著得天獨厚的農業發展條件。國家為促進農業發展、確保國家糧食安全而采取了一系列重大舉措。在這種情況下，“農發行”應運而生。“農發行”成立于1994年4月19日，是直屬國務院領導的國有政策性銀行，也是我國唯一的一家農業政策性銀行，主要承擔農業政策性扶植業務。而農業作為一個風險大、效益低、收益不穩定的弱質產業，在此情況下對金融的依賴也就日益增強，以此來確保國家糧食安全。自其成立以來，“農發行”在保護廣大農民利益、促進農業和農村經濟發展等方面均發揮了不可忽視的作用。

一、不同國家的農業政策性銀行的優勢和特點

（一）日本農業政策性金融機構——農林漁業金融公庫（以下簡稱“農林公庫”）

國際經驗表明，在特定的歷史時期中，世界各地的農業政策性金融起到了不同程度的重要作用發揮了積極的影響。世界銀行在1995年的年報中有專門針對全世界的農業政策性金融進行的評估，該項評估認為，全世界范圍內80%的農業政策性金融都是失敗的，但是日本則是比較成功的。由此，日本的實踐經驗對于我國的“農發行”的發展是具有一定借鑒意義的。

1.“農林公庫”經營業務。“農林公庫”是日本負責農林漁業到食品產業的唯一的農業政策性金融機構。在1953年4月1日，由日本政府全額出資設立。其設立目的是與國家的政策緊緊相扣，強化農業基礎設施建設。貸款范圍主要支持農業、漁業、林業以及食品加工。

2.經營亮點。依據政府在不同階段的發展要求，設立不同階段的“農林公庫”的業務經營重點。“農林公庫”的發展大致可劃分為三個階段：第一個階段是60年代之前，國內糧食短缺較嚴重，其經營目標是支持糧食增產，貸款資金流主要流向農地改造、開拓耕地、提高糧食生產能力等方面；第二階段是60～70年代，日本工商業的迅速崛起導致農業與工商業的差距不斷拉開。這一時期“農林公庫”的政策目標則轉換為既要保持糧食產量的增加同時也要滿足果蔬畜牧業等方面的經營建設。第三階段是70年代以后，日本經濟日益壯大，農產品市場也逐步實現自由化。因此，增強農業競爭力成了這一階段“農林公庫”的主要目標。這種發展戰略，很好地滿足的國家的需求保障民生同時也滿足了農戶在不同時期的需求。

（二）美國農業政策性金融機構——政府農業信貸機構和互助合作性質的農業信貸機構

美國也經歷過幾次規模較大、對國家經濟發展影響嚴重的農業危機，美國政府為擺脫農業危機于20世紀初對農業進行統一調控，從而達到了維護經濟穩定增長，緩解農業壓力的目的。

1.“農政金融機構”經營業務。美國的農業政策性金融機構由兩部分組成——政府農業信貸機構和互助合作性質的農業信貸機構。農業信貸機構的主要職能作用是改進農業生產狀況、改善農民生活水平。更多的側重在遭受自然災害或應對經濟蕭條期等不可抗力因素方面，主要資金來源是政府的預算撥款、提供運轉資本金。政府農業信貸機構包括了三家機構分別是農村電氣化管理局、農民家計局和商品信貸公司。互助合作性質的農業信貸機構則是側重于銀行性質的運作方式，受農業信貸管理局領導與監管。互助合作性質的農業信貸機構也是由三部分組成，聯邦土地銀行、聯邦中期信貸銀行以及一家合作社銀行。并且在美國的12個聯邦農業信貸區中，各自設有三家銀行。

2.經營亮點。美國國土面積位于我國之后排在世界第四的位置，地形亦是豐富多樣。這樣的自然條件為農業提供支持的同時也帶來了極大的挑戰。不同地區的土壤與氣候環境的差異也是必須面臨的問題之一。為解決這一問題，美國政府將全國劃分為12個農業信貸區域，每一區都設立一個農業信貸委員會，負責各區的農業事宜。這種因地制宜的方案針對性更強，且大大提高了工作效率，進而保障了工作有條不紊地進行。

美國的農業政策性金融系統雖然龐大但是分工明確，職責劃分細致，能夠很好的提高金融信貸的效率。比如：聯邦中期信貸銀行就是為農業生產者提供動產抵押的中短期農業貸款，并從事大型農業機械融資租賃業務；聯邦土地銀行則主要是本地區的農業借款人將不動產抵押給銀行，銀行幫助借款人融資。

（三）德國農業政策性銀行——德國農業地產抵押銀行（以下簡稱“農產抵押行”）

德國是世界最早建立農業金融制度的國家，而德國“農產抵押行”是德國的受聯邦政府領導控制的一家農業政策性銀行。德國是經濟發達的國家，市場經濟體制相對較完善，在這種情況下德國仍然成立農業政策性銀行，可見農業政策性銀行不僅在市場經濟體制不成熟的國家，在市場經濟體制較為發達的國家仍然是必要的。

1.經營業務。“農產抵押行”于1949年成立，并于2003年8月修訂了《德意志農業地產抵押銀行法》。其經營范圍也是由聯邦政府確定并監管，與此同時，聯邦政府也為“農產抵押行”提供信用稅收，免除經營過程中需要繳納的所得稅與工商稅。“農產抵押行”的經營業務主要即是為促進農業、農村發展提供資金支持。其資金來源是農業土地的稅收資金。

2.經營亮點。即使是再小的企業也存在著對公司總體結構的治理問題，同樣地，政策性銀行也存在這方面的問題。德國在對銀行治理方面的科學有效的方法也為“農產抵押行”增色許多。科學完善的治理結構，高效的內部控制才能夠讓銀行實現工作目標和自身發展的高度統一。也實現了政府、銀行、客戶三者之間各取所需，互惠互利。

二、以上分析對我國的啟示與借鑒

（一）對國家政策的建議

1.重視政策性金融銀行。要想做到政府扶持農業，農業政策性銀行的存在與發展就是不可或缺的。充分認識政策性金融機構存在的必要性也是刻不容緩的。縱觀全世界，大多數發達國家以及很多發展中國家都建立了適合自身國情的與農業發展息息相關的農業政策性金融機構。我國雖然也存在這樣的機構，但是對于它的認識還是遠遠不夠的。只有正確的看待它在農業發展中的位置，才能積極的促進農業健康穩定的發展。與此同時也能起到增強辦好農業發展銀行的信心，充分調動其不斷創新不斷進步的積極性。

2.構建較為完善的法律體系。我國雖然一直以來都很重視農業的發展，出臺了很多惠農政策，但是仍缺少系統全面的法律保障。當然，在確立法律時，既要參考國外的先進的思想也要結合我國實際國情。以立法的形式，不僅有利于高效利用各種資源、降低成本，在一定程度上也可以給農民以信心，確保農業順利高效、可持續的發展。

3.加大政府補貼力度，加強對農業的保護支持。我國應借鑒美國對農業的補貼機制，從補貼方式、補貼對象、補貼金額等多角度不同方面考慮從而逐步拓寬對于農業的補貼范圍，加大對于農業的補貼力度。除此之外，還應每年撥出一定預算加強對農業科技的支持，為今后農業的生產機械化與智能化打下良好的基礎。

（二）對中國“農發行”的建議

農業的發展不僅需要政府的投入，同時也離不開農業政策性銀行這個平臺所給予的支持。結合日美德經驗由此給“農發行”帶來的一定的啟示，借鑒其亮點，加之國外農業發展過程中的優勢以及政府統一調控、金融機構給予的大力支持，為中國農發行提出以下建議：

1.增加資金來源，拓寬貸款的空間。從“農發行”的業務角度來看，借助政府政策支持，應從以下三方面加以改進：

（1）增加資金來源。一般農業政策性銀行的資金來源主要包括借入政府資金，發行債券，借入其他金融機構資金、吸收存款和國外借款等。顯然這些對于一個需要自負盈虧的政策性金融機構來說是不夠的，在此情形下應適當放寬存款業務政策，積極融入更多資金流以用于農業方向的投資。例如，要求國有的五家商業銀行每年按照各行績效以一定比例資金轉存至中國農業發展銀行，用于農業和農村中長期政策性資金投入。類似的，也可以要求與農業保險相關的保險公司將吸納存款的一部分比例轉存至中國農業發展銀行，專門用于農業的長期投資。甚至于也可以考慮吸納企業及個人儲蓄。

（2）拓寬貸款的空間。“農發行”目前的貸款范圍是：辦理由國務院確定、中國人民銀行安排資金并由財政予以貼息的糧食、棉花、油料、豬肉、食糖等主要農副產品的國家專項儲備貸款；辦理糧、棉、油、肉等農副產品的收購貸款及糧油調銷、批發貸款；辦理承擔國家糧、油等產品政策性加工任務企業貸款和棉麻系統棉花初加工企業的貸款；辦理國務院確定的扶貧貼息貸款、老少邊窮地區發展經濟貸款、貧困縣縣辦工業貸款、農業綜合開發貸款以及其他財政貼息的農業方面的貸款；辦理國家確定的小型農、林、牧、水利基本建設和技術改造貸款；辦理中央和省級政府的財政支農資金的代理撥付，為各級政府設立的糧食風險基金開立專戶并代理撥付；發行金融債券；辦理業務范圍內開戶企事業單位的存款；辦理開戶企事業單位的結算；境外籌資等。

在國家已經有的貸款業務范圍基礎上，可以在增加一些扶持項目與空間。例如：給符合國家政策的農村小企業、農業風險較大且效益較低的弱質產業以及與農業相關的新型高新產業拓寬貸款空間。只要符合國家大的發展方向，經過銀行系統的嚴格審核通過，就可以通過銀行這個平臺起到貸款扶持作用。這樣不僅可以促進高新技術農業方向的發展，也可以以此達到擴大“農發行”業務面的效果。

（3）推動“三農”發展。參考德國的農業政策性金融體系，以農業政策性金融體系為平臺推動“三農”發展。從我國政府角度應大幅度提高對“三農”的投入與補貼優惠政策，并通過這個金融平臺為“三農”的發展之路提供動力，也能解決一部分政策性銀行融資的需求問題。

2.政策定位，加強內控。從的內部管理角度來看，“農發行”應結合自身的管理目標與要求，從以下方面加強管理：

（1）工作方向定位。由于目前“農發行”的定位不明確，對于國家和政府的各項依賴感較強，導致了其工作績效、員工隊伍總體工作態度都不是最佳狀態。基于這種情況之下，我國農業政策性銀行不妨逐步建立成為法人型治理的現代化制度企業。

（2）做具有自身特點的銀行。既然是國家的政策性銀行，就不該以商業性質銀行的一些條件為參考。其主流思想必須緊扣國家的利農政策，與政府扶持農業方向一致，把農業的利益放在首位。不應該以利益最大化為目標，在確保自身銀行業務順利的完成和進行外，不妨設置農業基金，惠及農業。不僅可起到扶持農業的作用，同時也可以提高對于高新技術的創新熱情。

（3）工資薪金方面。目前員工總體水平偏低，這也是員工工作不積極主動的重要原因之一。尤其是我國的農業銀行改革成股份制銀行之后，“農發行”的工資薪金對比反差更加明顯。針對這一問題，我們可以針對“農發行”的特點深化內部改革，建立起一套符合現代化銀行管理要求的制度體系。比如，可以通過不同的鼓勵制度來激發員工對于工作的熱忱；通過有差別的等級制收入分配制度來充分調動員工的內在激情與動力。

（4）加強內部控制。由于“農發行”是由地方政府承擔部分風險的特殊性質，所以要加強內部控制，提高貸款“門檻”。在工作人員評估企業信用等級時，一定要做到公平、公允，防止關系戶利用國家的惠農政策走捷徑。而真正符合政策的農民因為這樣或那樣的問題不能享受國家的政策得到真正的實惠。

三、結語

綜上所述，為使我國“農發行”健康較快發展，不僅需要國家出臺更多的相關政策、加大扶持力度，同時也需要“農發行”自身的正確定位不斷完善。我國在保持原有的優勢部分的同時可以參照國外一些優秀的且較適合我國國情的政策，從而更好地為農業服務、解決實際問題。

參考文獻

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作者簡介：劉美含（1993-），女，漢族，遼寧營口人，遼寧師范大學會計學系2011級在校本科生，研究方向：財務會計理論與實踐；劉青（1960-），女，漢族，遼寧大連人，遼寧師范大學會計系，副教授，碩士生導師，研究方向：財務會計理論與實務。