推進農民市民化的高質量城鎮化

王虎　張振飛

【摘要】城鎮化是我國未來經濟增長的重要推動力量，將逐步改變我國二元經濟結構狀況，推動我國經濟又好又快發展。農民市民化是城鎮化的核心內容之一，是高質量實現城鎮化的重要因素，亦是金融助力城鎮化發展的關鍵環節。本文主要分析金融支持城鎮化的著力點和切入點，支持城鎮化發展的瓶頸及應對措施。

【關鍵詞】城鎮化 農民市民化 金融

引言

城鎮化是農民人口向城鎮轉移、產業向城鎮聚集、城鎮數量增加和規模擴大的一種歷史進程。黨的十八大報告指出：“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。科學規劃城市群規模和布局，增強中小城市和小城鎮產業發展、公共服務、吸納就業、人口聚集功能。”{1}這說明城鎮化并不是一個孤立的發展過程，它是一項涉及政策、法律、制度、財政、金融等多方面的系統工程，涉及到社會保障制度建設、土地制度、環境和耕地保護政策、城市管理等多部門的工作。{2}

金融作為配置資源的平臺，雖不可能獨擔重任，但是農村城鎮化建設資金缺口巨大，金融支持城鎮化建設必須尋找好著力點和切入點才能更好地支持發展。對我國來說，城鎮化需要解決的一個重大問題是如何實現農民的市民化，在這一過程中，需要吸收多少農民到城鎮來，讓他們干什么？生產什么？市場又在哪里？能得到多少社會保障？這也正是金融機構參與城鎮化建設發揮作用的關鍵環節，也是提高城鎮化質量的關鍵所在。本文擬從金融機構在蘇州的實踐視角淺析金融如何在城鎮化這一發展浪潮中支持“農民市民化”，從而推進高質量的城鎮化發展。

一、概述

（一）城鎮化概念

從層級體系的角度看，當今城市化主要可分為三種形式：一是以縣城（縣級城市化區域）為中心的城鎮化，二是以大中城市（區域性城市群）為中心的城市化，三是以國際大都市（世界級城市群）為中心的都市化。{3}它們分別代表了農業人口和資源三種不同的流動和集聚方式，并對不同層級的城市生產生活方式、社會組織結構、文化審美趣味產生了舉足輕重的影響。

目前以“城鎮化”這一概念來描述中國城市化，主要原因有兩個：一是在國家戰略層面看，中國是傳統的農業國家，至今“三農”問題仍相當突出，其中很多新問題、新矛盾都和城市化進程的影響直接相關，同時也必須承認，在未來相當長的一段時期內，農業人口、農村社會、農民生活方式的城市化及其質量，仍是決定中國現代化進程成敗的關鍵要素與根本性矛盾，就此而言，在國家戰略中使用“城鎮化”概念，表明了國家對中國農村發展的高度重視和重大關切。二是從理論譜系的角度看，則與我國城市社會學長期形成的“鄉土中國”學統密切相關。在中國社會學的百年歷程中，主要是由于城市化水平低等現實原因，以費孝通先生的中國本土社會學理論與方法為代表，其研究和關注的重點長期凝聚在鄉村與小城鎮上。{4}

因此，本人認為應當從廣義上去理解“城鎮化”的概念，它包含了Townization（城鎮化）、Urbanization（城市化）、Metropolitanization（都市化）三個層級體系，正如十八大報告以及李克強總理在今年兩會期間答記者問時再一次強調的城鎮化“要大、中、小城市和小城鎮協調發展，東、中、西部地區因地制宜推進。”{5}只有這樣，才能完整準確的把握“城鎮化”戰略的內涵，以實現對我國層級復雜、形態多元的城市化進程的科學引領和指導。

（二）城鎮化的戰略意義

城鎮化已經上升為國家戰略，它是擴大國內需求的戰略重點，我國城鎮化蘊含著巨大內需空間，是擴大內需的最大潛力；它是促進城鄉一體化發展的必然途徑，有利于逐步改變城鄉二元結構格局；城鎮化是帶動區域經濟協調發展的重要動力，在中西部一些資源環境承載能力較強的區域培育發展新的城市群，有利于帶動中西部地區經濟發展，促進我國區域經濟協調發展。

（三）世界各地城鎮化概況

1.歐美。美國作為當今世界城鎮化水平最高的國家之一，政府通過大興基礎設施、推進技術革命、健全社會保障等措施使其城鎮化率已經達到90%左右。在歐洲城鎮化發展過程中，與城鎮化相關的人口、土地、資本等經濟要素自由流動和配置，市場機制發揮了不可替代的主導作用，也為現代工業文明打下了基礎。因此，城鎮化既是經濟發展的必然結果，又是推動經濟發展的動力。{6}

2.拉美。20世紀七八十年代，隨著結構主義的興起，拉美國家大量進行不成熟的產業升級，大力發展城市建設。在自由主義的影響下，經濟發展完全靠市場調節，而不完善的金融體系無法自動遏制金融主體的盲目逐利，拉美虛高的經濟泡沫被越吹越大。過度的城鎮化使得城鎮無法吸納過多的勞動力，失業率居高不下，農業人口大量減少，農業現代化進程緩慢進而無法支持工業發展，經濟陷入衰退的泥潭。

3.中國。截至2012年末，中國建制鎮數量增加至19881個，中國城鎮化率達到52.57%，同比增加1.3個百分點，有超過一半的人口居住在城鎮，這標志著我國社會形態由鄉村型轉為城市型。{7}單純從人口城鎮化率看，中國于2011年首次突破50%大關，開始進入到一個新的城市時代，但從生活方式標準看，大量進城務工的農民工、郊區就地轉化的農轉非居民以及縣改區{8}中存在的大量農民，雖然被統計為城鎮居民，但這類群體并沒有真正融入城市，其生活和消費方式仍保留著農民的習慣和特征，市民化程度很低。因此，雖然中國城鎮化率突破了50%，但仍然存在著大量被城鎮化的人口以及低質量的城鎮化區域，這是中國城鎮化進程亟待解決的問題。

蘇南地區通過發展鄉鎮企業，走的是一條先工業化，再市場化的發展路徑。以蘇州為例，1978～2012年，蘇州市城鎮化水平從16.7%增加到72.3%，年均增長2.3個百分點，走在全國的前列。

二、金融支持農民市民化

在明晰了城鎮化的概念后，我們需要明確在這一進程中金融機構扮演著怎樣的角色，如何在這滾滾發展浪潮中以自己的優勢發揮出最大的作用。

中央農村工作領導小組副主任陳錫文說，城鎮化必須處理好三個問題：糧食安全、保護耕地、農民市民化。金融機構雖然不能解決政策、法規等層面的問題，但可以從自身職能和特點出發，結合城鎮化發展中的資金需求情況{9}，在重點融資領域選擇上尋找到了交集與契合點，以下對城鎮化建設中重點支持的基礎設施、產業發展和民生工程等三方面融資領域展開分析。

（一）基礎設施建設是農民市民化的重要基礎

城市基礎設施建設是城鎮化發展的主要內容。城市基礎設施項目具有超前性、社會性、公益性，并具有資金投入量大、建設周期長、沉沒成本高、需求彈性較小等特點，需要建立特殊的投融資體制和借款、償債機制。金融機構在與地方政府、借款企業等有關各方不斷探索的基礎上，通過政府組織增信，促進信用建設、制度建設和市場建設，控制和管理風險，支持地方經濟發展。

金融機構城鎮化進程中支持的基礎設施項目融資領域可以劃分為城鎮基礎設施、農村基礎設施和產業園區基礎設施等建設融資項目。主要包括道路交通、湖泊整治、農田水利、市政設施等城鄉基礎設施工程以及“九通一平”{10}、園林綠化等產業園區建設工程等。

（二）產業發展是農民市民化的核心動力

城鎮化必須有產業支撐，如果脫離產業支撐，沒有產業發展需要，為了城鎮化而城鎮化，實際就變成了“造城”運動。近年來，隨著金融危機的爆發、能源和大宗物資產品價格上漲和人民幣升值壓力，國內紡織服裝、機械制造、冶金材料等傳統產業面臨著國內外需求不足、整體競爭激烈的嚴峻發展形勢。以蘇州為例，外向型經濟為主的傳統產業也面臨著巨大的發展壓力。2011年蘇州市產業結構中，傳統產業占制造業總產值比例依舊高達61.9%，面臨著巨大的產業轉型升級壓力，亟須協調需求結構、產業結構和要素投入結構，轉變經濟增長方式。目前需要著力調整產業結構向輕型化和高端化方向發展，著力推動要素投入結構從物質投入主導向依靠創新驅動轉型。

產業發展項目可具體劃分為產業轉型升級類項目和現代農業類項目。產業轉型升級融資領域包括制造業、服務業轉型升級項目和“十二五”規劃相關的重點支持項目。金融機構在蘇州市現代農業融資領域的支持重點包括積極發展高效農業，著力關注現代農業示范區、優質糧食產業基地、特色牧業基地和特色園藝基地的建設；關注和支持農產品精深加工和現代流通業，培育壯大一批產業關聯度大、市場競爭力強、輻射帶動面廣的龍頭企業；支持農業科技創新，加強農業標準化和農產品質量安全建設。

（三）民生工程建設是農民市民化的重要保障

城鎮化建設，關鍵是質量。人的城鎮化、農民的市民化是城鎮化的核心，權益保障和產業支撐是其最重要的兩個支點。如果農民進了城，卻難就業、難落戶、難上學、難看病，這樣的城鎮化只是“夾生飯”。正因如此，中央反復強調，在推進城鎮化的過程中，要尊重經濟社會發展規律，過快過慢都不行，重要的是質量。以“增強國力、改善民生”為使命的開行，在助力城鎮化進程中，更是要大力推進民生工程的融資支持，保障農民真正享受到市民的待遇，實現農民在生產生活方式上和享受福利待遇上的“城鎮化”，實現由“鄉”到“城”的真正轉變。

在民生工程領域，金融機構應該重點支持城鄉一體化的小城鎮建設和新農村建設，主要包括中小企業發展、保障房建設以及職業培訓、教育、醫療、衛生、養老、公共文化等社會事業工程。其中在蘇州鄉鎮現實的就業格局下，農民工職業培訓與教育對于有序推進農民轉移人口市民化，加快實現城鎮化進程具有非常重要的意義。

三、金融支持建設的瓶頸及應對

（一）金融支持城鎮化建設的瓶頸

1.政府融資平臺。地方政府融資平臺是指由地方政府出資設立并承擔連帶還款責任的機關、事業、企業三類法人。{11}在城鎮化進程中，地方政府融資平臺承載了大量基礎設施建設的任務，它們所發揮的作用毋庸置疑，但由于地方融資平臺過度膨脹和缺乏自我約束等問題，中央政府對平臺貸款的風險高度重視。2010年，《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》明確，地方各級政府不得以財政性收入、行政事業等單位的國有資產，或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔保。2012年銀監會地方政府融資平臺貸款風險監管工作會議指出在當前國際金融危機仍未結束、世界經濟復蘇尚不明朗、國內經濟增速有所放緩的形勢下，要全面客觀地認識地方政府融資平臺貸款面臨的債務到期、平臺重組和抵質押品價格波動等風險和問題，進一步加強平臺貸款風險監管，深入推進清理規范工作。繼2012年底財政部等四部委聯合發布《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》（財預[2012]463號）后，2013年銀監會又發布《中國銀監會關于加強2013年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見》（銀監發[2013]10號），提出嚴格新發放平臺貸款條件、嚴格控制平臺貸款投向、強化貸款審批制度等一系列要求，這對于金融機構融資支持地方城鎮化建設提出了新的課題。

2.擔保資源匱乏。信用擔保體系是保障市場經濟主體融資的重要手段。由于多數民營農業擔保公司存在資信評級水平較低的問題，在城鄉一體化發展中民營擔保公司亟須強化資質管理，保障融資安全，防范金融風險。

農民抵押物匱乏、信用體系缺失、貸款風險大是廣大農村區域金融資源配置缺乏的瓶頸所在。農民重要的生產生活資料，如土地承包權、林權、住宅，由于產權所限，難以抵押、流轉。

（二）金融支持城鎮化發展的戰略措施

1.建立綜合金融服務體系。金融機構應致力于建立健全支持提升城鎮化質量的綜合金融服務體系，制定與城鎮化發展相匹配、發揮自身優勢的特色發展戰略，建立科學有效的激勵約束機制和內部控制制度，通過提供綜合的金融服務實現業務和收益的平穩增長。同時根據城鎮化建設對金融的多元化需求，加大對業務、制度、產品等方面的創新力度，提供多元化的服務，在貸款對象、期限、抵押擔保、用途等方面要適應新的形勢，不斷增加產品種類，滿足城鄉一體化建設的資金需求。{12}繼而在推進市場建設、填補市場空白、培育良好市場環境基礎上通過銀團貸款、聯合主承銷等業務的同業合作，引導金融資本廣泛參與城鎮化進程。

2.推動融資平臺規范發展。在當前平臺監管政策和市場條件下，積極拓展融資平臺市場運作空間，推動融資平臺做大做強，完善融資平臺運作機制和治理結構，引領融資平臺在城鎮化進程中發揮重要作用。對于有經營性收入的城鎮化項目，引領社會各方主體尤其是民營經濟主體參與其中，按照特許經營模式以BOT、PPP、TOT等模式開展項目建設和運營；針對政府融資平臺運作效率低、投資回報差、監管缺位、法人治理體制不健全等弊端，借鑒國內外比較成功的投融資項目的市場化運作模式，引導建立適合地區特點，具有可操作性的、風險可控、渠道多樣、效益顯著、操作規范的地方政府融資平臺市場化運作模式，建立權責分明、層次清晰、制度完備、相互制衡的地方政府融資平臺的企業化治理模式。

3.積極推進信用建設。（1）發揮現有擔保平臺作用。為了推進城鄉一體化綜合配套改革，全國各地多個地市設立了國資背景的中小企業擔保投資有限公司、信用再擔保有限公司等，同時，多個縣市也積極設立了地區農業擔保有限公司。這些市場化的國有擔保平臺信用較高，成為了城鄉一體化發展的重要資源，是金融機構支持城鄉一體化發展、小城鎮建設和現代農業園區發展的有利條件。（2）探索抵質押擔保方式。銀行業、保險業等金融機構應該同政府積極整合城鄉一體化發展相關的政府、財政、金融、保險、資本市場等政策及資金資源，形成合力共同解決城鄉一體化建設擔保難、貸款難問題。第一，大力推進由政府協調組織，財政、農戶以及企業共同出資的擔保公司，擴大農村互助擔保組織規模，為農民增收、農村經濟發展和解決農業產業的弱質問題提供專業化的配套服務；第二，積極探索實行訂單擔保、應收賬款質押、公司為農戶擔保、倉單質押以及農業動產抵押等多元化擔保方式，化解城鄉一體化建設融資“瓶頸”制約；第三，建議政府出臺城鄉土地使用權方面的相關地方規章，構筑城鄉土地產權流轉體系，在不違反國家法律法規的前提下，明確規定農村土地使用權可以抵押、出讓、繼承、出租、入股等流轉形式，切實增加農民可用抵押物。

四、結論

2012年3月28日，李克強總理考察了蘇州古里鎮項目，并對古里鎮這種中心鎮城鎮化發展方向和模式給予了肯定。在調研中，總理充分肯定了蘇南地區城鎮化建設的三條經驗：一是中心鎮的城鎮化，城鎮化并不是要大面積地把小村莊變為小城鎮，而是直接在中心鎮城鎮化，實現農民市民化，具體措施就是宅基地置換房屋；二是產業帶動支撐城鎮化，蘇南民營經濟發達，可實現農民的就地就業，有效促進農村剩余勞動力的逐步釋放；三是農業現代化支持城鎮化，家庭農場、股份合作制和專業合作社等多種形式結合發展現代農業是大方向，通過發展現代農業固本強基，有序釋放城鎮化的內需潛力。李克強總理指出，長三角地區是人口密度最高的地區，在人多地少的地方探索經驗，具有全局意義。

李克強總理在2014年十二屆全國人大二次會議上作政府工作報告時說，今年要推進以人為核心的新型城鎮化。今后一個時期，著重解決好現有“三個1億人”問題，促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化。{13}

這“三個1億人”正是解決了城鎮化三要素中“人到哪去、地從哪出”的問題，而“錢從哪來”則是成敗與否的關鍵。因此，金融機構更應擔負社會責任，推進城鎮化高質量發展，為多元化背景下的中國城鎮化之行架橋鋪路。

注釋

{1}胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國人民代表大會上的報告[R].人民出版社.

{2}吳超，鐘輝.《金融支持我國城鎮化建設的重點在哪里》.載于《財經科學》2013年第2期.

{3}劉士林.《都市化進程論》.載于《學術月刊》2006年第12期.

{4}劉士林.《關于我國城鎮化問題的若干思考》.載于《學術月刊》2013年第3期.

{5}《李克強總理等會見采訪兩會的中外記者并回答提問》.載于《人民日報》2013年3月18日.

{6}王超.《歐洲如何推進城鎮化發展》.載于《學習時報》2011年8月15日.

{7}中國市長協會.《中國城市發展報告2012》.2013年7月5日.

{8}根據國務院批復.2012年中國城市建制的變化：撤銷海南省西沙群島、南沙群島、中沙群島辦事處，設立地級三沙市；撤銷縣級吳江市，設立蘇州市吳江區；撤銷縣級姜堰市，設立泰州市姜堰區；新疆維吾爾自治區先后設立了縣級阿拉山口市和縣級鐵門關市.

{9}城鎮化必然帶來土地、資金、勞動力等生產要素在城鄉之間加速流動.土地儲備和加快流轉需要大量資金支撐；基礎設施建設需要大量信貸資金支持；涉農企業生產需要方便快捷的資金供給.

{10}“一平”為土地平整項目.“九通”為通市政道路、雨水、污水、自來水、天然氣、電力、電信、熱力及有線電視管線.

{11}《中國銀監會關于加強2013年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見》.銀監發〔2013〕10號.

{12}廖輝廷，羅忠福.《城鄉一體化與金融資源配置》，載于《貴州農村金融》2011年06期.

{13}李克強.《政府工作報告》，2014年3月5日.