美國底特律“城市破產(chǎn)”對(duì)我國城市發(fā)展的警示

虞虎　王開泳　丁悅

摘 要：城市發(fā)展具有周期性，全球經(jīng)濟(jì)環(huán)境、城市產(chǎn)業(yè)演化規(guī)律、城市決策、不確定危機(jī)事件等一系列因素共同影響著城市發(fā)展，研究城市衰退的過程和規(guī)律對(duì)于我國城市建設(shè)具有重要意義。通過分析底特律城市發(fā)展階段、城市破產(chǎn)原因和影響，提出了一些對(duì)中國城市發(fā)展的建議。結(jié)果表明：底特律城市發(fā)展共經(jīng)歷了四個(gè)時(shí)期：城市形成期（1815年之前）、快速成長期（1815年—1930年）、發(fā)展成熟期（1930年—1950年）和城市衰退期（1950-至今）。城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、區(qū)位優(yōu)勢(shì)喪失、政府效能未能充分發(fā)揮、多重危機(jī)持續(xù)沖擊、汽車企業(yè)決策僵化是導(dǎo)致底特律市城市破產(chǎn)的五大原因。未來我國城市建設(shè)應(yīng)重視城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市空間規(guī)劃，防止地方政府大量負(fù)債和城市階層分化，加強(qiáng)人才投資，建立良好的用人機(jī)制。

關(guān)鍵詞：城市破產(chǎn)；底特律；中國城市；啟示

Abstract：urban development is cyclical， the global economic environment， industry evolution rule， decision-making of urban development， uncertain crisis and a series of factors affecting the urban development， so the study of the process and the rule of urban decay is significant for urban construction. The paper puts forward some suggestions to Chinese urban development by analyzing the development stage， causes and effects of urban bankruptcy of the Detroit city. Results show that the development of Detroit city has experienced four periods： urban formation stage （before 1815）， rapid growth stage （1815-1930）， mature stage （1930-1950） and urban recession stage （1950-present）. Single industrial structure， location advantages loss， failed government performance， continuous impact of multiple crises and rigid decision-making of auto enterprise are five major cause of the bankruptcy for Detroit. In our country， future urban construction in our country should attach importance to urban industrial development and urban spatial planning， to prevent overloaded debt for local government and class differentiation， strengthen the investment to establish a good employ mechanism.

Key words：urban bankrupt；Detroit；Chinese urban development；enlighten

中圖分類號(hào)：C912 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-4144（2014）-05-39（6）

城市生命周期包括形成期、成長期、成熟期、轉(zhuǎn)型期或衰退期，城市發(fā)展很大程度上依賴產(chǎn)業(yè)發(fā)展及其結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，由于農(nóng)業(yè)、工業(yè)和商業(yè)的附加值依次升高，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演化具有由工農(nóng)業(yè)向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)變的演變規(guī)律。城市產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不僅受制于內(nèi)部因素，也受制于諸如收入水平、需求規(guī)模、資源稟賦、人口規(guī)模、政府政策等外部因素[1-2]。城市經(jīng)濟(jì)的持久繁榮必須具有專業(yè)化、多元化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系，單一型產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長往往是一種自我深化的鎖定過程，進(jìn)而導(dǎo)致發(fā)展要素固化，弱化其他產(chǎn)業(yè)競爭力、吸引力及發(fā)展機(jī)會(huì)。在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)消亡的鎖定效應(yīng)下，城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的應(yīng)變性、適應(yīng)性將變差，無法及時(shí)應(yīng)對(duì)市場變化。城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一可能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)與資源結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)的矛盾，技術(shù)結(jié)構(gòu)滯后與外部競爭的加劇以及第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，直接造成城市財(cái)力嚴(yán)重不足、就業(yè)困難、生態(tài)環(huán)境惡化、自我積累和發(fā)展能力及其微弱等一系列問題[3]，城市發(fā)展也將走向衰落或消亡。面對(duì)這種情況，城市發(fā)展必須尋求產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，擺脫原有支柱產(chǎn)業(yè)或主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)或替代產(chǎn)業(yè)，但由于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型關(guān)系到沉重的沉淀成本、區(qū)位或資源優(yōu)勢(shì)、就業(yè)功能的衰退或消失，前期城市衰落又造成的城市資金、技術(shù)、人才匱乏，缺少必要的經(jīng)濟(jì)、科技和創(chuàng)新人才支撐，如果沒有國家制度、區(qū)域扶持和多元化的重建資金、新發(fā)展理念的支持，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型很難取得成功。

中國傳統(tǒng)工業(yè)城市，尤其是產(chǎn)業(yè)資源單一型或資源枯竭型城市，制度、區(qū)位、資源驅(qū)動(dòng)的單一產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)模式所具有的先天競爭力逐漸喪失，正經(jīng)歷產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型或升級(jí)的深刻變革，城市發(fā)展必須提前認(rèn)識(shí)到單一產(chǎn)業(yè)型城市發(fā)展的演化規(guī)律，盡早采取措施主動(dòng)應(yīng)對(duì)此類問題。鑒于此，本文通過分析底特律城市發(fā)展階段、城市破產(chǎn)的原因和影響，為中國城市發(fā)展建設(shè)提供一定的借鑒和啟示。

1 美國底特律城市發(fā)展階段

二戰(zhàn)之后，技術(shù)、交通進(jìn)步和創(chuàng)新從根本上改變了制造業(yè)生產(chǎn)成本的構(gòu)成，交通成本不再是制造業(yè)場址選擇的主要區(qū)位因子，美國經(jīng)濟(jì)從工業(yè)化到后工業(yè)化的轉(zhuǎn)型，制造工業(yè)的空間布局出現(xiàn)四種變化：①從區(qū)域性和大都市地區(qū)的傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)移到新興人口聚集中心；②從中心城市轉(zhuǎn)移到郊區(qū)；③從大都市地區(qū)轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村地帶；④從本國轉(zhuǎn)移到亞洲及發(fā)展中國家。在這種發(fā)展過程中，幾乎所有以制造業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的西方城市都經(jīng)歷了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型之痛。在美國，紐約、克利夫蘭和費(fèi)城曾因?yàn)橹圃鞓I(yè)的退出一度面臨破產(chǎn)，中西部地區(qū)汽車工業(yè)的衰落是最著名的例子之一[4]，底特律也是第一個(gè)真正提出破產(chǎn)保護(hù)申請(qǐng)的大城市。

底特律市（Detroit）位于底特律河河畔，是美國東北部、密歇根州和美加邊境上的重要城市之一，也是世界傳統(tǒng)汽車工業(yè)中心和音樂之都。底特律區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，是美國大湖區(qū)的重要港口、遠(yuǎn)洋港口和美加貿(mào)易的重要口岸，擁有稠密的鐵路和高速公路網(wǎng)，與湖濱各大城市聯(lián)系緊密。底特律韋恩大都會(huì)國際機(jī)場是北美最大的樞紐機(jī)場之一，共擁有3個(gè)航空港、19條國際航線，是美國最國際化最有影響力的大都市區(qū)之一。

底特律的城市空間格局具有明顯的圈層結(jié)構(gòu)，產(chǎn)業(yè)空間表現(xiàn)出強(qiáng)烈的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，生活空間表現(xiàn)出較強(qiáng)的階層和種族隔離。底特律指以底特律市（City of Detroit）為區(qū)域核心的底特律大都會(huì)區(qū)（Metropolitan Detroit）：底特律市面積370平方公里，人口約70萬，80%為黑人。底特律大都會(huì)區(qū)面積超過1萬平方公里，人口約435萬，以底特律市中心為起點(diǎn)每1英里（mile）劃分為1個(gè)街區(qū)：8英里之內(nèi)為貧困區(qū)，槍支毒品橫行，安全環(huán)境較差。8-9英里為緩沖區(qū)，多為平房建筑，二手車交易市場，白天人較少。9英里外是普通社區(qū)和購物中心，12-20英里外是富裕區(qū)，多為白人居住。底特律大都會(huì)區(qū)由底特律市和周邊數(shù)百個(gè)中心城鎮(zhèn)組成，包括韋恩等6個(gè)郊縣和附近中小城鎮(zhèn)。這些衛(wèi)星城是在逆城市化過程中城市郊區(qū)化發(fā)展的結(jié)果，當(dāng)時(shí)多數(shù)富裕階層從市中心前往郊區(qū)居住，逐漸在底特律市區(qū)周邊形成數(shù)個(gè)衛(wèi)星城，如大急流城、沃倫、弗林特等工業(yè)都市，大多制造汽車零件以供應(yīng)汽車制造公司，并制造其他商品。這些地區(qū)是美國汽車設(shè)計(jì)、銷售及企業(yè)后臺(tái)服務(wù)的重要基地，容納了底特律市區(qū)近50%就業(yè)人口。當(dāng)前宣告“城市破產(chǎn)”保護(hù)的是底特律市，底特律市之外的郊區(qū)城鎮(zhèn)仍然和美國其他地方的城鎮(zhèn)無甚差別，其中布盧姆菲爾德希爾斯、格羅斯波因特伍茲、西布盧姆菲爾德等中小城市豪宅林立，經(jīng)濟(jì)、居住和教育條件高于美國平均水平。

依據(jù)底特律重要?dú)v史事件作為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，將底特律城市發(fā)展劃分為四個(gè)階段：

1.1 城市形成期（1815年之前）

1701年，法國軍官以路易十四的海軍大臣蓬查特蘭伯爵為名，建立底特律河畔蓬查特蘭堡作為皮毛交易中心和五大湖法國軍艦保護(hù)港。1796年，底特律加入美利堅(jiān)合眾國。1805年，一場大火將底特律的房屋與建筑付之一炬。1815年，底特律通過了城市規(guī)劃，標(biāo)志著正式建市。

1.2 快速成長期（1815年—1930年）

隨著19世紀(jì)上半期興修鐵路、造船業(yè)及航運(yùn)業(yè)的發(fā)展，鋼鐵工業(yè)及機(jī)械工業(yè)等隨之發(fā)展，歐洲德、英、荷移民大量擁入。底特律城市依靠附近有鐵礦砂和煉鋼廠的有利條件，逐步形成龐大的汽車工業(yè)，汽車產(chǎn)業(yè)推動(dòng)底特律城市建設(shè)進(jìn)入快速成長期。汽車產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)和汽車工業(yè)高福利吸引了美國南部大量居民，底特律市人口迅速增長，1850- 1930年80年間，底特律每10年人口增長率都保持在30%以上，最高增幅達(dá)100%以上[5]。

1.3 發(fā)展成熟期（1930年—1950年）

1930年代，底特律市汽車產(chǎn)量占美國的80%和全世界的70%，成為美國中北部地區(qū)的工業(yè)中心。1950年代，底特律城市人口達(dá)到185萬的峰值，創(chuàng)造制造業(yè)崗位高達(dá)22萬個(gè)，人均收入位居美國最高水平。此時(shí)，底特律進(jìn)入全盛期，成為全球最大的制造業(yè)中心、世界汽車工業(yè)之都。

1.4 城市衰退期（1950-至今）

美國“許可性建制法”規(guī)定地方自治法人與大都市區(qū)中心城市具有同等法人地位。因此，底特律市一部分大型工廠為了逃避中心城市的高稅收、高地價(jià)及污染管制措施，紛紛沿交通線遷至城市邊緣或圓角衛(wèi)星工業(yè)城，底特律市空間規(guī)模拓展因產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏活力逐漸喪失動(dòng)力[6]。

20世紀(jì)60-70年代開始，種族騷亂、石油危機(jī)、金融風(fēng)暴成為底特律城市發(fā)展的桎梏。種族騷亂和廢除種族歧視法案導(dǎo)致白人大量逃離底特律市，市區(qū)白人人口銳減，城市娛樂業(yè)、商業(yè)和服務(wù)企業(yè)大量倒閉。石油危機(jī)沉重打擊底特律汽車工業(yè)，導(dǎo)致工作崗位驟減，犯罪吸毒增多，治安環(huán)境不斷惡化，零售商和小業(yè)主大量離開，城市稅收不斷下降，大量建筑和房屋被遺棄。隨著美國重工業(yè)的衰落，底特律成為“鐵銹地帶”銹跡最深的城市。

1990年—2005年，底特律市政府曾通過開設(shè)賭場、開展體育賽事和建造康博軟件總部大樓以形成新的城市支柱產(chǎn)業(yè)，復(fù)蘇底特律經(jīng)濟(jì)，但效果并不顯著。2010年，人口已降至71.38萬，82.7%為黑人，僅2000-2010年，人口萎縮25%，成為過去半個(gè)世紀(jì)美國城市人口削減最多的大城市。近幾年衰落加快，城市負(fù)債激增，達(dá)到185億美元，20多萬個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)消失。失業(yè)率、暴力犯罪率持續(xù)增高，公共服務(wù)供給面臨癱瘓。當(dāng)前僅剩下兩條高度自動(dòng)化的裝配生產(chǎn)線，就業(yè)人口不到1萬人，形成了底特律市中心城區(qū)破敗、周邊城鎮(zhèn)繁華的空間格局。最終，底特律市政府被迫選擇申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)，以求減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)，重走城市復(fù)興之路。

2 底特律城市破產(chǎn)的原因和影響

2.1 底特律城市破產(chǎn)的原因

2.1.1 城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一

汽車制造業(yè)是底特律市城市工業(yè)的核心部門，與汽車制造業(yè)有關(guān)的鋼材、儀表、塑料、玻璃以及輪胎、發(fā)動(dòng)機(jī)等零部件生產(chǎn)相當(dāng)發(fā)達(dá)，專業(yè)化、集約化程度較高。市內(nèi)有福特、通用、克萊斯勒和阿美利加4家美國最大的汽車制造公司的總部及其所屬企業(yè)，其他重要工業(yè)部門有鋼鐵、飛機(jī)和坦克制造、化學(xué)、金屬加工、木材加工等。隨著汽車工業(yè)聯(lián)合改組、汽車產(chǎn)銷全球化和新技術(shù)應(yīng)用的快速推進(jìn)，世界汽車產(chǎn)業(yè)格局在新國際產(chǎn)業(yè)分工中產(chǎn)生較大變化，世界汽車中心由歐美向亞洲轉(zhuǎn)移，美國汽車產(chǎn)業(yè)的舊模式在應(yīng)對(duì)競爭和市場需求時(shí)已力不從心：（1）底特律汽車產(chǎn)業(yè)的大規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)化流水線生產(chǎn)流程無法適應(yīng)全球市場多樣化、消費(fèi)者需求個(gè)性化的快速轉(zhuǎn)變；（2）垂直一體化組織管理框架有礙企業(yè)合作研發(fā)、知識(shí)信息的傳播和共享；（3）大量藍(lán)領(lǐng)工人享受優(yōu)厚的薪資、退休金和醫(yī)療保障待遇，勞資關(guān)系缺乏彈性導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)困難時(shí)難以削減工人福利，企業(yè)負(fù)擔(dān)變重，弱化了勞動(dòng)者學(xué)習(xí)創(chuàng)新對(duì)城市產(chǎn)業(yè)多元化的支持[7]。底特律單一的城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)致使傳統(tǒng)汽車產(chǎn)業(yè)無法靈活面對(duì)市場變革，汽車產(chǎn)業(yè)不景氣導(dǎo)致城市核心老舊工業(yè)區(qū)持續(xù)衰敗。

2.1.2 區(qū)位優(yōu)勢(shì)喪失

19世紀(jì)和20世紀(jì)初期的工業(yè)發(fā)展模式是集中化道路，地理區(qū)位是否靠近交通運(yùn)輸線、原材料的獲取是否方便等傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)位因子決定企業(yè)的選址及發(fā)展空間[8]。底特律市的交通區(qū)位、自然資源在城市發(fā)展中起到?jīng)Q定性作用。后期工業(yè)技術(shù)、生產(chǎn)成本、通訊技術(shù)和交通運(yùn)輸技術(shù)提升改變了城市產(chǎn)業(yè)布局的區(qū)位因子，交通條件對(duì)生產(chǎn)資料、工業(yè)產(chǎn)品流通的限制大幅下降，底特律市的汽車制造業(yè)逐漸向新興工業(yè)化國家轉(zhuǎn)移。工業(yè)技術(shù)革新、尋求低勞動(dòng)力成本，加快了底特律技術(shù)含量低且勞動(dòng)力密集的初級(jí)加工工業(yè)部門轉(zhuǎn)移至交通便利、地價(jià)低廉的郊區(qū)或勞動(dòng)力富余且工資較低或更接近銷售市場的地區(qū)，本地僅僅保留核心技術(shù)及最終的裝配環(huán)節(jié)。城市資本不斷外移，工業(yè)分散化進(jìn)程加速。

2.1.3 政府效能未充分發(fā)揮，社會(huì)服務(wù)水平降低和社會(huì)沖突不斷引起創(chuàng)新人才外流

一方面，底特律市政府長期存在機(jī)構(gòu)臃腫、行政腐敗，民選政府體制造成城市權(quán)力被利益集團(tuán)操縱，城市發(fā)展決策受制于地方利益集團(tuán)的短期利益，缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃。底特律市財(cái)政長期對(duì)汽車產(chǎn)業(yè)稅收過度依賴，城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型決策受到汽車企業(yè)利益集團(tuán)的干預(yù)，無法及時(shí)出臺(tái)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的政策措施，替代性產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃又無法付諸實(shí)踐。另一方面，城市發(fā)展對(duì)汽車產(chǎn)業(yè)稅收的過度依賴導(dǎo)致城市財(cái)政不足，申請(qǐng)破產(chǎn)前，底特律的財(cái)政稅收已高居美國最大城市中的第9位，財(cái)政連續(xù)6年入不敷出，至2012年，財(cái)政赤字達(dá)3.266億美元，城市債務(wù)金額高達(dá)180億美元。為了獲得行政權(quán)力，政府當(dāng)局不僅無法削減公共部門雇員的財(cái)政支出，而且無法怠慢選民的公共服務(wù)需求，只能在供水供電、文化中心等一些形象工程中加以應(yīng)對(duì)，忽略了對(duì)科技、文化教育、職業(yè)培訓(xùn)等人力資本的投入。隨著財(cái)政稅收的進(jìn)一步惡化，政府不得不削減公共服務(wù)項(xiàng)目的財(cái)政支出，與2004年相比，2012年底特律在諸如城市醫(yī)療、教育、公共環(huán)境和文化建設(shè)等方面的財(cái)政支出減少了近50%，失業(yè)率高達(dá)18.3%。公共服務(wù)、公共安全支出銳減，犯罪率呈持續(xù)增長態(tài)勢(shì)。社會(huì)管理混亂致使產(chǎn)業(yè)投資缺失，中高級(jí)人才無心安居，養(yǎng)老金支出負(fù)擔(dān)加重，至2013年，已虧欠公共部門工作人員的養(yǎng)老金高達(dá)35億美元。而且，自1960年代以來，底特律長期忽略世界性變革對(duì)人民居住、工作等生活形態(tài)的影響，提升政府效能、市政人員精簡，以及退休、醫(yī)療給付等制度性改革始終未發(fā)生，最終導(dǎo)致城市走上產(chǎn)業(yè)衰落—高失業(yè)率和稅源枯竭—公共服務(wù)缺失——居民外遷和人才外流——城市破產(chǎn)的惡化路徑。

2.1.4 多重危機(jī)的持續(xù)沖擊

經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和外來市場競爭易導(dǎo)致單一產(chǎn)業(yè)反應(yīng)僵化，生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)集中化，致使抵抗市場風(fēng)險(xiǎn)能力的下降，影響城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定性和協(xié)調(diào)性[9]。1960s末，城市種族矛盾激化，大量白人搬往底特律郊區(qū)或逃離底特律市，汽車企業(yè)遭受重大影響：三巨頭的汽車工廠裝配線完全停頓，汽車三巨頭也將工廠搬遷至市郊，底特律已開始走下坡路。1970s的兩次石油危機(jī)、1980s的日本汽車崛起、1990s的石油價(jià)格上漲嚴(yán)重削弱了底特律的汽車經(jīng)濟(jì)實(shí)力。1970s末期，兩次石油危機(jī)導(dǎo)致底特律汽車產(chǎn)業(yè)首次虧損，日韓、歐洲汽車產(chǎn)業(yè)不斷對(duì)美國汽車制造業(yè)產(chǎn)生嚴(yán)重沖擊，底特律一些汽車及汽車零部件制造企業(yè)相繼外遷。1980s，日本汽車傾銷使它們成為美國市場上的新勢(shì)力。1990s，海灣戰(zhàn)爭抬升了石油價(jià)格。美國和日本的汽車貿(mào)易戰(zhàn)升級(jí)，談判沒有從根本上減輕底特律的壓力。2008年美國金融風(fēng)暴之前，底特律已大顯衰敗。2008年金融危機(jī)給了底特律致命一擊：三大汽車公司裁員14萬人，克萊斯勒和通用相繼宣布破產(chǎn)。

2.1.5 汽車產(chǎn)業(yè)的企業(yè)決策僵化

底特律城市發(fā)展定位為汽車中心，形成地方政府、各種專業(yè)協(xié)會(huì)組織與企業(yè)的密切合作關(guān)系網(wǎng)絡(luò)或權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，這些利益集團(tuán)之間的正式或非正式關(guān)系強(qiáng)烈支持本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展[10]，利益集團(tuán)注重維護(hù)既得利益、中短期盈利能力，忽略企業(yè)深層競爭力，以及消費(fèi)者需求和產(chǎn)品創(chuàng)新競爭力，反對(duì)發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)。這種少品種、大規(guī)模的生產(chǎn)方式缺乏彈性應(yīng)變能力、產(chǎn)品生產(chǎn)效率低下，無法應(yīng)對(duì)多元多變的市場需求和競爭對(duì)手的巨大壓力，城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的認(rèn)知鎖定阻礙產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。最終產(chǎn)品市場份額下降，企業(yè)生產(chǎn)能力萎縮，無法應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)和市場競爭，資本、勞動(dòng)力等城市發(fā)展要素大量流失。

底特律制造業(yè)的轉(zhuǎn)移和衰退是全球范圍內(nèi)新國際產(chǎn)業(yè)分工演變的必然結(jié)果，“城市破產(chǎn)”受到全球化產(chǎn)業(yè)演替、市政管理、和危機(jī)事件三重因素影響：底特律市汽車產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重受挫，加之市政當(dāng)局城市“軟實(shí)力”建設(shè)一直投入不足，長期難以扭轉(zhuǎn)當(dāng)?shù)胤N族矛盾突出、教育入學(xué)率低和治安事件頻發(fā)等問題，最終使底特律陷入汽車產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)萎縮—財(cái)政稅收困難—市政服務(wù)差—人口外流的“惡性循環(huán)”。底特律在經(jīng)歷長達(dá)60多年的城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中未能獲得成功，主要因素在于利益集團(tuán)的干預(yù)、忽視城市軟實(shí)力建設(shè)、龐大的城市工業(yè)遺產(chǎn)無法得到有效利用、城市政府管理的低效率和種族分歧。

2.2 底特律城市破產(chǎn)的影響

底特律市城市破產(chǎn)將給地方政府、地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)穩(wěn)定、吸引投資等方面造成較大負(fù)面影響。首先，城市破產(chǎn)的官司耗時(shí)長、耗費(fèi)大，加重底特律市的財(cái)政危機(jī)；其次，城市破產(chǎn)后政府將采取諸如加稅、裁員、減薪等一系列措施調(diào)整地方財(cái)政收支平衡；第三，城市破產(chǎn)造成的債券違約將使債權(quán)人面臨巨額損失，嚴(yán)重挫傷美國地方政府信譽(yù)，對(duì)招商引資、政府再融資都將帶來巨大的負(fù)面影響；第四，城市政府無法履行償債能力，嚴(yán)重?fù)p害產(chǎn)業(yè)工人的經(jīng)濟(jì)利益，造成退休工人的退休金、醫(yī)療保險(xiǎn)無法保障；最后，政府削減公共服務(wù)項(xiàng)目，壓縮對(duì)公共產(chǎn)品、社會(huì)保障、社會(huì)福利等方面投入，將造成城市公共服務(wù)不足、公民安全無法得到有效保護(hù)，人口將再度流失，稅收持續(xù)走低，給社會(huì)穩(wěn)定帶來持續(xù)的負(fù)面影響。

3 對(duì)我國城市發(fā)展的啟示

中國現(xiàn)存與底特律類似的問題包括三個(gè)方面：（1）部分產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一城市面臨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的問題，如長春汽車工業(yè)、鄂爾多斯煤炭工業(yè)、大慶石油業(yè)、三亞房地產(chǎn)業(yè)，城市發(fā)展嚴(yán)重依賴同一稅種，支柱產(chǎn)業(yè)一旦衰退，城市稅收大幅降低、債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)將加大；（2）地方政府的財(cái)政債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，截止2013年，中國地方債務(wù)規(guī)模約11萬億，每個(gè)地級(jí)市平均債務(wù)389億元，債務(wù)產(chǎn)生的主要根源在于地方官員政績晉升體制下土地出讓收入增幅下降、地方高速公路和基礎(chǔ)設(shè)施等城市大規(guī)模無序擴(kuò)張[11]，政府財(cái)政收支不平衡將造成貨幣增發(fā)，物價(jià)上漲，影響中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)；（3）大量的資源型或資源枯竭型城市的產(chǎn)業(yè)衰退問題，這三大問題已經(jīng)成為中國健康城市化的阻礙。雖然，中美處于不同發(fā)展階段，政治體制、社會(huì)管理、稅收法規(guī)、社會(huì)福利水平等國情差異巨大，在化解地方債務(wù)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方向等方面難做簡單類比，但從世界產(chǎn)業(yè)演化和城市發(fā)展規(guī)律方面，仍然可以從底特律市城市破產(chǎn)尋找到積極有益的發(fā)展啟示。

3.1 重視產(chǎn)業(yè)演替規(guī)律，注重城市接替產(chǎn)業(yè)培育

底特律市城市發(fā)展依靠單一的汽車產(chǎn)業(yè)，未能及時(shí)培育接替產(chǎn)業(yè)和進(jìn)行產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，難以經(jīng)得起產(chǎn)業(yè)演化、國際金融動(dòng)蕩的持續(xù)沖擊。城市發(fā)展實(shí)施產(chǎn)業(yè)多元化是提高城市穩(wěn)定發(fā)展的重要保障，中心城市的長期持續(xù)繁榮，不僅需要具有帶動(dòng)力和輻射力較強(qiáng)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，而且要注重依托市場對(duì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)或培育接替產(chǎn)業(yè)，積極有效的發(fā)揮政府在城市產(chǎn)業(yè)和社會(huì)管理中的積極作用。20世紀(jì)中期，我國城市發(fā)展中培育了一大批工礦城市和老工業(yè)基地，當(dāng)前我國426座礦業(yè)城市中有51座正處于礦產(chǎn)資源瀕臨枯竭的老年期[12]，這些城市正面臨著資源枯竭、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和下崗職工再就業(yè)等一系列問題，與底特律市一樣面臨著城市產(chǎn)業(yè)衰落和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型或創(chuàng)新的機(jī)遇選擇，雖然中國城市政府可以在國家體系中得到支持的經(jīng)濟(jì)或政策支持，但政策調(diào)控不當(dāng)、支柱產(chǎn)業(yè)長期衰退也將會(huì)帶來專業(yè)人才流失和資本企業(yè)的轉(zhuǎn)移。因此，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一城市應(yīng)實(shí)施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多元化戰(zhàn)略，適當(dāng)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新培育產(chǎn)業(yè)鏈、提高產(chǎn)品附加值和接替產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有計(jì)劃、分步驟地制定城市發(fā)展目標(biāo)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。拓展城市財(cái)政稅收來源，加強(qiáng)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性和地方財(cái)政債務(wù)管理，促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

3.2 重視城市空間規(guī)劃，防止盲目的無邊界城市蔓延

當(dāng)初底特律市城市發(fā)展框架計(jì)劃容納200萬人口居住，當(dāng)前居民僅70萬，空置率較高，政府公共安全產(chǎn)品供給不足造成犯罪率上升，加速城市衰敗，也給城市復(fù)興增加了困難。當(dāng)前，我國大城市人口激增，城市內(nèi)部的傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)或企業(yè)廠址被遺棄，缺乏積極有效的復(fù)興規(guī)劃，城區(qū)空間擴(kuò)張盲目求大，城市新區(qū)開發(fā)規(guī)模較大、功能單一、供大于求。很多中小城市發(fā)展定位不準(zhǔn)，2008年，148個(gè)城市規(guī)劃定位為“國際性大都市”，城市建設(shè)規(guī)劃不合理，城市財(cái)政嚴(yán)重依賴土地財(cái)政，基礎(chǔ)設(shè)施配套不足，入住率較低，財(cái)政資金投入嚴(yán)重浪費(fèi)，尤其是中西部地區(qū)出現(xiàn)超大規(guī)模的城市新區(qū)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，規(guī)模上百平方公里，城市集聚形態(tài)很難實(shí)現(xiàn)。未來中國城市建設(shè)應(yīng)重視城市規(guī)劃制定，合理確定新區(qū)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展時(shí)序，豐富現(xiàn)有城市產(chǎn)業(yè)類型，提高就業(yè)密度，合理控制房地產(chǎn)發(fā)展，改善居住質(zhì)量，防止新區(qū)規(guī)模過大、盲目擴(kuò)張。

3.3 關(guān)注地方政府財(cái)政負(fù)債

資源依賴型或產(chǎn)業(yè)單一型城市，財(cái)政稅收對(duì)于單一產(chǎn)業(yè)或企業(yè)依賴過度，面對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)時(shí)穩(wěn)定性較差，一旦城市支柱產(chǎn)業(yè)或主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)衰退，政府財(cái)政將大大縮水。當(dāng)前，中國部分城市政府大量舉債，如2012年鄂爾多斯的政府負(fù)債千億，大量資金用于高速公路、大型變電站和工業(yè)園等城市規(guī)模擴(kuò)大的建設(shè)，城區(qū)居民數(shù)量與規(guī)劃相差甚遠(yuǎn)，危機(jī)爆發(fā)后導(dǎo)致公共服務(wù)水平下降，大量人口遷出，城市財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和政府債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)增大，債務(wù)增速超過財(cái)政收入增長形成惡性循環(huán)。未來中國城市化率將持續(xù)增高，城市人口持續(xù)走高，政府在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障，以及城市空間擴(kuò)張下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)成本將增加，因此，城市發(fā)展應(yīng)維持財(cái)政收支平衡，排除利益集團(tuán)干擾。

3.4 關(guān)注城市居民的公平發(fā)展，防止出現(xiàn)階層分化

美國的種族隔離造成的種族沖突是加速底特律城市衰落和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型失敗的重要原因之一。中國雖不存在種族隔離，但戶籍隔離、人口流動(dòng)等原因造成的階層分化、階層固化等現(xiàn)象越來越明顯，社會(huì)權(quán)利平等、階層融合受到較大限制。中國城市流動(dòng)人口結(jié)構(gòu)構(gòu)成已由體力勞動(dòng)者不斷向高學(xué)歷、高素質(zhì)的人才擴(kuò)充，這些人逐漸成為城市發(fā)展智力資源的重要組成部分。未來中國城市發(fā)展必須解決城市戶籍制度，處理好城市當(dāng)?shù)厝丝诤土鲃?dòng)人口之間關(guān)系，通過均等化的社會(huì)公共服務(wù)逐步實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口的市民化，解決他們?cè)卺t(yī)療住房、子女入學(xué)及留守家庭等方面的問題，消除群體歧視。

3.5 注重人才投資，建設(shè)科學(xué)、良好的用人機(jī)制

城市產(chǎn)業(yè)競爭力的核心是創(chuàng)建有利于人才、技術(shù)、資本等創(chuàng)新要素聚集的區(qū)域創(chuàng)新環(huán)境，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃應(yīng)重視改善城市投資和生活環(huán)境，加大對(duì)中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和研發(fā)的支持力度，提供富有競爭力的人才引進(jìn)機(jī)制，在戶籍、住房、醫(yī)療及配偶子女安置等方面提供優(yōu)惠待遇，營造良好的人才工作環(huán)境，注重人力資本長期投入。同時(shí)，城市建設(shè)應(yīng)避免城市快速擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)過快減速造成的貧困和失業(yè)問題，建立健全社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救濟(jì)制度，建立專業(yè)培訓(xùn)基金，開展多元化的就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)。

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