就近入學政策熱背后的冷思考

郭中凱

摘要：“就近入學”從1995進入國家政策層面以來，歷經18年的教育利益相關者博弈，政策與目標團體和執行主體心目中的要求和效果相差甚遠。本文對以“戶籍”方式為主的就近入學的政策進行分析，指出現行政策存在的公平性缺失。從而有利于政府采取針對性措施使政策更加完善。

關鍵詞：就近入學不公平政策

教育均衡與禁止擇校及就近入學之間的關系并非那么簡單和直接。人們對教育公平地追求與向往，并不必然帶來完善可行的教育政策，也并不一定導致成功的實踐。質言之，以“公平”為指向“就近入學”政策本身卻包含著“不公平”性。

首先，“就近入學”的理論本身有缺陷，有失“學理”上的不公平。政府部門禁止擇校，實行免試就近入學。這一仰“就近入學”抑“擇校”的政策本身暗含著以下兩個治理邏輯：一是就近入學不是擇校；二是就近入學所依據的戶籍比擇校所依據的分數、金錢更公平。可事實上，無論是在我國優質教育資源嚴重不足的現實情況下或者是將來實現優質教育資源普及化后，實行哪一種教育資源配置方式，本質上都是一種“擇校”。只不過擇校主體由家長變為教育部門，擇校對象由任意學區的任意一所學校變為指定學區內的指定一所或幾所學校，擇校方式由“以分擇校”“以權擇校”“以錢擇校”變為“戶籍擇校”。

就近入學“戶籍擇校”的方式就是公平的嗎？難道就比學生在自己勤奮努力的基礎上依據分數進入優質學校更公平嗎？難道這種充滿偶然、隨機的擇校方式就比家長通過靠自己奮斗獲得的經濟能力去為自己的孩子競爭優質教育資源更公平嗎？一種高層次的追求目標的實現，可以和個人努力奮斗毫不相干，進入優質學校機會的獲得，不是建立在努力，奮斗，平競爭等基礎之上，而是被一種不可預知的電腦派位所挾制，素質教育提倡的責任心、自豪感、競爭力、創新精神，蕩然無存。“戶籍擇校”的方式未必能實現教育資源優化配置。政府無法通過戶籍管理來擴大優質教育資源供應量，廣大教師也不會僅僅因為戶籍管理而提高教學質量；由于政府對戶口的硬性制度管理，薄弱學區的學生為了獲得優質教育資源而遷移戶口必然要花費大量人力、物力、財力，從而造成物質和精神上的無謂損耗；政府管制戶口同時是對教學質量薄弱的學校變相保護，使之不愁生源，失去提高教育質量的內在需求。提供優質教育資源的學校，也因受政府限制不能收取擇校費而失去了進一步擴大優質教育資源供應的積極性。

其次，大力推進“就近入學”政策必然侵犯多數家長的教育選擇權，造成了“法理”上的不公平。“《中華人民共和國教育法》第九條規定：“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務；《義務教育法》第九條規定“地方各級人民政府應當合理設置小學、初級中等學校使兒童少年就近入學。”[1]由此可以看出國家有義務為每個適齡兒童提供免費教育，每個適齡兒童也有接受義務教育的義務。但是無論是哪一款法條規定，都強調的是政府保障適齡兒童、青少年就近接受義務教育作為義務。即就近入學主要強調的是政府的義務，而不是強調適齡兒童接受就近入學作為義務。就近入學只是適齡兒童的一項權利，那么根據權利可以放棄的法律精神，學生理應可以放棄就近入學的權利而去擇校，去追求優質的教育資源或更適合自己發展的學校。

“一項針對北京市中小學擇校情況的大規模調查，經過實證研究發現多數北京市學生家長、學校領導、教師對擇校是持贊同態度的，”[2]既然人們有擇校的需要與需求， 政府應該做的不是壓制人們合理的教育需求，而是應該尊重人們的需求， 并努力發展優質教育資源去滿足人們的需要。政府正確的公共治理思路是加強監管、完善政策法規，擴充優質教育資源，實現教育均衡發展，尊重家長的教育選擇權將選擇學校的權利交給家長。摒除損害家長教育選擇權、忽視家長對優質教育合理訴求的公共治理思維方式。“就近入學”本應該是一種應該享受的教育權利卻在執行中演變成了“指定入學”的義務；一項本應該是對政府義務的規定卻在執行中有意無意地演變成了對學生和家長的強制要求。這種嚴格限制兒童受教育的自由權、選擇權的做法在西歐發達國家已經進行了改革，在我國也正面臨嚴峻的考驗，如果連基本的擇校權利都不給民眾，又如何調動公民主動參與對社會事務、國家事務的熱情與積極性，又如何能實現真正的政治民主。

再者，在優質教育資源分布不均的現實下強制實施“就近入學”易造成“起點的不公平”。假如我國優質學校資源分布均勻，沒有地理位置的差異，就近入學的確可以保障弱勢群體享有接受高質量教育的機會。可是這種假如沒有實際意義，我們不能為了未來有可能實現的平等性、權利普遍性的價值目標， 而忽視我國優質教育不足且分布不均的現狀。我國目前城市的“重點學校”“示范學校”與農村的學校相比差距巨大，就算是同一個城市內優質教育資源分布也是非常不均衡的，優質學校一般坐落在環境優美、交通便利、經濟發達，各種基礎設施完善的地區，優勢階層一般居住于此。而弱勢群體因為居住地經濟落后、交通閉塞、環境質量較差擁有的優質學校較少；本來下層階級居住在優質學校附近，也會因為生活成本上升，會因為與優勢階層生活方式、消費觀念的差異缺乏歸屬感而搬離此地。“就近入學”很大程度上確立了優勢階層享受優質教育資源的合法性，而弱勢群體反而因為居住在優勢學區之外而被優質學校拒之門外。從這個意義上說，要求居民子女按居住地段就近入學，就等于“主觀上”要求他們接受客觀上并不平等的義務教育。一項旨在維護弱者利益的政策卻被優勢階級搭了政策的“便車”，這種“劫貧濟富”的后果是背離了教育政策初衷，違背了教育公平正義。

最后，“就近入學”還可能因為因材施教問題，造成違反教育自身規律的“反向不公平”。“就近入學”要求所有人采用同一入學標準，表面上看起來公平、公正，其實從教育自身的邏輯來看卻暗含“反向不公平”。首先對某些優秀學生來說。天賦較好更需要優秀教師的指導，需要有適合自己的學習內容、學習進度、難度和學習環境氛圍。如果優秀生依照“就近入學”進入一所薄弱學校，這將不利于其成才；其次對有些基礎薄弱的學生也是不公平，如果其按照“就近入學”進入一所高質量的學校，無法適應教學進度，及時掌握教學內容，久而久之，會產生一種厭學的情緒，對其心理和身體的健康發展均會產生不利的影響。再次，因為不同的學生有不同的興趣、愛好、性格，各個學校經過長期發展，歷史文化的積淀也形成了各自不同的學校文化，不同的學校特色。“一刀切”的禁止擇校而實行“就近入學”使學生不能依據自己的能力、特長的不同選擇適合自己的學校。這遲早會扼殺各種精英人才的培養，不利于素質教育的開展，對社會也是一種損失。這不符合“因材施教”的教學規律，沒有滿足不同家長的多樣化的需求，也不適應日新月異的信息時代對多樣化的要求。適合孩子的教育才是好的教育，不顧孩子的實際強制性的就近入學的公共治理方式只會達到形式上的公平，而不是實質的公平。

誠然，擇校可能會使一些弱勢群體失去進入優勢學校的機會，可是這種不公平和不平等的背后還包含著“公平”和“平等”因素。在教育發展的現階段想要人人享有優質的教育資源無異于“烏托邦”，國家出讓一部分優質教育資源以吸收部分富裕家庭的資金用之于教育。這盡管造成了教育的某些不公平，“但這種不公平主要體現在受高質量教育上，并沒有妨礙人人享有受教育機會目標的實現。[3]”相反“擇校費”主要來源于貯藏于人民群眾中的財富，這會減輕國家財政負擔，使國家可將更多的費用用之于其它更需要的人和擴充高質量

的教育，這既為更多的人享受教育的機會，也為更多的人享受高質量的教育機會提供了更多有利的條件。特別是接受優質教育資源的人群的擴大，帶來的只能是受教育機會的更趨均等。所以，從這個意義上講，在這種“不公平”和“不平等”的背后，可以看到某種“公平”和“平等”的因素。人人都滿意的“帕累托改進”在改革進入深水區以后是不現實的，“希克斯改進”雖然暫時犧牲了一部分人的利益卻使社會的總效用增加，從而為更高層次的教育公平創造了條件。

其實，“擇校”與“就近入學”本質都是一種入學的方式，擇校與就近入學不是相互對立、此消彼長的關系，它不是作為就近入學的對立物而出現的，擇校就其自身而言是一個中性政策，擇校本身沒有違背教育公平。我國《義務教育法》中的“就近入學”，保障了廣大適齡兒童、青少年基本的入學權利，使人人都有機會接受義務教育，實現了教育機會在“量”的平等，但是這種平等僅僅是保證廣大適齡兒童、青少年這種低層次的“量”的平等和“外延”的平等；而擇校則是考慮個人天賦能力、愛好特長的一種入學方式保證了廣大適齡兒童、青少年的高層次的“質”的平等和“內涵”的平等。“就近入學和擇校都體現了某種教育公平，但擇校所體現的教育公平層次顯然比就近入學更高。”[4]二者是量與質的區別，是形式和本質的區別。“就近入學著重解決的是使每一位青少年、適齡兒童都有接受義務教育的權利，是每個學生教育選擇權利得以充分實現的必經之途；而擇校則體現了公民在自由選擇學校的權利，體現了真正的、更高的受教育自由權。”[5]政府只是采取禁或堵的簡單做法的公共治理邏輯有待進一步修正，應該在堅持在政府宏觀調控的原則下，允許學生、家長自主擇校，這樣兼顧了市場經濟規律，也反映了政策的原則性與靈活性的統一，同時也尊重了家長的教育選擇權。

由于我國長期處于經濟計劃體制之下，在歷史長期發展過程中逐漸形成了國家對教育的大包大攬，事無巨細動輒就用“法規”“政策”行政計劃命令的方式來解決，偏好用行政計劃的方式完成各種資源配置。顯然，“就近入學”政策彰顯的是一種“大一統”的教育行政化式的治理慣習和治理偏好。這與十八屆三中全《決定》中關于“政府應簡政放權，擴大學校的自主權，變直接管理為間接管理”的精神是背道而馳的。教育不是一種慈善事業，而是一種公民社會的“準公共品”，既有私人產品的性質也有公共產品的性質。其私人產品的性質需要通過市場作為主體的方式來配置，比如義務教育階段的優質教育資源的正常經營需要將公平競爭引入進來，這樣有利于教育資源使用效率的提高。而公共品的性質比如基本義務教育和特殊義務教育則需要通過政府來進行資源的再分配從而有利于呵護整體教育的最終公平。

參考文獻：

[1]傅添.法理學視角下的受教育權利分析[J].遼寧教育研究，2008，（03）.

[2]胡詠梅，盧珂，薛海平.中小學擇校問題的實證研究[J].教育學報，2008（02）.

[3]范先佐.擇校與教育機會均等[J].教育研究與實驗，1996（04）.

[4]朱家存.就近入學：是權利還是義務[J].中國教育學刊，2001（12）.

[5]陳天紅.擇校與教育公平[J].基礎教育參考，2005（3）.