民辦高校辦學效益探析：以陜西高校為例

王慶如??

摘 要：提升辦學效益是民辦高校健康發展的前提。民辦高校辦學效益主要存在辦學經費不足、經費用途不當、社會和個人效益不高等問題。這與民辦高校生存環境的變遷、未實行分類管理機制和逐利性辦學動機和行為密切相關。政府和民辦高校需采取積極策略引導和推動其可持續發展。

關鍵詞：民辦高校；辦學效益；策略

民辦高校辦學效益包括經濟效益和社會效益。對于具有事業性質和企業性質雙重性的民辦高校來說，更注重辦學的經濟效益，因為這關乎學校生存問題；而社會效益則是在維護正常的運營基礎上去實現的。在國家財政支持有限和教育資源短缺的現階段，如何提高民辦高校辦學效益成為社會各界備受關注的問題。

一、民辦高校辦學效益的現狀

（一）辦學經費不足

目前，大多數民辦高校的經費來源基本依靠“以生養學”的模式。隨著近年來生源萎縮以及物價上漲的因素影響，民辦高校的辦學經費日趨拮據。

1.學費收入急劇減少。由于我國民辦高校實行的是一種以學費作為辦學基礎的市場化運作機制，因此充足的生源是民辦高校賴以生存和發展的根基所在。近年來，由于公辦高校的擴招、獨立學院的崛起，尤其是隨著我國高考適齡人口在2008年達到頂點之后的迅速回落和下降，民辦高校的絕對生源數量開始出現急劇萎縮。根據調查，陜西8所民辦普通本科高校在校生數量呈現萎縮態勢。以陜西民辦高校為例，2008年以來，W學院在校生數從最多時的34260人降至30091人；O學院在校生數也從28719人降至24267人；F學院的在校生數也由26061人降至22412人。①生源急劇減少導致學費收入銳減。與此同時，民辦高校的各項開支、成本卻在不斷加大。以W學院為例，2005年其學費總收入約為3.2億元，而2010年則下降為2.8億元，減少了約4000萬元，再加上物價上漲因素，其2010年的實際學費收入比2005年減少了近1億元。②由此，民辦高校正面臨學費收入減少、開支和成本加大的考驗，使有限的經費更加拮據。

2.政府資助辦學極其有限。我國尚未建立起政府對民辦高等教育的資助、社會捐贈、學?；饡\作等經費籌措和運行機制。辦學經費除來自學費收入外，政府資助很少，只有少數民辦高校能獲得政府的直接資助。盡管《民辦教育促進法》規定“縣級以上各級人民政府可以設立專項資金，用于資助民辦學校的發展”，但收效甚微。例如，2010年政府撥付給W學院學生獎學金1656萬元（如表1所示），其中國家財政負擔80%，省財政負擔20%。接受獎學金資助的學生約6051人，平均受助金額約為2737元（當年最低學費為10000元），受助面只有30.5%，仍顯杯水車薪。這與省政府要在3年內解決全省公辦高校102.8億貸款形成鮮明對比。一方面規定民辦教育是公益性事業，另一方面對民辦高等教育投入極其有限，在這種狀況下其經費自然日趨拮據。

表1 2007～2010年W學院收到獎助學金撥款、

受益人數及受益比例③

3.政策壁壘使民辦高校融資困難。一是貸款的渠道被“關于學校資產抵押的規定”限制了?！吨腥A人民共和國擔保法》明確規定銀行不得接受學校的資產作為抵押物，加上產權制度不明晰，阻礙了學校向銀行貸款和個人借款，影響民辦高校正常健康的發展和辦學經費來源的多元化。二是無法吸收國際資本市場的資金。營利性民辦高校在我國仍然沒有存在的法律基礎，也沒有進入資本市場的制度性根基。一方面國內外資本市場存在著大量流動資金，另一方面我國民辦高校卻嗷嗷待哺，合法性的問題阻隔了國際資本市場與民辦高等教育的對接。三是目前我國捐贈制度不完善。無論是捐贈的扣稅額度上還是在捐贈步驟上，與其他國家或地區相比都要小、要繁瑣許多。

由于以上因素，使得民辦高校無法突破單一的資金來源渠道，造成民辦高校至今沒有穩定、充足的經費來源。

（二）經費用途不當

在沒有公共經費來源的情況下，民辦高校的營利行為不可避免。但關鍵是如何處理市場運作的成分在辦學實踐中所占的比例?？梢哉f，目前民辦高校面臨經費困境的一個重要原因是，由于民辦高校在發展過程中對經濟利益的過分追求，導致經費用途存在偏差。

1.經費拮據與營利空間的矛盾。在辦學實踐中，辦學經費拮據與可觀的營利空間之間的矛盾真實存在。目前國家允許民辦高校的收費通常達到公辦高校的l～2.5倍，如2011年陜西省民辦普通本科收費標準為1～1.5萬元/年，公辦高校本科收費標準為3500～4950元/年。對于一個在校生2萬人的學校來說，學費收入可達2.4億元（2萬人×1.2萬/人=2.4億元）。例如，2008年W學院的年收入接近3億人民幣，收入的35%用于維持學校的日常開支，27%用于職工薪酬，9%用于償還銀行貸款，剩余的30%收入，是折合人民幣將近1億元的辦學盈余。④從盈利的角度看，民辦高校辦學在直接收益（即校本收益）上明顯高于公立高校。這種低成本高收益的辦學模式為民辦高校完成了原始積累，使民辦高校在短時期內迅速擴張。因而，對于萬人規模的民辦高校來說經費問題似乎是一個“偽問題”。 事實上，民辦高校的營利性十分普遍，辦學者不僅有營利的動機，而且有營利的行為[1]，當在校生超過一萬人時，盈利率可達50%。[2]一位民辦高校校長如是說，依靠學費是可以支撐學校發展的[3]，這與經費拮據問題形成鮮明的矛盾。

2.盈余資金不投入辦學是經費拮據的根源。從實踐層面來看，有些學校完成了規模擴張后不能專心守住辦學，從辦學和后勤產業等取得的盈余不再投資學校發展，而是采取多元化發展之路，如投資舉辦分校、培訓班、其他產業等，這一現象在年輕一些的辦學者身上表現的較為明顯⑤。這使得一些學校辦學理念的執行出現了偏離，辦學不是為了培養人才，而是以獲取營利為目的，導致教學投入不足、教學管理不夠嚴謹、教學計劃和大綱不齊全、缺少有效的教學質量監控體系等。這種逐利的做法給民辦高校帶來了極為不良的社會影響，甚至造成信譽危機和不可彌補的損害。endprint

（三）社會和個人效益不高

大多數民辦高校在注重經濟效益的同時，普遍存在忽視社會效益的現象。一方面，在經濟效益和社會效益沖突時，民辦高校常常會把經濟效益擺在首位，存在教育質量投機行為，出現只要完成教學，對教師的教學效果和學生學習質量不去深度關注的現象；不愿投資不產生直接效益而有利于人才培養的項目，教育目標和特色發展流于口號，與實際的辦學行為相去甚遠，與政府要求和社會期望的規范發展方向相背離等現象。這導致社會效益體現不足，弱化了教育的公益性。另一方面， 由于民辦高校教育質量不高，使得受教育者個人收益受到損害。如陜西民辦高校招收的新生未報到者達到20%～40%，原因之一就是個人直接成本太高，繳納比公辦高校高近一倍的學費，而學生個人未來的收益很難高于甚至嚴重低于公辦高校的學生個人收益。

二、造成民辦高校辦學效益危機的原因

（一）生存環境的變遷

改革開放之初，我國民辦教育之所以能夠快速地誕生和發展，與那一時期特定的社會環境存在著密切聯系。當時民辦高校按照市場中的供求關系，依靠民間資本投資迅速發展壯大。然而30多年過去了，民辦高校今天所面臨的社會背景與環境已發生了巨大的變化。

1.公辦高校擴招對民辦高校形成擠壓。隨著國家綜合實力的增強和財政收入的增加，開始實行高校擴招。1985年，我國高等教育的毛入學率僅為291%，而2011年我國公辦高校的毛入學率已達到269%。擴招后公辦高校的招生規模和學位率顯著增加，極大地滿足了廣大人民群眾接受高等教育的愿望，也緩解了市場需求。這在客觀上對民辦高校的發展產生了嚴重的擠兌和擠壓，導致其生源數量驟降。

2.獨立學院的興起對民辦高校產生嚴重沖擊。上世紀末本世紀初，我國的“獨立學院”紛紛興起，截止2011年其總數已達309所。[4]獨立學院是實施本科以上學歷的普通高校與國家機構以外的社會組織或個人合作，利用國家非財政性經費舉辦的實施本科學歷教育的高等學校。獨立學院在性質上雖為民辦，但其在創辦過程中基本上都依托公辦高校而建立，因此具有得天獨厚的優勢。獨立學院的異軍突起，使得民辦高校作為“補充型”教育的固有生源受到嚴重瓜分。

3.市場機制不健全使民辦高校的生存環境未有改善。民辦高校是市場機制引入高等教育的產物，因此自由發展、公平競爭的市場機制和環境的建立，是民辦高校賴以生存與發展的根基。轉型時期市場機制不健全造成了民辦高校可持續發展的環境遲遲得不到改善。改革開放30多年以來，我國的市場經濟體制雖有了長足的發展，但真正意義上的市場運行體制和機制仍未完全建立，行政主宰和計劃調控的色彩依然十分濃厚，這使得民辦高校只能在不完善的市場機制中尋求生存。民辦高校一方面要按市場法則自主經營、自謀發展；另一方面其招生人數、學費價格、專業設置等卻受到政府的嚴格調控。這些都嚴重地影響和制約了民辦高校的健康發展。

4.民辦高校的教育質量不能滿足民眾的需求。民眾對高等教育質量需求層次和品位的提高使得民辦高校遭到冷落。隨著我國高等教育大眾化的深入推進，高等教育入學機會供給不足的矛盾明顯緩解。在這種背景下，民眾對高等教育的需求開始由“機會需求”轉向了“質量需求”[5]，從渴望“上大學”轉向了希望“上好大學”。而民辦高校的質量和水平尚無法與公辦高校相媲美，這自然使民辦高校的受青睞度降低。

（二）未實行分類管理機制

建立營利性和非營利性的分類管理機制，是世界各國加強對私立高校監管、投資以及促進其規范發展的基本途徑和經驗。然而，迄今我國仍未建立起這樣的分類管理機制。

1.未實行分類管理致使公益性與營利性矛盾激化?！睹褶k教育促進法》第三條明確規定：“民辦教育事業屬于公益性事業，是社會主義教育事業的組成部分”，這就意味著在西方發達國家普遍存在的開放型、營利性的學歷教育在我國尚屬禁止狀態。長期以來，能否營利是民辦教育界爭論不休的焦點問題?！睹褶k教育促進法》是在民辦教育公益屬性這個大前提下制定的，所以公益的性質定位決定了法律中沒有民辦高校的營利性與非營利性的界定，但在實踐中民辦高校的公益屬性與營利性的沖突已日趨明顯。更有近年來的“招生陷阱”、“文憑陷阱”、“集體退學風波”、“轉移資產”等事件進一步激化了公益性與營利性的矛盾。

2.未實行分類管理制約財政資助和政策扶持。民辦高校的產權、回報和稅收問題，最終要歸結到其是否營利。若將營利性民辦高校完全排除在《民辦教育促進法》適用的對象之外，這樣會在法律規定的范圍之內留下盲點，不利于法律對民辦高校的辦學行為進行規制。事實上，民辦高校的營利性與非營利性在我國并存，但是由于法律中沒有采取分類，因而造成民辦高校在產權歸屬、合理回報、稅收優惠等方面都存在不平等的問題。一方面導致民辦高校的法人屬性和產權性質難以明確界定，從而抑制和挫傷了投資者繼續投資辦學的積極性；另一方面也導致國家無法對屬于公益性質的民辦高等教育進行財政投資和政策扶持。這是制約我國民辦高校健康發展的重要的因素。

（三）逐利性辦學動機和行為

民辦高校的逐利辦學動機是造成效益危機的主觀因素，它決定著辦學行為，決定著辦學路徑的選擇。

1.逐利性辦學思想仍占據著主導地位。我國民辦高校多是投資辦學，實行自主經營、自負盈虧的運營模式，因此在創辦之初其逐利的心理似乎既合乎規律，也被社會所接受和認可。然而，如今民辦高校的發展已形成了規模，并且獲得了巨大的資本聚集之后，其仍以“逐利”為目的的行為便很難為社會所認可了。美國教育家赫欽斯認為：“當一所學校只為謀取金錢而決定采取一切行動，它必定會喪失辦學的精神?！盵6]由于受逐利觀念支配，陜西一些民辦高校在取得了一定規模效益之后，并未將重點放在改進教育教學質量、提高辦學水平和層次上，相反地將更多的盈余用于擴大投資、聚積資本、不斷地進行辦學規模擴張或抽逃資金舉辦其他產業。因而“追逐利益最大”成了一些學校是否投資辦學的主要內動力。因此，民辦高校所面臨的辦學效益危機與其自身逐利的辦學動機密切相關。endprint

2.逐利動機造成民辦高校社會效益下降。陜西民辦高校在創建之初雖底子薄、基礎差、辦學水平落后，經過近30年的發展，實現了跨越式發展。然而，民辦高校的創辦者們在淘得了“第一桶金”之后，并未像人們所預想的那樣將盈余的資金和主要的精力投放到以擴充內涵、提高質量為主要目標的軌道上來，既背離了教育的公益性屬性，也與民眾的期望形成了巨大的反差。根據筆者對一些西安市民和民辦高校學生家長的訪談，可以明顯感覺到民辦高校的社會效益有降無升。一些家長明確表示：“讓孩子上民辦高校是迫不得已的選擇?！痹偃纾?011年高考考生中，陜西共有7.6萬名上線考生放棄填報高考志愿，而棄報的主要對象是三本的民辦普通高校和高職院校。這種狀況正是民辦高校社會效益降低造成的。

3.民辦高校的法人內部治理結構不完善。目前陜西的民辦高校普遍實行的是董事會（或理事會）領導下的校長負責制，并且建立了黨委，明確了其應發揮的政治核心和監督作用。根據筆者調研，目前民辦普通高校在內部治理結構上突出存在以下問題：一是董事會的決策、合議職能未能充分發揮。董事會雖名義上由出資者、辦學者、社會賢達、合作單位等多方人士共同組成，但實際權力主要掌控在出資者手中，出資者一般既為董事長又兼任校長。在這種情況下，董事會的決策、議事職能實際上流于形式，大小事務均由董事長或校長說了算，董事會甚至僅僅成為合法化其意志及行為的工具。二是學校黨委的政治核心和監督保障作用未能有效發揮。為確保民辦高校能夠在辦學過程中全面貫徹黨的教育方針和國家的各項法規，本世紀初民辦普通高校中普遍建立起了黨委，并由教育廳派出監督員兼任學校的黨委書記。但在實際運行過程中，黨委和監督員的保障監督職能發揮的極其有限。三是學校中的學術委員會、學位委員會等極不健全，這導致學術權力十分薄弱，行政權力主宰一切。四是學校中的工會、學生會等群眾組織建設及其維權職能異常薄弱和淡漠，這導致廣大教職工和學生的利益訴求難以正常表達與維護。民辦高校在法人內部治理結構上的上述缺陷，一方面導致其管理工作的科學化、民主化、規范化水平極其有限，另一方面導致權力制衡機制和監督機制嚴重缺失。近年來頻頻發生的民辦院校董事長抽逃辦學資金、轉移辦學資產等事件，就與其內部治理結構的缺陷密切相關。

三、提高民辦高校辦學效益的策略

隨著民辦高校走向內涵發展的新起點，政府應該采取積極措施推動和引導其健康發展，民辦高校應自覺注重經濟效益與社會效益的提升。

（一）實行分類管理機制

2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》指出：“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理?！睋耍鞯卣e極推進營利性和非營利性的民辦教育分類管理試點工作的開展。通過分類管理，一是可以使營利性民辦高校完全按照企業法人的模式遵循市場法則運行，此類學校的性質可以明確界定為私人產品或牟利行業。對于此類學校，政府只依法監管和評估，而不進行投資扶持，以避免民辦高校的過度營利行為。二是對于非營利性的民辦高校，則可以將其界定為準公共產品或公益性事業，對于此類學校政府進行財政投資和各項政策扶助。非營利性學校可以包括“捐資辦學”、“不要求取得合理回報的學?！焙汀耙笕〉煤侠砘貓蟮膶W?！比箢?。所有學校由教育行政部門審核后，頒發辦學許可證。只有實行分類管理的機制，才能明晰各級各類民辦高校的產權關系和所有制形式，讓辦學者對其未來發展有穩定的預期和理性的規劃，繼而也才能促進民辦高校按照各自的屬性和軌道去健康發展。

（二）加強公共財政資助

2009年世界高等教育大會《聯合公報》指出：“高等教育是一種公共產品，應該由政府承擔責任并提供經費資助。私立高等教育同樣應納入公共政策范圍，保證其滿足社會的公益性要求?！盵7]

1.納入公共政策框架，積極扶持發展。我國民辦高等教育雖為私人創辦，并具有一定的營利性質，但其客觀的作用和效果則具有經濟學上的“溢出效益”⑥，即不僅受教育者個人和家庭受益、辦學者受益，而且國家和社會、特定的區域、民族也受益。因此，應該將民辦高等教育納入公共政策范圍?？刹扇∪缦麓胧阂皇墙⒑侠淼慕逃杀痉謹倷C制。從民辦高等教育的公益性來看，它與公立高等教育一樣，是介于商品與純公共產品之間的一種準公共產品。政府亦是民辦高等教育受益者，理所當然地應分擔一定比例的民辦高等教育成本，讓民辦高校與公辦高校同樣享有公共財政按生均支付的學校運行費用補貼，為民辦高校化解日愈突出的經費困境。二是設立公共財政專項資金扶持民辦高校發展。從國際私立高等教育發展經驗來看，世界上許多國家和政府都以不同形式向私立高校提供經費補助，以促進私立高等教育健康發展。[8]公共財政專項資金可設立專項獎勵基金、學術性建設基金、教學質量改革、師資培訓等基金支持民校發展。

2.出臺資助辦學的相關政策法規。透視發達國家的普遍做法，皆存在此舉。譬如，世界私立高等教育發展最領先的國家——美國，早在19世紀下半葉起就出臺政策法規對私立高校實行財政資助。美國的私立高校經費來源中，學費僅占43%，來自聯邦、州和地方的資金占17%，銷售與服務占21%。著名的私立高校，還可以獲得更多的政府資助?？梢哉f，政府對私立大學進行財政資助，已成為世界很多國家促進私立高等教育持續發展，保持其公益性的重要手段。我國可在財政撥款和政府補助、稅收設計和審計辦法上出臺優惠政策；制定非營利性民辦高校在科研課題立項、財政撥付、科研經費等方面與公辦高校享受同等待遇的政策；落實民辦高校在用地和稅費方面與公辦高校同等的優惠政策；依法落實合理回報政策，允許非營利性學校出資人從辦學結余中取得合理回報。

3.采取多種資助方式。政府對民辦高校進行財政資助，既可以采取直接的方式，也可以采用間接的方式，還可以采取重點資助的方式?！爸苯淤Y助”，即政府可以直接給民辦高校進行財政撥款、提供辦學場地（產權國有）或部分教育教學設施設備等?！伴g接資助”，即政府可以通過提供優惠政策和待遇，如土地價格優惠、減免稅收政策、購買教育服務、提供學生獎助學金、提供教師科研和專業發展經費等方式來支持民辦高校發展。[9]除此之外，政府還應進一步疏通民辦高校的融資渠道，使其借助于國內外資本市場獲得健康發展。多元化的融資，充足的辦學經費可以加速民辦高校邁向一流。endprint

（三）規范引導學校提升教育質量

質量問題是民辦高校提升社會效益和個人效益的核心所在，政府應加強對民辦高等教育的財政干預，并將資助與質量引導相結合。從目前我國民辦高校運行的實際狀況以及未來前景看，政府必須積極對其采取拯救行動、承擔起補助民辦高校的責任，以提高民辦高等教育的質量，進而提高高等教育的整體質量。[10]政府應在監督民辦高校教育教學質量方面承擔起重要角色[11]，應承擔起教育質量保證者的責任。一是依據政策法規，使民辦高校在法律制度監管之下，引導學校明確辦學定位，培育辦學特色，充分自主辦學和實現特色發展。以財政支持的方式，鼓勵學校根據地區特征和社會需求，從自身的實際出發，揚長避短，找準定位，尋求錯位發展，避免“貪大求全”和同質化傾向。二是設立外部嚴格的獨立質量評審機構，改變現有的評估標準。建立不同類型、不同層次高校的評估指標體系。只要教育質量達標，就讓民辦高校自主選擇發展之路。三是在財政資助管理方面，要把民辦高校視為市場主體，改變傳統的計劃體制管理模式，制定民辦高校監管的具體措施，并將財政支持引導到促進提高辦學質量上來。借鑒美國加州“高等教育總體規劃”⑦的成功經驗，解決高等教育系統中公辦、民辦教育協調統籌與分層分類管理問題，為民辦高校發展營造健康的“生態域”，使各類教育各安其位、各司其職，形成錯位發展格局，提高辦學效益、減少教育資源浪費。總之，規范引導民辦高校尋找到適合自己的發展空間和道路，才能促進民辦高校社會效益和個人效益不斷提升。

總之，我國民辦高校要擺脫目前的辦學效益困境，其根本的出路在于面對新的形勢作出歷史性的戰略調整，實現由規模數量型向質量效益型轉型。如此，民辦高校才能走上可持續發展之路。

注釋：

①根據2008-2010年《陜西教育事業統計年鑒》測算。

②③④2009年9月，筆者在W學院開展田野調查，此為筆記部分內容。

⑤2011年7月，筆者對陜西省教育廳民辦教育處管理人員進行訪談，此為訪談的部分內容。

⑥“溢出效益”英文為Spillover Effect，指事物一個方面的發展帶動了該事物其它方面的發展，在教育領域是指教育符合國家的整體利益，其培養出的人員在全國范圍內流動，這樣使國家和外區受益。

⑦“高等教育發展規劃”是指：1960年加州高等教育的總體規劃，可以說它為全美乃至全世界樹立了教育規劃的典范。在其框架指導下，加州中學后教育取得了舉世矚目的成就。其特征體現在：政府重視規劃、主動承擔對教育的社會責任；重視立法的作用、立法機關積極參與；充分發揮商議性民主和中介協調機制的作用；注重問題解決取向。

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[10]潘懋元，羅丹.多國高等教育大眾化模式比較研究[J].高等教育研究，2007 （3）：1-8.

[11]王慶如，王連森.利益相關者視角下民辦高校提升辦學水平的策略[J].現代教育管理，2012 （4）：24-28.

（責任編輯 于小艷）endprint