城鎮化建設中的農村環保問題及其法律規制

[摘 要]在環境面前，人人都有享受良好生態環境和開發利用自然資源的權利。隨著經濟社會的發展，農民對環境的關注度有很大的提升。城鎮化建設中，農村主要存在污染嚴重、生態破壞、農民環保意識不強，環保信息不充分等問題。究其原因，主要是城鄉“二元”制的發展結構、環保法律滯后、農村環保法律管理機制失衡以及執法、司法的不完善。因此，要健全農村環保法律體系、完善監督機制，加強環境執法、完善政府主導的公眾參與機制。

[關鍵詞]城鎮化；農民環境權利；法律規制；公眾參與

[中圖分類號]F323.22 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）11 — 0097 — 02

[收稿日期]2014 — 09 — 30

[作者簡介]余建川（1994—），男，四川樂山人。學生，研究方向：環境法。

2012年黨的十八大報告提出，“把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。”然而，受我國社會經濟“二元”結構的影響，我國的環保問題也呈現出城市和農村的二元分化格局。在城市，政府能夠掌握充分的信息，并主動積極地在事前、事中、事后對環境問題進行比較圓滿的預防、解決和救濟。但是在農村，環保問題形勢卻不容樂觀，據國家環保總局統計，中國農村還有3億多人喝不上干凈的水，1.5億畝耕地遭到污染，每年1.2億噸的農村生活垃圾露天堆放，農村環保設施幾乎為零等。于此，筆者參與了華中師范大學法學院暑期社會實踐隊，在湖北省荊州市秦市鄉采取實地勘探、問卷調查、走訪等方法展開了調研，對該地區城鎮化進程中出現的諸多環境問題進行了調查，剖析了其中的原因，并提出了相應的對策，希望為相關職能部門提供決策依據，為環境保護研究提供經驗參考。

一、 秦市鄉環境概述

秦市鄉地處江陵縣東南邊陲，東與監利毗鄰，南與石首市相連，全鄉版圖面積55.75平方公里，耕地面積3.3萬畝，轄20個行政村、161個村民小組。秦市鄉始終把發展作為第一要務，堅持以經濟建設為中心，截至2004年，其工業總產值達2.4億元，農業水產品產量達2800噸，投入基礎設施建設資金630萬元。

我們在看到其經濟發展的同時，對環境狀況也進行了深入的調查。在本次問卷調研中，共發放1800份問卷，收回有效問卷1722份（秦市鄉972份，隨機調查750份），有效回收率達96%。其中被調查者18歲以下的占12.1%，18到25歲的占14.2%，26到35歲的占17.5%，36到45歲的占19.1%，46到59歲的占20.8%，60歲以上比例則達16.3%；文化程度方面，識字不多或基本不識字的占16.6%（經過一定的解釋能夠理解），小學的占16.1%，初中的占40.1%，高中的占17.3%，大專的占5.3%，本科及以上的占4.6%。調查結果顯示，在秦市鄉經濟發展的同時，當地居民對居住的農村環境不滿意的占32.8%，一點也不滿意的占8.8%，基本滿意的占46.5%，滿意的只有11.8%。可見當地經濟發展的同時，一定程度上是以犧牲環境為代價的。以環境為代價發展經濟，然后以更大的資金投入反過來治理環境，投入大，見效慢，最終既制約了經濟發展，也損害了生態環境。秦市鄉雖然經濟實現了發展，卻由于環境的破壞，青壯年勞動力外流，無奈陷入發展困境。更重要的是，當地居民對生態環境的發展趨勢亦愈發悲觀，45.4%的人認為發展趨勢是由好變壞，認為一直不好的占14.7%，而認為由壞變好的只占24.7%，認為一直較好的占15.3%，這樣的悲觀情緒長此以往，只會進一步加劇惡性循環，青壯年勞動力外流會更嚴重，資本撤出，財政收入減少，基礎建設、養老、教育跟不上，經濟衰退。可見，對當地環境的綜合治理已經十分必要。

二、 農村環保問題現狀

（一）污染現狀

據調查，36.9%的人認為水受到了污染。水污染是指“水體因某種物質的介入而導致物理、化學、生物或者放射性等方面特性的污水改變，從而影響水的有效利用，危害人體健康或者破壞生態環境，造成水質惡化的現象。”農村的水污染主要由生活污水、農業化肥和農藥流失、農業養殖、農村工業廢水等構成。

20.4%的被訪者認為空氣受到污染。其中，生活垃圾、畜禽糞便、臟水溝的臭味是很重要的一部分。此外，包括部分鄉鎮企業的廢氣排放，汽車尾氣排放垃圾焚燒和秸稈焚燒造成的污染等。

20.9%的被訪者認為有固體廢棄物的污染。其中，主要包括農業廢物如農用薄膜和農作物秸稈、禽畜糞便、鄉鎮企業產生的固體廢物以及廚余、廢紙、果皮等生活垃圾。這些固體廢棄物不僅占用土地，損傷地表，污染土壤、水體、大氣，影響農作物及產品的質量，滋生傳染病，危害健康。

除此之外，7.6%的人認為土壤被污染，土壤的重金屬污染、有機污染、放射性污染構成了污染的主要類型。

（二）農民環保意識現狀

89.5%的被調查者對環境關心，不關心的占10.5%，總體上農民對環境的關注度有很大的提升。在問及被調查者是否愿意參與處理所在區域內一些環境事務時，36.4%的被調查者非常樂意，無所謂的占49.4%，不愿意的占14.2%；而在環境事務的參與頻率上，僅有8.5%的被調查者經常參與，38.9%的被調查者偶爾參與，而52.6%的被調查者從未參與過。結合訪談，我們發現：受教育程度越高，則環境事務參與度越高，他們對周邊環境的認識也更深刻。因為許多基本滿足溫飽的農民維持生計、醫療和教育負擔十分沉重，加上自身文化素質較低，他們對環境的態度自然無所謂，只要不危及其生命健康或財產安全；而具有較高文化水平的農民、干部、教師以及學生對良好的環境需求更強烈，他們認識到當地環境問題的嚴重性，愿意也實際上參與過一些環境事務，比如檢舉、控告，參與聽證會、論證會，通過大眾傳媒了解信息和批評建議，通過人大反映意見，或者如座談會等。

（三）環保信息公開現狀

在分析農村環境信息公開的問題時，42.9%認為沒有人公布，25.8%認為不知道去哪里看，16.5%認為太專業，看不太明白，13.2%認為和農村生產活動關系小，1.7%為其他。而當問及誰告訴被調查者有關環境狀況的信息最合適時，36.8%的被調查者認為鄉鎮政府最合適，認為村委會最合適的占41.2%，認為污染企業最合適的占10.8%，認為村民傳達最合適的占11.2%。說明當地居民對政府的期望是比較高的，對其非常依賴，但客觀實際則反映出當地居民對政府的失望和矛盾心態。

三、 農村環保問題的成因剖析

（一）城鄉二元的社會結構及城鄉差別

在我國，由于長期存在的經濟發展戰略及其歷史慣性，使得城鄉在社會、經濟、文化等各方面的發展都不均衡，城鄉狀態呈現結構性斷裂，形成二元的社會結構模式和很大的城鄉差距。這也是造成農村環境問題日益嚴重的深層原因。

在二元制的城鄉結構下，多數鄉鎮企業受資金、技術和環保設施等方面的制約，成為了很大的污染源。另一方面，二元制結構也使得農村中的有知識的青年流向城市，從而導致農村剩余勞動力的綜合素質較低，農民面臨著巨大的生存壓力，為了解決溫飽、改變貧困，他們更多的是關注自身生存，農作物產量等問題。對于發展是否可持續，是否對環境造成不良影響等問題無暇顧及。不得已地選擇了粗獷式的不可持續發展的道路，這對環境的負面影響是顯而易見的。

（二）農村的環保立法、執法、司法分析

從現行的環保法律體系來看，我國在農村環境立法上采用的是以《中華人民共和國環境保護法》為基本法，單行法受基本法統領的混合立法模式。該模式有利于統籌兼顧和發揮單行法的作用，但致使我國農村環保立法滯后，法律體系不健全：一方面，我國至今為止是沒有綜合性的農村資源環境保護法規或者條例。另一方面，農村環境立法缺乏獨立性。另外，我國環境立法起步晚，經驗少，主要是照搬歐美。為此，我們在環境立法的時候應當充分聽取法學家、環境學專家、經濟學家、農業學家、社會學家、社會公眾、農民代表的意見和建議，遵循城鄉環境協調一體的原則，法律用語簡練、明確，具有可操作性。

（三）農村環保管理機制失衡

目前我國環境管理實行分地區負責，各地區只對本行政區域的環境質量負責，也就是說缺乏一個具有科學性，權威性的管理機構。而這與環境生態系統的整體性和“牽一發而動全身”的特點是不相適應。另一方面，環保管理體制的立法也并不完善，主要表現在：單行立法對環境管理體制規定的較為簡單，規范性文件經常代替法律，管理體制立法上存在交叉甚至矛盾。這就會導致環境執法的權威性不高，針對性不強，效益不明顯。

四、 環保問題的法制規制

（一）健全農村環保法律體系

首先，應在《憲法》中確立環境權，使其成為環境立法的依據。在具有最高法律效力的憲法中明確保護公民的環境權，不僅有利于農村環境立法，也利于在司法實踐中維護農民的環境權益。

其次，制定農村環境的基本法。包含對農村環境保護的總體要求、農村環境污染防治的總體規定、環境監管制度和體系的規定、完善農村環境救濟的司法程序、明確違反農村環境法律規定，造成環境污染和生態破壞的法律責任。

再者，制定相關的單行法。如農村環境污染防治法、農村清潔生產促進法、土壤污染防治法、畜禽養殖污染防治法、農藥污染環境防治法、固體廢棄物污染環境防治法等。在我國農村環境立法進程中，制定專門的農村環境立法是必要的，符合我國復雜的農村環境形勢。

最后，理應包括其他部門法中關于農村環境與資源環境保護法中關于農村環境與資源保護的法規、規章；我國參加的國際條約和國際習慣中關于農村環境與資源保護的法律規定等。

（二）完善監督機制，加強環境執法

隨著資源環境保護執法的深入，其監督機制越發重要。從某種程度上來講，只要環境保護法的實施者是自然人，那么他就有其獨特的利益衡量和個性選擇。因此，我們應該建立起內部與外部相結合、多種監督手段綜合運用的監督機制。

其一是要繼續沿用原有監督機制，包括上下級政府監督、環保機關內部的上下級垂直監督以及社會監督。其二是要健全和完善監督機制，建立執法過錯責任追究制度，完善內部行政監察制度；把執法活動放在全社會的監督之下，積極推進政務公開等。

（三）完善政府主導、公眾參與機制

“對于那些可能對環境造成損害的決策或者其他設施，首要條件是必要使可能受到影響的個人事先得到通知。國家有義務不干涉公眾從國家或私人機構獲得信息的行為，有義務取得并傳播關于公共和私人的所有相關信息”在環境保護領域，公眾參與是指公民有權通過一定的程序或者途徑參與一切與環境利益相關的決策活動，使得該項決策符合廣大公民的切身利益。這就需要我們從幾個方面來完善：

一是要轉變思想觀念。在環境面前，人人都有享受良好生態環境和開發利用自然資源的權利，這是憲法賦予公民的權利，任何法治國家都應該承認和保護公眾的這種權利。

二是要將政府信息公開。政府部門應該通過各種途徑使信息公開化，借用公眾輿論和公眾監督，保證農村公眾最大范圍地了解環境的相關信息。

最后，培育環境公益組織，通過政策、物質等支持，鼓勵社會力量自發組織投入到環境宣傳保護行動中，如志愿服務組織，義工協會，農村環境保護協會等，傳遞綠色正能量。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕 蔡守秋.建設和諧社會、環境友好社會的法學理論──調整論 〔J〕.河北法學，2006，（10）.

〔2〕 張建偉.完善政府環境責任的若干思考 〔J〕.河北學刊，2008，（03）.

〔3〕 彭震偉，陸嘉.基于城鄉統籌的農村人居環境發展 〔J〕.城市規劃，2009，（01）.

〔責任編輯：史煥翔〕