淺析行政事業(yè)單位內部控制體系構建研究

潘茂英

摘要：市場經濟條件下，行政事業(yè)單位需要建立良好的內部控制制度，規(guī)范自身運行發(fā)展，以便為社會主體提供更好的服務。我國行政事業(yè)單位的改革正逐步開展，財政部于2012年11月通過了行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范相關試行文件，對行政事業(yè)單位內部控制體系的構建提出了相關指導意見。本文以行政事業(yè)內部控制體系的構建為分析對象，首先分析了行政事業(yè)單位構建內部控制制度的必要性，其次指出了構建內部控制制度的目標、原則及執(zhí)行方式，結合當前內部控制制度指出了體系構建中存在的問題，提出了構建內部控制體系的相關建議。

關鍵詞：行政事業(yè)單位 內部控制 構建 建議

一、行政事業(yè)單位內部控制制度簡析

（一）構建行政事業(yè)單位內部控制制度的必要性

1、構建內部控制制度是行政事業(yè)單位提高自身服務能力的有效途徑

市場經濟條件下的行政事業(yè)單位向服務型改進，最近幾年，對著我國市場經濟體制的確立和鞏固，市場經濟發(fā)展對行政事業(yè)單位的服務效率和服務能力提出了更高的要求，原有低效的行政管理制度已經不能適應當前市場主體的客觀需要。為了適應市場經濟發(fā)展的需要，構建服務型組織，行政事業(yè)單位需要效仿企業(yè)的管理制度與模式，構建內部控制制度，這是提高服務能力的有效途徑。

2、構建內部控制制度是提高行政事業(yè)單位管理效率的有效手段

構建起良好的內部控制制度，行政事業(yè)單位可以實現(xiàn)自我約束和自我管理，通過有效的管理，做到計劃、控制、考核等全方面管理，確保行政事業(yè)單位內部的業(yè)務性活動能夠有效開展，從而提高其向社會主體提供服務的效率，也提升自身的運作效率。

3、行政事業(yè)單位加強廉政建設、有效防止腐敗的必然要求

內部控制制度可以保證行政事業(yè)單位正常業(yè)務的規(guī)范性，有效約束工作的人員的行為，樹立清正廉潔的公眾形象，進一步提高行政事業(yè)單位的辦事效率。同時還能有效防止腐敗的產生，是行政事業(yè)單位保持服務本色的防火墻，從制度出發(fā)管理行政事業(yè)單位，能夠從源頭上防止腐敗的產生。

（二）構建行政事業(yè)單位內部控制制度遵循的原則

1、守法合規(guī)原則

行政事業(yè)單位的內部控制制度是針對國家行政事業(yè)類單位的管理制度，其本質目的是強化行政事業(yè)單位的管理，提高行政事業(yè)單位的工作效率，因此是一種局部性管理條例，所構建的行政事業(yè)單位的控制制度需要與國家相關的管理法律、法規(guī)相一致，做到守法合規(guī)。否則如果與國家的法律、法規(guī)相悖，不但不會提高行政事業(yè)單位的管理水平與效率，反而會引起管理的混亂，違背構建行政事業(yè)單位的初衷。因此守法合規(guī)原則是構建行政事業(yè)單位的內部控制制度的首要原則。

2、實用有效原則

構建內部控制制度的目標非常明確，既不是應付檢查，也不是為適應某種形勢，而是從實際上改變行政事業(yè)單位現(xiàn)有的不合理的管理制度，建立合理有效的內部控制制度，因此在所構建的內部控制度必須適合行政事業(yè)單位的實際情況，并且能夠產生實際的效果。

3、適應原則

新構建的內部控制制度存在兩方面的問題，一方面是制度是否適應本單位的實際，另一方面則是行政事業(yè)單位面臨的客觀環(huán)境改變以后，內部控制制度是否仍然適應單位的實際。給予此兩方面的考慮，需要內部控制制度實施后，定期檢查內部控制制度的運行情況，及時找出其中的問題，并提出針對性整改意見，確保內部控制制度能夠發(fā)揮作用。

4、全面原則

內部控制制度是行政事業(yè)單位管理及服務的全方位管理制度，所構建的內部控制制度要做到全面，需要覆蓋行政事業(yè)單位的各方面，既包括經濟活動又要包括業(yè)務活動，涉及行政事業(yè)單位的人員、財產等等各方面，并且針對重要的業(yè)務領域單獨加以規(guī)定，盡量做到全面。

（三）行政事業(yè)單位內部控制制度的執(zhí)行方法

構建內部控制制度應該確定內部控制制度的執(zhí)行方式及手段，確保構建的內部控制制度得到有效地執(zhí)行。

其一，責任明確、相互制衡

制度的執(zhí)行必須有相應的制衡機制，做到責任明確，既要保證不相容職務相互分離，又要保證相關職務和權力責任的關聯(lián)，做到不同的職務對應不同的崗位、人員，同時明確不同職務的責任范圍，以達到制衡的目的。

其二，實施業(yè)務權限管理

行政事業(yè)單位辦理的業(yè)務涉及的諸多的審批事項，一旦確定在一定范圍內有法律效力，為防止部分人員濫用權限，內部控制制度運行過層中要設置相應的業(yè)務權限，實施權限管理。行政事業(yè)單位的各級管理層應該在授權范圍內行使職權、辦理相關業(yè)務。

其三，使用有效內控手段

一方面要健全會計系統(tǒng)，充分發(fā)揮會計系統(tǒng)的核算和監(jiān)督職能，監(jiān)督控制的內部控制制度的執(zhí)行過程。另一方面要建立部門預算，增強行政事業(yè)單位業(yè)務的計劃性和約束性，通過預算約束行政事業(yè)單位的支出，降低行政成本，提高服務的質量與效率。

其四，撰寫執(zhí)行跟蹤報告

內部控制制度執(zhí)行過程中，各個部門需要根據(jù)內部控制制度的執(zhí)行情況，撰寫相應的運行報告，監(jiān)測制度適用性的同時匯報內部控制制度的具體執(zhí)行情況，增強制度執(zhí)行的時效性和針對性。

二、行政事業(yè)單位內部控制制度構建過程中出現(xiàn)的問題

（一）缺少全面的內部控制意識

我國的體制改革在很長一段時間是針對企業(yè)等方面的改革，行政事業(yè)單位的制度改革直到最近才真正扎實推進，改革實施的時間較晚，使得行政事業(yè)單位的部分人員對行政事業(yè)單位的內部控制制度構建認識不足，不少人員人為行政事業(yè)單位只需保證財務制度的內部控制即可，對內部控制制度構建的認識存在片面性。

（二）對內部控制制度的重要性認識不足

由于自身業(yè)務活動的特殊性，部分行政事業(yè)單位對內部控制制度的重要性和意義認識不足。其一，部分行政事業(yè)單位相關人員認為內部控制制度僅僅是健全行政事業(yè)單位管理的一種形式，建立起框架即可，沒有將內控制度看成指導行政事業(yè)單位日常業(yè)務活動的基礎制度。其二，將行政事業(yè)單位內部控制等同于財務管理制度，作用僅僅在于保證行政事業(yè)單位收支的有效控制，做到不使國家財產流失即可，對于服務效率和質量等方面的作用不大。因此對于內部控制制度的建立及運行也分配給了財務部門，結果單位的內部控制制度縮小為財務部門內部控制制度。endprint

（三）所構建的內部控制制度體系不健全

為指導行政事業(yè)單位內部控制制度建設，財政部專門出臺了行政事業(yè)單位內部控制體系設計的基本理念、原則及方法。許多行政事業(yè)單位在構建內部控制制度過程中，沒有充分考慮單位自身的性質和特點，直接按照已有的制度范本出臺了本單位的內控制度，導致所構建的內部控制制度不成體系，且指導性較差。一方面是內部控制體系的線條較粗，對于細節(jié)方面沒有明確的規(guī)定，具體的崗位設置也不明晰；另一方面，所構建的內部控制制度覆蓋面較窄，內控制度體系不夠全面，沒有考慮單位所有的人員及業(yè)務環(huán)節(jié)。

（四）內控制度運行過程中缺少監(jiān)督

內部控制制度執(zhí)行過程中需要有相應的監(jiān)督機構來監(jiān)督其運行，部分行政事業(yè)單位缺少相應的監(jiān)督機構，有的行政事業(yè)單位雖然建立了內部審計等監(jiān)督機構，但是缺乏足夠的權威性和獨立性，出現(xiàn)人員權利超過制度規(guī)定的情況。對于外部監(jiān)督，比如審計部門及財政部門，由于針對性較強，監(jiān)督的側重點往往在資金的使用是否合理、合法等方面，而對于單位的內部控制制度是否健全、是否得到有效執(zhí)行等方面并沒有作為監(jiān)督的重點。

三、完善行政事業(yè)單位內部控制制度的建議

（一）構建良好的內部控制環(huán)境

1、重視內部控制制度

一方面要改變過去對內部控制制度的忽視狀態(tài)，其不僅是健全行政事業(yè)單位管理制度形式，而且是提高服務質量和效率的重要制度，內部控制制度的建設不能僅僅停留在表面，應該扎實構建內部控制制度，使其真正發(fā)揮作用，為行政事業(yè)單位服務。另一方面要全面認識內部控制制度，內部控制制度能夠實現(xiàn)收支的有效控制，同時也能夠提高行政事業(yè)單位的管理水平、管理質量以及服務效率。

2、創(chuàng)造條件實施內部控制制度

著力改變人的意識，將內部控制制度的執(zhí)行情況與單位人員的經濟利益以及職位晉升掛鉤，根據(jù)內控制度劃分人員的業(yè)務權限，組織專門的培訓向單位人員講解內部控制制度的相關規(guī)定，并建立有效的監(jiān)督機制，為內部控制制度的貫徹執(zhí)行創(chuàng)造良好的環(huán)境。

（二）根據(jù)原則構建健全的內部控制制度

根據(jù)內部控制制度構建的具體原則，以財政部的內部控制規(guī)范為指導，結合單位自身的實際情況，構建完善的內部控制制度。內部控制制度要細化到制度的貫徹執(zhí)行方案，避免粗線條的條款，明確崗位職責，注重制度執(zhí)行細節(jié)，增強內部控制制度的針對性和指導性。另外，內部控制制度的覆蓋面要廣，充分考慮到單位多有人員及業(yè)務環(huán)節(jié)。

（三）健全內部控制制度的執(zhí)行方法

設計出責任明確相互制衡的機制保證內部控制制度的執(zhí)行，健全會計系統(tǒng)和部門預算系統(tǒng)，使其充分發(fā)揮內控手段的作用。在內部控制制度執(zhí)行過程中，要求各部門按時撰寫制度執(zhí)行跟蹤報告，以便及時處理臨時突發(fā)情況。

（四）強化內外部監(jiān)督

在內部控制制度執(zhí)行過程中，為增強執(zhí)行的力度與效果，需要強化內部和外部的監(jiān)督。其一要發(fā)揮內部審計、監(jiān)督機構的作用，保持其獨立公正性，監(jiān)督內部控制制度的貫徹執(zhí)行情況。其二，要對建立必要的信息披露制度，自覺接受公眾監(jiān)督以及國家審計、財政部門的監(jiān)督。

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