連片特困區鄉村多維貧困綜合治理研究

田偉

摘 要：基于多維貧困理論，分析湘西州永順縣高坪鄉貧困的現狀，研究連片特困區的多維貧困，從多維角度把握貧困的實質，提出高坪鄉多維貧困綜合治理思路與建議。

關鍵詞：多維貧困；連片特困；高坪鄉

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）12-0031-03

一、研究背景

經過近三十年來的扶貧開發，貧困區的空間分布已經從改革開放初的整體性貧困向區域性貧困過渡，貧困區在空間地域上收縮，貧困人口分布也主要變成了點（貧困村，貧困縣）、片（集中連片特困地區）、帶（沿邊境貧困帶）分布。單純地依賴經濟社會統計數據對貧困狀況進行研究，缺乏空間地域視角，難以直觀了解貧困發生的地域特征與空間地理影響機制；另外，隨著新一輪扶貧開發綱要的頒布和實施，迫切需要從整體上把握目前區域貧困程度的客觀狀況和空間地域性特點。中共中央、國務院于2011年12月印發了《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020 年）》，提出“要動員全黨全社會力量，打好新一輪扶貧開發攻堅戰”，更加明確地提出了將“集中連片特困地區”作為扶貧攻堅主戰場，這是新階段扶貧開發工作的重大戰略舉措。在短短三十多年時間里，解決了2億多貧困人口的溫飽問題，取得了舉世矚目的成就。盡管如此，農村地區仍然集中絕大部分貧困人口，貧困狀況也亟需綜合性和定量的貧困測量方法。貨幣貧困這種傳統的貧困測量方法，已受到普遍的爭議，而且這種貧困測量方法的根本邏輯在于收入能夠提供金錢，金錢能夠滿足人們的基本需求，貨幣貧困對于我們理解貧困以及構建反貧困體系的現實意義已經有限。因此，寄希望于傳統方法對貧困的透視來尋求緩解中國農村貧困的策略將會面臨諸多挑戰。多維方法走出了傳統方法的局限性，能夠對貧困的復雜性和滲透性方面進行全面綜合的理解。

武陵山片區扶貧工作得到了國家的重點關注和政策支持。2011年11月，武陵山片區區域發展與扶貧攻堅試點在吉首市正式啟動，湖南省37個縣（市、區）納入試點范圍。武陵山片區作為全國區域發展與扶貧攻堅的試點，以讓貧困群體受益為目標，以保障和改善民生作為根本出發點。目前扶貧措施主要有：推行扶貧開發與社會保障兩手抓措施，把扶貧開發作為脫貧致富的主要途徑，把社會保障作為解決溫飽問題的基本手段；推進重大基礎設施建設，建設一批對完善主通道、消除省際斷頭路、促進旅游業發展等有關鍵作用的重大交通項目，統籌解決工程性缺水和中小河流防洪安全問題，因地制宜實施水、電、路、氣、房和環境改善的相關工程；發展特色優勢產業，把武陵山區的油茶、茶葉、中藥材、高山蔬菜等特色農產品做出品牌、規模和效益。把發展旅游作為擴大就業、脫貧致富的重要途徑；重視發展社會事業，推動基本公共服務向片區延伸、向貧困人口覆蓋。改善片區內各縣（市、區）的辦學條件，改善偏遠村落學生住宿和食堂條件；完善公共衛生服務體系和醫療服務體系，著力提高基層衛生院、村衛生室服務能力。加強生態環境保護，恢復和增加林草植被，逐步恢復這些地區的生態功能；發展循環經濟，促進經濟發展與生態保護形成良性互動格局。

二、高坪鄉多維貧困測度

（一）高坪鄉多維貧困測度數據選取

本文所使用數據來源于課題組在湖南省永順縣高坪鄉進行的住戶調查數據和政府公布的數據，分別對高坪鄉5個村隨機抽取5個小組，共25組，并且選取了2003年、2007年、2011年三個年份的數據，本文所取的樣本個數占了高坪鄉很大的比例，具有很強的代表性。而且，本文對相關數據進行橫向和縱向的比較，能夠比較準確地測算出高坪鄉的貧困程度。

（二）維度的選取與被剝奪臨界值確立

1.維度的選取。維度的選取是構造多維貧困指數的重要一步，因為維度間的相互關系對其具有很大的影響。若是維度間具有替代關系，即一個維度的貧困可由其他非貧困維度來彌補，則使用簡單的加權平均會夸大貧困的程度；如果是互補關系，即一個維度的貧困也意味著另一維度的貧困，則簡單的加權平均會降低貧困的程度。聯合國開發計劃署提出了一套全球性的維度指標體系——3個維度+10個指標。3個維度分別是健康、教育和生活水平，健康維度使用是否營養不良和是否有兒童死亡2個指標；教育維度使用家庭成員受教育程度和是否有兒童失學2個指標；生活水平維度包括用電、飲水、炊事燃料、衛生條件、住房和家庭財產6個指標。由于其是針對全球尺度，而在連片特困區層面，部分指標可能難以收集；其次，各國國情不同，關注重心不同，選取的貧困識別指標更是相差甚遠。因此目前關于不同研究區貧困人口識別維度與指標的選取，還需要遵循一些準則：首先，測算維度以及各維度中的基礎指標應該能完全覆蓋目前新綱要對貧困農戶“兩不愁三保障（不愁吃不愁穿、保障其基本教育、住房與醫療）的扶貧監測需求，且保證指標之間的相關性最小；其次，在一個評價體系中，指標應盡可能來自于同樣的抽樣數據源；最后，每個指標值應該都能劃定出一條剝奪線。因此，本文以全球性多維貧困維度與指標體系作為框架，入戶調查數據為基礎，參考國內國際上各類發展指標體系，以及其他學者提出的指標體系，建立人口多維測算指標體系。從而將抽象的貧困人口識別命題具化為可以測度的指標體系，為進一步全面識別和分析研究區貧困人口的貧困程度提供可行性。

2.確定各評價方面貧困的剝奪臨界值。剝奪臨界值是多維貧困測度中用以劃定一個家庭是否貧困的標準，當一個家庭在某一個指標上達到該臨界值時，即視其在這個方面屬于貧困家庭，賦值為1，否則賦值為0。UNDP-MPI設定的教育貧困的剝奪臨界值為：沒有家庭成員完成五年教育，家中至少有一名失學的學齡兒童；健康貧困的剝奪臨界值為：家中至少有一名成員存在營養不良，家中有一個或多個孩子夭折；生活水平貧困的剝奪臨界值分別為：沒有電力供應，不能獲取清潔飲用水，沒有足夠的衛生條件，使用“不潔凈”的燃料（糞便、柴或木炭）做飯，住宅是泥土地面，沒有汽車、卡車或類似的機動交通工具并最多擁有自行車、摩托車、收音機、冰箱、電話、電視中的一項。本文各維度被剝奪的臨界值是結合聯合國千年發展目標中對各個具體指標的相關規定，中國具體國情以及本鄉實際情況和數據的可得性來確立的。以住房為例，若農戶不能從政府、單位獲得住房，或者農戶沒有自己的住房，則賦值為1，否則賦值為0。endprint

本文對高坪鄉的相關數據進行分析，得出了其多維貧困的空間分布特征，選取了2003年、2007年、2011年三個時間截面以考察不同空間尺度層面多維貧困的演變趨勢。

1.根據前述多維貧困測量方法，從時間維度來看，近十年來高坪鄉整體的多維貧困狀況有所減輕，但減幅不大，而且貧困程度依然非常嚴重。其中電的下降幅度最大，這與近年來國家大力發展西部地區的基礎設施密切相關。不過，教育貧困和住房貧困的減幅十分有限。目前，飲用水是高坪鄉村民貧困中最嚴重的貧困維度，而資產和電的貧困程度相差不大。

2.高坪鄉農戶中普遍存在多個維度的貧困，2003年、2007年和2011年分別有 23.91%、17.84%和 16.72%的農村貧困家庭同時存在有兩個維度的貧困，相較 2003 年，2007 年下降了6.07%，下降的幅度還是比較大的，說明高坪鄉的扶貧政策取得了一些成效，但在減輕貧困方面仍然需要繼續努力。

三、高坪鄉多維貧困綜合治理思路與建議

（一）創新工作理念

1.統一思想。按照科學發展觀的要求，統一思想、提高認識，堅定信心、迎難而上，努力開拓扶貧開發工作的新局面。一是堅持把發展作為扶貧開發的第一要務。二是堅持把減少貧困人口，緩解貧困程度，作為扶貧開發的核心體現。三是堅持把保持社會穩定，促進社會和諧，為經濟社會發展創造更加良好的社會環境，作為扶貧開發的基本要求。四是堅持把統籌兼顧作為扶貧開發的根本方法。

2.理清思路。扶貧開發是一項長期而艱巨的任務，將始終貫穿社會主義初級階段。連片集中貧困地區是區域協調發展中最薄弱的區域，貧困人口是和諧社會建設中最弱勢的群體。要充分認識到扶貧開發工作的長期性、艱巨性和復雜性，進一步理清工作思路，按照“一個大局、兩個前提”的議事原則，扎實深入地開展扶貧開發工作。一個大局就是要牢固樹立和全面落實科學發展觀，緊緊圍繞“用科學發展觀統領各項工作，以產業大提升支撐連片集中貧困地區崛起”這個大局。兩個前提：一是扶持對象滿意；二是符合發展規律、經得起歷史檢驗。

3.創新理念。一是目標任務的新理念。實踐證明，貧困人口收入低是素質低的結果，素質低是收入低的原因。要堅持以人為本，把不斷提高扶持對象的自我發展能力作為扶貧開發的根本目標，把能力建設作為扶貧開發的根本任務。二是扶貧資源發掘和整合的新理念。要深刻認識扶貧資源的多樣性，把自然資源、物質資源、經濟資源、信息資源、人力資源納入爭取的視野。要深入發掘和充分利用各種扶貧資源，并加以科學整合形成合力，最大限度提高資源使用效益。三是扶貧工作方式和內容的新理念。堅持把基層組織建設、村民自治建設和扶貧開發緊密結合起來，把物質文明建設和政治文明、精神文明建設緊密結合起來，努力實現全面、協調、可持續發展。四是扶貧項目和資金管理的新思路。堅持扶貧資金直接下撥到村，扶貧項目由村民以制訂規劃的形式確定，減少資金滲漏，增加透明度，形成全社會特別是貧困群眾共同監督扶貧資金項目的新局面。

（二）加強組織領導

1.加強領導。各級黨委政府特別是貧困鄉鎮、村，成立連片集中貧困地區綜合治理領導小組，落實工作職責，制定政策措施，調動各部門主動扶貧的積極性，形成社會大扶貧格局。

2.落實責任。繼續實行扶貧工作“一把手”負責制，把領導干部的政績、升遷與扶貧工作掛鉤，并采取一定的獎勵措施，鼓勵貧困地區脫貧摘帽。把扶貧開發工作的成效，貧困人口的溫飽問題解決，貧困農戶的收入增加，基本生產生活條件改善作為考核地方主要負責人的政績重要依據。

3.激勵獎懲。在建立績效考評機制的基礎上，改革和完善扶貧資金分配方式，建立以結果為導向的扶貧資金分配激勵機制，促進扶貧責任的落實。財政扶貧資金將分為兩部分分配，一大部分資金按照貧困規模、貧困程度等因素進行分配，以體現公平性。另一部分資金按照績效考核情況分配，實行“以獎代補”，對扶貧開發工作實績好的多補，差的少補甚至不補，防止“干好干壞一個樣”，避免“工作沒成效、反而多拿錢”。

（三）完善政策機制

1.科學規劃。切實加強規劃對扶貧開發工作的指導，認真做好規劃與年度計劃的銜接，確保規劃目標、工作任務圓滿完成。要保證規劃的嚴肅性和連續性。

2.完善制度。建立健全激勵約束機制，完善自下而上逐級報告工作和自上而下逐級監測評價制度，推動扶貧開發工作健康有序地向前發展。建立針對縣鄉村扶貧開發工作的績效考核辦法和目標管理體系，將資金管理、工作落實、自身建設等內容納入考評范圍，考評結果作為下年資金項目安排的重要依據。健全財政扶貧資金績效考評的指標體系，重點解決部分貧困地區工作滯后和不重視長效機制建立的問題。建立健全督查機制，明確督查的頻度和效果，解決扶貧開發中基層情況不明、信息不及時和數據不準確等現象，促進政策執行難到位問題的解決。

3.創新舉措。根據科學發展觀和全面建設小康社會的要求，把握好近期與長遠、局部和全局、經濟發展與保護環境及節約資源的關系，摒棄把經濟指標作為扶貧開發評價的唯一尺度，倡導把促進貧困地區人民群眾的物質生活狀況的改善、精神文化生活的豐富和自身發展的實現強度有機地統一起來。進一步突出能力建設，加大思想觀念更新和就業技能、實用技術培訓力度，提高貧困群眾綜合素質。實施全方位、多措施的大扶貧開發方式，在加強貧困地區基礎設施建設的同時，特別注重發展縣域經濟，引導、扶持連片貧困地區發展優勢特色產品產業，積極支持農業產業化經營，提高扶貧科技含量，走產業化扶貧、科技扶貧的路子，促進貧困農民增產增收。進一步健全社會保障和救助制度，按照“應保盡保、分類施保、社會發放、信息管理”的原則，逐步健全農村最低生活保障制度。進一步完善新型農村合作醫療制度，建立健全特困群體的醫療、住房、子女入學等救助制度，努力使貧困人口享受到與經濟社會發展相適應的基本保障。

（四）強化資金保障

1.增加投入。在爭取國家增加對武陵山連片貧困區中央財政扶貧資金的同時，縣、鄉財政把扶貧開發投入列入年度預算，加大對扶貧開發工作重點地區的財政轉移支付力度。積極穩妥推廣扶貧到戶的小額信貸和農業產業化貸款投放，進一步擴大扶貧貸款規模。各部門安排的各類專項資金、項目在同等條件下都要武陵山連片貧困區傾斜。充分調動社會各界、企事業單位和個人的力量，逐步形成以政府投入為主導，社會多元化投入的“大扶貧”格局。

2.整合力量。首先是整合人力資源。連片貧困地區各個部門要圍繞扶貧開發，明確責任，各司其職。其次是整合資金。整合資金按照“統一規劃、各司其職、捆綁使用、用途不變、各記其功、形成合力”的原則進行整合，充分發揮各級各有關方面支農惠農資金使用的綜合效益。加強宏觀指導，搞好部門配合，改變過去過于分散使用扶貧資金的做法，在兼顧面上扶貧的同時，科學整合扶貧資源，集中力量重點解決突出問題。

3.嚴格管理。完善扶貧資金項目運行管理制度，建立多維監管格局，確保扶貧資金用于與貧困戶有直接關聯的項目上，真正使貧困農戶受益。加強扶貧資金管理，嚴格實行專戶管理制度和財政報賬制度，確保扶貧資金封閉運行，專款專用。實施好扶貧資金“陽光工程”，扶貧資金的分配、使用一律實行公告、公示和責任追究制，扶貧項目的實施一律實行事前論證與事后驗收制。認真執行《財政扶貧資金績效考核辦法》，完善“財政扶貧資金管理監測信息系統”，利用現代技術手段強化資金監管，確保資金安全有效使用。加強對扶貧資金項目的檢查和審計，防止出現各種違規違紀問題。

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[責任編輯 劉嬌嬌]endprint