關于當前警方對外國人居住管理工作的調查研究

趙一潤

摘 要：隨著改革開放的不斷深入，來華外國人數與日俱增，他們在推動中國經濟貿易發展、科技文化交流的同時，也帶來諸如三非案件及違法犯罪案件增多等新的管理問題，給警方的管理帶來沉重的壓力。近年來，南京市警方加大對外國人的管理力度，但仍存在對于外國人在寧的情況掌握不夠清晰、思想觀念上不夠重視、日常管理不夠有力、法律法規不夠健全、服務工作不夠到位等問題。為進一步做好外國人的管理工作，警方可以從居住的角度來加強入境外國人的日常管理，以提高管理的效率。

關鍵詞：公安工作；外國人居住管理；模式

中圖分類號：C915 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）12-0083-03

隨著改革開放進入轉型升級深水區，來華外國人的數量不斷增長。2009年，我國出入境外國人4 372.7萬人次，是30年前的81.8倍；2010年和2011年，我國入出境外國人分別是5 211.2萬人次和5 412萬人次；按此增長速度，到2015年，入境我國的外國人將達到8 745.4萬人次，外國人管理工作的壓力將大大增加[1]。越來越多的外國人來華居住后，雖然總體上外國人的治安管理工作良好，但涉外違法犯罪也時有發生，說明當前警方的管理工作還存在一些問題。進入改革開放新時期，南京以承辦2013亞青會和2014青奧會為契機，應當加大對外國人居住管理工作的力度，推動對外開放進入新的歷史發展階段。

一、南京市外國人居住基本情況

從南京市出入境管理處統計數據來看，目前南京市常住境外人員有一萬七千多人，在江蘇省內位列第6位，涉外人口已經成為南京市人口的重要組成部分之一。其中，全市200名以上外國人居住的社區有10多個。比如，玄武區銀城東苑住著近千名韓國人，鼓樓區南秀村聚集了來自20多個國家的外國人，江寧東山聚集著一批非洲的年輕人……

隨著外國人來寧的數量日漸增多，他們在推動中國經濟貿易發展、科技文化交流的同時，也帶來了三非案件即非法入境、非法就業、非法居留案件及違法犯罪案件增多等新問題，給南京市警方的管理工作帶來沉重的壓力。根據統計結果顯示，江蘇省內涉外案件發生數量呈逐年增多趨勢，形勢越發嚴峻。從這些違法案件中不難看出，當前警方對于外國人的管理工作還存在很多與形勢發展需要不相適應的地方。南京市警方如何在新形勢、新要求下對日漸增多的外國人群體進行有效的監督和管理，是一個值得探討和研究的新問題。

二、南京市外國人居住管理存在的突出問題

（一）對外國人的實際居住人數掌握不精確

在住宿登記方面，由于很多外國人對我國的涉外法律法規不了解、出租屋戶主及酒店營業者法律意識不強或出于利益考慮，外國人的住宿登記不規范和不完全，導致警方無法完全掌握居住在南京市內的外國人的實際人數，也從而無法實時把握這些散居的外國人的日常行為表現和活動動向。目前在南京市登記在冊的常住外國人約1.7萬人，但實際人數可能與這個數據存在一些偏差。同時，由于信息更新的滯后性，基層公安機關很難實時地把握外國人在本市活動的動態信息，由此加大了監管工作的難度。

（二）對居住在出租屋的外國人監管不到位

散居出租屋的外國人管理是外國人居住管理工作中的難點。大量民房在被長期出租給外國人之后，由于出租屋戶主法律觀念的淡薄、對利益的渴求，并未按照有關法律規定的程序去轄區派出所辦理外國人住宿登記手續，這樣給警方管理外國人的居住情況帶來諸多困難。近幾年來，涉外案件尤其是賣淫嫖娼、電信詐騙案件高發，他們以這些難以監管的出租屋為據點，境內外勾結，組織越南、俄羅斯、緬甸等外籍女性坐臺、賣淫（按摩），而這類案件的查處大多只能靠分局暗訪和群眾舉報。因現有法律、法規對出租屋戶主、房屋中介機構缺乏問責機制和懲處制度，警方對出租屋戶主、中介機構的監管力度不夠，一些出租屋戶主、房屋中介機構對于簽證過期或超過居留期限的外國人睜一只眼閉一只眼，依舊為其辦理延長居留，造成警方無法從房源管理方面入手，以加強對出租屋里的外國人的監管工作。

（三）對外國人的服務工作不周全

公安機關往往以管控社會治安為主要任務，側重管控，而忽視了對轄區內外國人的服務工作和情感上的交流。對于剛入境的外國人，公安機關對他們進行的有關涉外的法律法規的宣傳不能跟上，導致很多外國人不知道入境后在居住地要向公安機關申報臨時住宿登記的有關規定。另外，在引導外國人融入中國社會，增加他們的歸屬感方面，當前警方的工作和努力還不夠。中外文化與習俗的矛盾與碰撞，導致在寧外國人不能很好融入他們所居住的社區，使外國人在情感上不能融入社會，沒有歸屬感，容易引發犯罪。比如說在寧外國人可能會常常遇到看病難、買房難、子女就學難等問題，如果這個問題不解決，那引進的外籍技術人才就很有可能會流失，這也暴露出涉外警務管控有余、服務不足的特點。

三、南京市外國人管理工作存在問題成因

（一）思想觀念上的不適應

基層公安機關的管理者對被管理的外國人沒有在數量、活動范圍、活動特點等方面的變化有一個準確的預測和評估，對外國人的管理工作顯得有些無所適從。由于傳統觀念深入人心，很多民警在工作中仍然把外國人當作異類，有的一律奉為上賓，不敢管理，服務上永遠特事特辦，造成國內民眾的不滿；有的一律嚴加防范，甚至嚴格到限制外國人的日常生活和正?；顒?。這樣的做法，是顯然跟不上新時期警方的工作需要的。

（二）在立法上側重于出入境管理，疏于日常管理

在來華外國人數日益增多、情況日益復雜的情況下，之前的《外國人入境出境管理法》和《中國人出境入境管理法》明顯滯后，已不適應當前的新形勢。2012年7月，新的《中華人民共和國出境入境管理法》出臺，規范和完善了來華外國人停留居留證件辦理、查驗和住宿登記等制度。如明確外國人所持簽證注明的停留期限不超過一百八十日，明確了居留證的有效期，明確了不予簽發外國人居留證件的情形；明確外國人在中國境內停留居留，不得從事與停留居留事由不相符的活動等等[2]。但在立法上仍然更多側重于出入境管理，而尚未在維護社會治安秩序、推進城市建設、規范住宿程序等方面形成完善的法律體系，如缺乏健全的法律法規規范涉外租購房屋行為等。

（三）涉外法律法規宣傳力度不夠，管理手段相對落后

對于剛入境的外國人，公安機關對涉外的法律法規的宣傳缺少必要的力度和深度，導致居住在寧的外國人不能保持一個順暢的信息接收渠道，造成由于外國人對中國法律的無知或誤解違法犯罪，引起的不必要的麻煩。隨著越來越多的外國人涌入，南京市基層公安機關民警缺乏必要的外語口語交流能力和涉外法律法規的知識，不僅給外國人造成了很大不便，也浪費了民警的工作時間。同時，現在雖然采用了警務大平臺等網絡警務操作系統，但并沒有做到信息資源在外管部門之間、地區之間以及上下級的傳遞與共享，也會導致研判工作不及時，出現管理盲點。

（四）基層涉外民警隊伍建設跟不上形勢所需

隨著越來越多的外國人來寧工作生活居住，當今社會也對公安機關的管理工作提出了更高的要求，而南京市基層民警隊伍在涉外管理方面則稍顯薄弱，難以適應當前的形勢發展。目前，南京基層派出所民警雖然大多數英語都通過四級，但他們的外語口語水平明顯不夠，甚至在上班后荒廢，并不能與外國人流暢地交談溝通，甚至有的必須依靠翻譯，不僅造成時間與金錢的浪費，同時也不能使外國人及時了解信息，還會帶來民警與外國人之間的隔閡，在情感上疏遠對方，不愿配合警方工作。而在基層派出所民警外語水平不高的同時，除了14個外國人集中的地區設立了外國人服務站配備了外事民警之外，并沒有將外事民警配備到每個基層派出所，而是由社區民警在涉外案件及事務方面兼職工作，但很多民警由于平時很少接觸外國人的事務，因此對涉外法律法規知識的掌握并不完全，很多時候還是需要依靠市出入境管理處來進行管理，難以對外國人的居住情況做到精細分工和精確管理。

四、加強外國人居住管理工作的路徑

（一）加強公安機關涉外民警隊伍建設

為了適應新形勢下越來越多外國人來寧居住的發展趨勢，公安機關應當對基層派出所民警的涉外法律法規知識和外語口語水平進行有計劃、有針對性的培訓工作，加強外國人居住管理和執法水平[3]。另外，還要加大對外國人聚居社區及重點涉外地區基層公安機關和派出所人防、物防、技防方面的投入，配備專職外事民警，實現警力無增長改善。在警察院校的涉外專業要加強專業技能的培訓，打造真正的對口專業，實現實戰與理論的無縫對接，從預備警官階段就培養起警察隊伍的涉外工作能力。

（二）加強涉外法律法規宣傳，提高對外國人的服務水平

信息不暢通是導致三非案件及涉外違法案件高發的一個重要原因，因此涉外法律法規的宣傳工作是警方管理工作中的一個重要環節和重點舉措。對居住在寧的外國人要始終有宣傳意識，在其入境、居留直至出境時都應該做好對其的法律法規宣傳，避免因誤解或無知造成涉外案件的發生。在宣傳時，可以以社區為工作的依托和著力點，聯合社區物業、居委會、外國人志愿者等各方面力量，通過入戶宣傳、張貼海報、發放宣傳手冊等方式進行涉外法律法規的宣傳。社區民警及社區街道單位在平時也應該對外國人的生活進行關注：通過加強社區醫院建設，幫助外國人就近解決醫療問題；根據《中華人民共和國社會保險法》和《在中國境內就業的外國人參加社會保險暫行辦法》的有關規定，通過協助開展外國人社會保險登記和提供相關服務，幫助外國人解決社保問題，等等[4]。

（三）借鑒其他地區管理的成熟經驗，積極探索推廣社區服務管理模式

1.山東招遠市公安局建立涉外警務QQ群架構境外人員與出入境管理機構的溝通橋梁。招遠市公安局出入境管理科為方便招遠外企、涉外賓館了解出入境相關法律法規，方便外管聯絡員辦理境外人員入住、簽證，專門設立了“涉外警務QQ群”作為一個實時交流平臺，外管聯絡員可以隨時向出入境管理民警提出辦理境外人員住宿登記、簽證過程中遇到的問題。招遠市公安局出入境管理科會在企業境外人員簽證到期前下發預警信息提醒簽證到期，或在特殊時期伸出警營橄欖枝。招遠出入境在感情上貼近群眾、工作上依靠群眾，依靠“QQ”群搭建警民聯系的新平臺，最大限度提升群眾滿意度，打造了招遠公安“出入有境，服務無境”的團隊[5]。

2.廣州金桂園社區的“六化工作法”創新外國人居住管理模式。廣州金桂園社區是一個典型的外國人居住小區。該社區民警謝歡，在日常外國人服務管理工作中不斷總結創新，逐步探索出“六化”工作法的外國人居住管理模式。以治安聯防化、技防雙重化、管理信息化、指引流程化、宣傳多語化、服務多元化的“六化”居住管理模式，在日常管理中取得了很好的成效，獲得了有關部門的肯定，從而在全廣東省推廣，金桂園也已成為“全國外國人居住管理示范點”[6]。

南京市成立14個外國人服務站全天候為入境外國人提供多項服務和法律幫助。去年以來，南京市警方在14個外國人較集中的地區，陸續成立了外國人服務站。這些服務站里，不僅有公安民警，還有社委會工作人員、保安、物管、涉外單位等，全天候向外國人提供臨時住宿登記、證件到期提醒、法律宣傳咨詢、日常糾紛調解、住地治安防范等多項服務。除了這些服務站，全市所有社區警務室均懸掛張貼了《境外人員在寧須知》，設立了涉外宣傳資料架，擺放了外國人在寧須知、辦證須知、辦證申請表、臨時住宿登記表等資料，供外國人隨時取用。社區民警直接對轄區境外人員進行服務，通過上門、電話、短信等多種方式對他們進行證件到期提醒，去年以來因疏忽大意造成非法居留的情況同比減少20%。非法入境人員也更容易發現了。去年1—5月，社區民警通過走訪發現非法入境的外國人6人，有效改變了過去這類人員發現難、發現遲的現象。

對這些已有的實踐成果，我們要進行鞏固和充分利用。從公安機關的角度來說，對外國人實行社會化管理既可以調動社會各種力量參與社會治安管理的積極性，贏得民心，又可以通過部分管理權限的讓度，使我們公安機關能夠集中精力行使好法定職權，更好地服務于外國人，從根本上管好外國人[7]。因此，警方應當以社區為依托和著力點，發動和依靠社區資源及社區居民力量，架構一個包括社區民警、社區居委會干部、自治志愿者、物業公司在內的共同管理網絡。同時，將社區警務室與社區居委會、街道辦事處等基層居民自治組織合力建構成一個綜合涉外管理服務組織，讓社區內的外國居民方便快捷地了解中國的法律法規并加以遵守，此外也可以此來加深外國居民與中國社會的聯系，使他們產生歸屬感，方便警方的工作。

總之，隨著改革開放的不斷深入，來華外國人的數量不斷增長。越來越多的外國人來華居住后，雖然總體上外國人的治安管理工作良好，但涉外違法犯罪也時有發生，說明當前警方的管理工作還存在一些問題。本文旨在通過對警方對外國人居住管理工作的調查研究，認識外國人在中國居住生活現象，分析研究外國人居住管理工作的新情況，緊跟改革開放的步伐，希望能夠對當代警務實踐的改革和發展有所幫助。

參考文獻：

[1]胡張煒，趙偉，陳婉寧.派出所外國人管理工作模式新探[J].公安學刊：浙江警察學院學報，2011，（4）：23.

[2]中華人民共和國出境入境管理法[M].北京：法律出版社，2012：7.

[3]吳建設，王全淳.加強首都外國人聚居管理工作的思考與對策[J].北京人民警察學院學報，2004（3）.

[4]王敏.廣州市外國人居住管理問題研究[D].廣州：華南理工大學，2012.

[5]招遠警方“QQ群”構建涉外警務新平臺[DB/OL].http：//www.jiaodong.net/ytzfw/system/2012/03/20/011511011.shtml，2012-

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[6]戚兆洲.廣州“三非”外國人治理的問題與對策研究[D].蘭州：蘭州大學，2013.

[7]王海勤.廣州外國人警務管理創新模式的研究[D].蘭州：蘭州大學，2011.