新型城鎮化規劃的問題及解決

□ 文/時紅秀

新型城鎮化規劃的問題及解決

□ 文/時紅秀

盡管近兩年不少地方都將本地規劃冠以“新型”之名，仔細觀察，“新型”體現得并不明顯，很多仍體現著“傳統的”城鎮建設思路……

三個問題

規劃雷同，趨于同質。一城一鎮承載著一部歷史，一磚一瓦呈現著一方風物。但是在我國，除了個別少數民族聚居區，全國大部分城市無不是“方頭方腦”鋼筋混凝土建筑物的堆積。從大江南北到長城內外，從沿海到內陸，只要進入城市，既難以看到當地自然風貌，也不易感知當地的歷史文化特色。

目前全國各地城市幾乎都有非?，F代化的“城市規劃館”，無不用最領先的聲光電技術和設備來展現該城市規劃的美好圖景。但這些年來看得多了卻發現，似乎腦海里并沒有留下什么突出印象。不同城市之間在規劃上有什么不同也分不清楚。能記住的不過是各地都非常相似的規劃用語，諸如“幾縱幾橫”“幾體幾翼”“幾軸幾帶幾片區”等等。

不僅如此，一些城市規劃設計嚴重缺乏人文傳統和自然生態理念：要么貪大求洋、照搬照抄，脫離實際建設國際大都市；要么生拉硬湊，大拆大建，建設的景觀結構與所處區域的自然地理特征不協調。人們常引用果戈理的話說，當音樂和傳說緘默時，只有建筑還在說話，意思是建筑對一個地方人文生態符號的顯示更有持久性。如果說在小學課本中刪除古詩詞屬于可悲的“去中國化”，從各地自然和文化個性遭到大面積地“建設性破壞”來看，中國城市規劃建設中的“去中國化”更為嚴重。值得注意的是，一些農村地區打著“新農村建設”旗號，也照搬城市小區模式大拆大建，簡單地用城市元素和風格取代傳統民居和田園風光，導致鄉土特色和民俗文化流失。

城市規劃風格的同質化，規劃概念的簡單化，建設目標的普遍功利化，背后是生態觀念的缺失、人文傳統的中斷，也預示著社會活力的枯竭。

自成一體，互不銜接。為適應社會對公共服務需求的日益多樣性和專業化，現代政府都設置各種專業部門或機構來履行職能，但是承平日久，很容易形成“鐵路警察、各管一段”的局面，這就是眾所周知的公共管理和政府職能“碎片化”現象。這種現象在規劃領域也同樣存在。城鎮建設規劃由建設管理部門主導，經濟社會發展規劃由發展與改革部門主導，土地利用規劃由國土資源管理部門主導，交通規劃由交通管理部門主導，生態環境保護規劃由環保管理部門主導，如此等等。每個部門制定規劃時各自都希望盡善盡美，但因為部門之間缺乏協調和溝通，各自規劃方案最后自說自話，相互不協調、不匹配。例如，經濟社會發展規劃提出照顧低收入階層的住房問題，但土地規劃、建設規劃更多地考慮產業園區的如何布局，只在城市邊遠角落為政策性保障房安排位置，沒有考慮這個階層對于通勤成本的敏感性。生態環境保護規劃劃定的生態涵養界線經常面臨當地擴大開發建設的壓力，或者在一次次當地以“重新編修規劃”名義下被突破。國家制定了主體功能區規劃，對于限制開發或禁止開發規劃，到各地不是遲遲難以落地，就是因為各種各樣的“地區特殊條件”需要變通。

還有一些規劃，從口號上看就知道是沒用腦子提出的，例如動不動就“財富城區、創新城區和美麗城區”并列，紛紛要打造“金融服務中心”“高科技研究基地”“生態涵養地”。殊不知因為建設“財富城區”和“金融服務中心”，必然是大資本、大機構進入，導致地租騰貴房價飆升，那些智力密集但資本不足的創業者早就避而遠之了，還有什么“創新城區”“高科技基地”可言？試想，就憑華爾街的地價，能入住像硅谷那樣的高新技術產業么？

2014年初，住房城鄉建設部下發通知要求開展縣（市）城鄉總體規劃試點，探索經濟社會發展、城鄉、土地利用規劃“三規合一”。這次由國家發展改革委主導編制的《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》提出要“加強部門間政策制定和實施的協調配合，推動人口、土地、投融資、住房、生態環境等方面政策和改革舉措形成合力、落到實處”，并明確“城鄉規劃、土地利用規劃、交通規劃等要落實本規劃要求，其他相關專項規劃要加強與本規劃的銜接協調”，但在實際執行過程中能否真正做到，依靠什么機制有效地糾正相互分割脫節現象，仍是個有待解決的問題。

規劃隨意變更，缺乏法律效力。城市規劃多變，換一屆領導更新一次規劃在我國已是老生常談。早在2007年10月，第十屆全國人大常委會就通過了一部《中華人民共和國城鄉規劃法》，并于2008年1月1日開始實施。這部共7章70條的法律專門設了一章5條9款對于城鄉規劃的修改進行嚴格的規定。但實際上每遇大的換屆，新任黨政領導對于本地的城市建設總是要提出一套新思路來（似乎不這樣就顯示不出來新領導的水平，干不出本屆的新成就），需要對原有規劃進行修改和變更，可是多年來全國各地似乎從來未出現因法律約束而受阻。有些地方新領導人上臺后事先根本不經法定程序，大筆一揮就開始了新一輪大拆大建，至于工程項目是否合規（即原有規劃）和合法（如城鄉規劃法），責成有關部門或單位事后跑程序“追認”了事，這樣的結果，很難做到“一張藍圖干到底”，正所謂人們常說的“規劃規劃，墻上掛掛”。

再比如說，本次出臺的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，就其依據來說，提到了黨的十八大報告，提到了十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提到了去年底的中央城鎮化工作會議精神，還提到了“十二五”規劃以及《全國主體功能區規劃》，但就是沒有提到已經實施了6年多的《中華人民共和國城鄉規劃法》，包括最后用了四章表述的第八篇“規劃實施”部分，對該部法律也是只字未提。

改革規劃體制

新型城鎮化規劃之“新”，應體現在規劃內容之新、規劃體制之新和規劃實施之新。所謂規劃內容之新，是相對于傳統城鎮化規劃來說的，當前比較突出的是要在三個方面“補課”：一是生態文明與綠色低碳；二是地域風貌與人文傳統；三是市場主導與包容發展。不把這三塊內容（詳細內容另文闡述）大比例地納入規劃，中國的城鎮化將毫無“新型”可言，而且仍將在“去中國化”和不可持續的狀態下無序突奔：城市人文資源缺失，城市治理和公共服務不到位，各種“城市病”凸顯，產業升級緩慢和布局混亂，產業化與城市化融合不足，圍繞土地資源社會矛盾和沖突多發，資源環境惡化，等等，不一而足。這種傳統粗放的城鎮化模式勢將難以為繼。解決的根本之道在于改革規劃體制。

開門規劃。規劃尤其是城鎮建設，既是要求高度的專業技術能力，又屬于涉及廣泛利益的決策，應堅持專業性與公開性相統一。規劃草案提出到階段性修訂都應公開透明。規劃專業人士從技術角度考慮的信息公開后，有利于公眾普及和統一思想。這要求規劃制定過程的公開，而且成立由各方面人士和專家組織的委員會負責解讀規劃內容，反映各方面意見。

改進規劃編制流程。規劃編制過程中由不同專業部門牽頭進行，但同時和由其他部門派員參加組織一個工作委員會定期開會，以便不同專業領域的信息得到及時溝通。

改革規劃行政審查程序。分部門做出的專項規劃都由政府綜合部門負責審查，以便實現各專項規劃與經濟社會發展規劃相銜接，確定后再提交上級政府進行技術性審查。

法制規劃。為全面貫徹依法治國方略，包括城鎮規劃在內的各專業規劃和經濟社會發展規劃，必須經過人大立法程序通過，取得法律效力后才可實施。凡是對原有規劃進行修改者，必須詳細援引包括《城鄉規劃法》在內的具體條款為依據，并經過人大立法表決通過，任何人、任何機構在法外、法前進行的變通、修改都必須受到法律追究。在這方面需要建立相應的違法糾正和問責機制，責成專門機構履行職責。官員離任審計中應加入該類履職審計內容。

2013年底中央新型城鎮工作會議，標志著我國城鎮化開始著眼頂層設計的方向向前推進。2014年3月，《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》正式發布。隨著“十二五”規劃臨近完成，全國各地即將進入“十三五”的“規劃年”。其中，伴隨全面深化改革措施的不斷實施，以及對于新型城鎮化認識的不斷加深，城鎮化方面的規劃必須摒棄傳統理念和做法，體現出應有的新意來。黨的十八屆四中全會以依法治國為主題，對實現我國國家治理體系和治理能力現代化有重大意義。我國新型城鎮化規劃和建設水平也必將在此制度環境下得到提高。