建構(gòu)和弘揚法治行政文化

□ 文/周文彰

建構(gòu)和弘揚法治行政文化

□ 文/周文彰

對于為什么要建設(shè)行政文化，建設(shè)什么樣的行政文化，怎樣建設(shè)行政文化，我國行政文化學界已經(jīng)探索和思考多年，取得不少成果……

黨的十八屆四中全會提出建設(shè)法治國家總目標和全面推進依法治國的重大任務(wù)，為我們提出了一個新課題：建設(shè)和弘揚法治行政文化。

法治行政文化是行政文化的基本形態(tài)

法治行政文化是伴隨我國依法治國的全面推進而提出來的。

十八屆四中全會是我黨歷史上第一次專門研究部署依法治國的重要會議，在我國走向法治國家的進程中具有里程碑意義。要實現(xiàn)法治國家科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法的愿景，立法機關(guān)、執(zhí)法機關(guān)、司法機關(guān)承擔著重大責任。在這種背景下，行政文化作為公共行政管理的靈魂，就要刻不容緩地圍繞法治而系統(tǒng)建構(gòu)，弘揚法治行政文化。

當然，完善的行政文化內(nèi)在地包含著法治內(nèi)容，我們提出法治行政文化并不是要重新命名行政文化。正像“人民共和國”內(nèi)在地包含法治，我們?nèi)匀灰岢鼋ㄔO(shè)“法治國家”一樣，我們提出法治行政文化，是為了突出法治在行政文化中的基本地位，是為了突出法治在當下行政文化研究和建設(shè)進程中的重要性和緊迫性。法治是治國理政的基本方式，也是一切現(xiàn)代國家的底線。由此，我們也可以說，法治行政文化是行政文化的基本形態(tài)。

法治行政文化是以法治為基本內(nèi)容的行政文化

建構(gòu)法治行政文化的目的，就是把法治精神和法治要求植入行政文化，清理行政文化中一切忽視法治、違背法治的因素，使行政文化適應和促進依法治國的需要。

（一）在總體層面的法治精神和法治要求

從法治行政文化的總體層面上看，需要植入的法治精神和法治要求有以下幾點：

法治是治國理政的基本方式。同時，法治也是國家治理現(xiàn)代化的基本要素。法治既規(guī)范公民的行為，更制約政府的權(quán)力。沒有法治，就談不上國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，不可能有社會的公平正義，也不可能有國家的長治久安。

憲法法律至高無上。不允許任何人以任何借口任何形式以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。憲法是國家的根本法，依法治國首先是依憲治國，依法執(zhí)政首先是依憲執(zhí)政。

以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點和落腳點。堅持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點和落腳點，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由、承擔應盡的義務(wù)，維護社會公平正義，促進共同富裕。

黨的領(lǐng)導是社會主義法治最根本的保證。只有在黨的領(lǐng)導下依法治國、厲行法治，人民當家作主才能充分實現(xiàn)，國家和社會生活法治化才能有序推進。黨領(lǐng)導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法。

（二）在規(guī)范權(quán)力層面的法治精神和法治要求

依法執(zhí)政是依法治國的關(guān)鍵。法治政府對待手中的權(quán)力應當遵循以下法治精神和法治要求。

必須依法行政。政府是執(zhí)法主體。各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導下、在法治軌道上開展工作。法治政府能否建立，對于能否建成法治國家、法治社會至關(guān)重要。

法定職責必須為。牢固樹立有權(quán)力就有責任、有權(quán)利就有義務(wù)的觀念，凡是政府擁有的法定職責必須勇于負責、敢于擔當，不折不扣地履行。

法無授權(quán)不可為。各級政府必須依照權(quán)力清單行使權(quán)力，不得法外設(shè)定權(quán)力。沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。

必須保障公平正義。要按照公平正義的標準尋找突出問題，分析社會不公的深刻原因，確定深化改革的突破口，消除破壞公平正義的體制機制癥結(jié)。讓權(quán)力在陽光下運行。必須全面推進政務(wù)公開，推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開，重點推進財政預算、公共資源配置、重大建設(shè)項目批準和實施、社會公益事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域的政府信息公開。

（三）在對待公民層面的法治精神和法治要求

如何對待公民，法治精神和法治要求很多，但最根本的有兩條；做到這兩條，公民就能活得幸福，活得有尊嚴。

以保障公民權(quán)利為天職。保障公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項權(quán)利不受侵犯，保障公民經(jīng)濟、文化、社會等各方面權(quán)利得到落實，實現(xiàn)公民權(quán)利保障法治化。增強全社會尊重和保障人權(quán)意識，健全公民權(quán)利救濟渠道和方式。法無禁止即可為。對公權(quán)，法無授權(quán)即禁止；對公民，法無禁止即自由。這兩條極其重要的法治原則，長期以來我們認識不到位，一方面隨意自我擴權(quán)，一方面隨意以“非法”名義禁止或處罰公民找不到法律明文許可的行為。

法治行政文化的基本框架

按我們主張行政精神文化、行政制度文化、行政行為文化的結(jié)構(gòu)體系，法治行政文化的體系框架可以依此推演。

（一）精神層面的法治行政文化

在這方面，四中全會提出了一系列重要概念，例如，法治精神、法治意識、法治理念、法治思維、規(guī)則意識、契約精神、法治的道德底蘊、法治教育等，都屬于法治的精神層次的范疇，法治文化一詞更是包含著法治行政文化的精神內(nèi)涵（只是不僅僅是精神層面）。所有這些，都需要我們在行政文化建構(gòu)中逐一給以重要位置，精心闡發(fā)運用。這里，我們只說法治思維。

人的行為是由思維支配的，行政管理者一旦樹立法治思維，自然就會把自己的執(zhí)政行為控制在憲法法律的框架內(nèi)。與法治思維對立的是人治思維、特權(quán)思維。一切有法不依、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的行為之所以發(fā)生，就是因為當事人沒有法治思維。所以，實現(xiàn)依法執(zhí)政、依法治國，首先依賴于一切行政管理者養(yǎng)成法治思維。

法治思維的養(yǎng)成，取決于一個人有沒有足夠的法治精神、法治意識、法治理念、規(guī)則意識、契約精神、法律知識等等。換言之，法治思維是前面所說的精神層面法治行政文化所有要素的凝結(jié)。不僅如此，法治精神、法治意識、法治理念、規(guī)則意識、契約精神、法律知識等等，只有凝結(jié)成為一個人的法治思維才是有成果的和有效的。因此，法治思維是一切法治教育的出發(fā)點和落腳點；法治國家、法治政府、法治社會的實現(xiàn)，要求人們、首先要求一切治國理政的擔當者們，普遍確立法律思維。今天我們強調(diào)法治思維，并不是說法治思維是治國理政的唯一思維。治國理政涉及方方面面，每一個方面往往需要多重思維去考量。因此，法治思維在治國理政中具有優(yōu)先和基本的地位，分辨合法與非法是考慮利弊、善惡、得失的前提。

（二）制度層面的法治行政文化

法治思維和法律制度的關(guān)系是，法治思維是法律制度的前提，法律制度是法律思維的產(chǎn)物；沒有法治思維就沒有法律制度，但嚴格的法律制度又是促進法治思維形成的外部環(huán)境和客觀壓力。

為了全面推進依法治國，四中全會作出了一系列制度建設(shè)的決定。這些措施都有很強的針對性，對法治政府建設(shè)十分緊要。

（三）行為層面的法治行政文化

法治行政文化落實在治國理政的行為上，就是中央多次提出、四中全會特別強調(diào)的法治方式。法治方式就是運用法治思維、制定和依據(jù)法律制度處理和解決問題的行為方式。因此，行為層面的法治行政文化就是法治方式。

法治方式是依法執(zhí)政的實際行動、依法治國的操作方式。確立法治思維、制定法律制度，最終都要見之于法治方式。如果說法治思維是人們內(nèi)在的精神世界，法治方式就是法治思維外化的具體行動。

運用法治方式處理問題、治國理政，就能做到：第一，保證主體合法。行政管理人員具有法律法規(guī)授權(quán)或委托的行政主體資格，能夠獨立承擔法律責任。第二，保證目的合法。行政行為的效果應當符合法律、法規(guī)明示或暗含的目的，不正當?shù)男姓袨槟康臅偈剐袨橹黧w偏離法定軌道實施行政行為。第三，保證權(quán)限合法。超越法律規(guī)定的權(quán)限范圍屬于違法行政。第四，保證方式合法。決不使用法律、法規(guī)未規(guī)定的措施、方法和手段。第五，保證程序合法。因為任何違反法定行政程序的行為，都將產(chǎn)生對行為人不利的法律后果。第六，保證內(nèi)容合法。實施行政行為所涉及的權(quán)利、義務(wù)、條件、范圍、幅度，都與法律規(guī)定相符合。所有這些合法，最后導向行政行為結(jié)果合法。

建構(gòu)和弘揚法治行政文化，是全面推進依法治國的偉大進程對我們提出的重要課題。希望全國行政文化的研究者和實踐者協(xié)同努力，有所作為，有所建樹。

（作者系國家行政學院教授，中國行政體制改革研究會副會長兼行政文化委員會會長）