建構和弘揚法治行政文化

□ 文/周文彰

建構和弘揚法治行政文化

□ 文/周文彰

對于為什么要建設行政文化，建設什么樣的行政文化，怎樣建設行政文化，我國行政文化學界已經探索和思考多年，取得不少成果……

黨的十八屆四中全會提出建設法治國家總目標和全面推進依法治國的重大任務，為我們提出了一個新課題：建設和弘揚法治行政文化。

法治行政文化是行政文化的基本形態

法治行政文化是伴隨我國依法治國的全面推進而提出來的。

十八屆四中全會是我黨歷史上第一次專門研究部署依法治國的重要會議，在我國走向法治國家的進程中具有里程碑意義。要實現法治國家科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法的愿景，立法機關、執法機關、司法機關承擔著重大責任。在這種背景下，行政文化作為公共行政管理的靈魂，就要刻不容緩地圍繞法治而系統建構，弘揚法治行政文化。

當然，完善的行政文化內在地包含著法治內容，我們提出法治行政文化并不是要重新命名行政文化。正像“人民共和國”內在地包含法治，我們仍然要提出建設“法治國家”一樣，我們提出法治行政文化，是為了突出法治在行政文化中的基本地位，是為了突出法治在當下行政文化研究和建設進程中的重要性和緊迫性。法治是治國理政的基本方式，也是一切現代國家的底線。由此，我們也可以說，法治行政文化是行政文化的基本形態。

法治行政文化是以法治為基本內容的行政文化

建構法治行政文化的目的，就是把法治精神和法治要求植入行政文化，清理行政文化中一切忽視法治、違背法治的因素，使行政文化適應和促進依法治國的需要。

（一）在總體層面的法治精神和法治要求

從法治行政文化的總體層面上看，需要植入的法治精神和法治要求有以下幾點：

法治是治國理政的基本方式。同時，法治也是國家治理現代化的基本要素。法治既規范公民的行為，更制約政府的權力。沒有法治，就談不上國家治理體系和治理能力的現代化，不可能有社會的公平正義，也不可能有國家的長治久安。

憲法法律至高無上。不允許任何人以任何借口任何形式以言代法、以權壓法、徇私枉法。憲法是國家的根本法，依法治國首先是依憲治國，依法執政首先是依憲執政。

以保障人民根本權益為出發點和落腳點。堅持法治建設為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民根本權益為出發點和落腳點，保證人民依法享有廣泛的權利和自由、承擔應盡的義務，維護社會公平正義，促進共同富裕。

黨的領導是社會主義法治最根本的保證。只有在黨的領導下依法治國、厲行法治，人民當家作主才能充分實現，國家和社會生活法治化才能有序推進。黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法。

（二）在規范權力層面的法治精神和法治要求

依法執政是依法治國的關鍵。法治政府對待手中的權力應當遵循以下法治精神和法治要求。

必須依法行政。政府是執法主體。各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作。法治政府能否建立，對于能否建成法治國家、法治社會至關重要。

法定職責必須為。牢固樹立有權力就有責任、有權利就有義務的觀念，凡是政府擁有的法定職責必須勇于負責、敢于擔當，不折不扣地履行。

法無授權不可為。各級政府必須依照權力清單行使權力，不得法外設定權力。沒有法律法規依據不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定。

必須保障公平正義。要按照公平正義的標準尋找突出問題，分析社會不公的深刻原因，確定深化改革的突破口，消除破壞公平正義的體制機制癥結。讓權力在陽光下運行。必須全面推進政務公開，推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開，重點推進財政預算、公共資源配置、重大建設項目批準和實施、社會公益事業建設等領域的政府信息公開。

（三）在對待公民層面的法治精神和法治要求

如何對待公民，法治精神和法治要求很多，但最根本的有兩條；做到這兩條，公民就能活得幸福，活得有尊嚴。

以保障公民權利為天職。保障公民人身權、財產權、基本政治權利等各項權利不受侵犯，保障公民經濟、文化、社會等各方面權利得到落實，實現公民權利保障法治化。增強全社會尊重和保障人權意識，健全公民權利救濟渠道和方式。法無禁止即可為。對公權，法無授權即禁止；對公民，法無禁止即自由。這兩條極其重要的法治原則，長期以來我們認識不到位，一方面隨意自我擴權，一方面隨意以“非法”名義禁止或處罰公民找不到法律明文許可的行為。

法治行政文化的基本框架

按我們主張行政精神文化、行政制度文化、行政行為文化的結構體系，法治行政文化的體系框架可以依此推演。

（一）精神層面的法治行政文化

在這方面，四中全會提出了一系列重要概念，例如，法治精神、法治意識、法治理念、法治思維、規則意識、契約精神、法治的道德底蘊、法治教育等，都屬于法治的精神層次的范疇，法治文化一詞更是包含著法治行政文化的精神內涵（只是不僅僅是精神層面）。所有這些，都需要我們在行政文化建構中逐一給以重要位置，精心闡發運用。這里，我們只說法治思維。

人的行為是由思維支配的，行政管理者一旦樹立法治思維，自然就會把自己的執政行為控制在憲法法律的框架內。與法治思維對立的是人治思維、特權思維。一切有法不依、以言代法、以權壓法、徇私枉法的行為之所以發生，就是因為當事人沒有法治思維。所以，實現依法執政、依法治國，首先依賴于一切行政管理者養成法治思維。

法治思維的養成，取決于一個人有沒有足夠的法治精神、法治意識、法治理念、規則意識、契約精神、法律知識等等。換言之，法治思維是前面所說的精神層面法治行政文化所有要素的凝結。不僅如此，法治精神、法治意識、法治理念、規則意識、契約精神、法律知識等等，只有凝結成為一個人的法治思維才是有成果的和有效的。因此，法治思維是一切法治教育的出發點和落腳點；法治國家、法治政府、法治社會的實現，要求人們、首先要求一切治國理政的擔當者們，普遍確立法律思維。今天我們強調法治思維，并不是說法治思維是治國理政的唯一思維。治國理政涉及方方面面，每一個方面往往需要多重思維去考量。因此，法治思維在治國理政中具有優先和基本的地位，分辨合法與非法是考慮利弊、善惡、得失的前提。

（二）制度層面的法治行政文化

法治思維和法律制度的關系是，法治思維是法律制度的前提，法律制度是法律思維的產物；沒有法治思維就沒有法律制度，但嚴格的法律制度又是促進法治思維形成的外部環境和客觀壓力。

為了全面推進依法治國，四中全會作出了一系列制度建設的決定。這些措施都有很強的針對性，對法治政府建設十分緊要。

（三）行為層面的法治行政文化

法治行政文化落實在治國理政的行為上，就是中央多次提出、四中全會特別強調的法治方式。法治方式就是運用法治思維、制定和依據法律制度處理和解決問題的行為方式。因此，行為層面的法治行政文化就是法治方式。

法治方式是依法執政的實際行動、依法治國的操作方式。確立法治思維、制定法律制度，最終都要見之于法治方式。如果說法治思維是人們內在的精神世界，法治方式就是法治思維外化的具體行動。

運用法治方式處理問題、治國理政，就能做到：第一，保證主體合法。行政管理人員具有法律法規授權或委托的行政主體資格，能夠獨立承擔法律責任。第二，保證目的合法。行政行為的效果應當符合法律、法規明示或暗含的目的，不正當的行政行為目的會促使行為主體偏離法定軌道實施行政行為。第三，保證權限合法。超越法律規定的權限范圍屬于違法行政。第四，保證方式合法。決不使用法律、法規未規定的措施、方法和手段。第五，保證程序合法。因為任何違反法定行政程序的行為，都將產生對行為人不利的法律后果。第六，保證內容合法。實施行政行為所涉及的權利、義務、條件、范圍、幅度，都與法律規定相符合。所有這些合法，最后導向行政行為結果合法。

建構和弘揚法治行政文化，是全面推進依法治國的偉大進程對我們提出的重要課題。希望全國行政文化的研究者和實踐者協同努力，有所作為，有所建樹。

（作者系國家行政學院教授，中國行政體制改革研究會副會長兼行政文化委員會會長）