加強山東省食品安全監(jiān)管的對策

李維生　谷曉紅　張偉　陳雪梅　呂瀟

摘要：食品質量安全狀況是衡量一個國家和地方經濟發(fā)展水平和人民生活質量高低的重要標志。食品安全關乎產業(yè)發(fā)展、國計民生和社會安定。通過剖析山東省及國內食品質量安全監(jiān)管體制機制與法律法規(guī)體系，分析山東省食品從田間到餐桌全過程生產消費的特點和存在的問題，提出完善食品安全法律法規(guī)體系、健全標準體系、優(yōu)化管理體制機制、強化技術支撐體系的對策建議。

關鍵詞：食品安全；監(jiān)管；對策建議

中圖分類號：X836（252）文獻標識號：A文章編號：1001-4942（2014）05-0137-04

山東是食用農產品與食品生產大省，蔬菜、水果、肉蛋奶、水產商品量均居全國各省市前列，食品工業(yè)產值、出口交貨值保持全國首位[1]。2012年山東省出口農產品150.2億美元，占全國的1/4，餐飲業(yè)總收入達到1 976.37億元[2]。與此同時，山東也是食品、餐飲消費大省，2012年全省城鎮(zhèn)居民家庭人均食品消費支出為5 201元[3]。如何在保障農產品和食品供給的同時，讓城鄉(xiāng)居民吃得好、吃得安全，成為考核各級政府執(zhí)政能力的重要內容。食品安全作為當今影響廣泛而深遠的全球性問題，各國都在不斷完善法規(guī)、調整監(jiān)管措施。山東省也需要不斷研究借鑒國內外食品安全法規(guī)體系與監(jiān)管機制，厘清食品安全問題根源，理順食品安全監(jiān)管體系，以保障食品質量安全，促進食用農產品、食品及餐飲產業(yè)發(fā)展，提高國際競爭力。

1健全山東省地方食品安全法規(guī)體系

盡快完成《山東省食品安全條例》、《山東省畜禽屠宰條例》、《山東省食品安全信息發(fā)布和管理辦法》等地方法規(guī)制定工作，完善《山東省農產品質量安全條例》等已有地方法規(guī)，使相關法規(guī)更易普及和可操作。

1.1規(guī)范“五小場所”的管理

“五小場所”指食品加工小作坊、食品攤販、小食雜店、小餐飲店、小超市。盡管山東省人民政府辦公廳已出臺《關于加強食品生產加工小作坊和食品攤販監(jiān)督管理工作的意見》（魯政辦發(fā)[2011]13號），但在執(zhí)行過程中仍存在一些問題，如分工邊緣不清，“小餐飲”無證經營等，急需在部門職責細化、行業(yè)準入標準等方面，出臺更具操作性的法規(guī)政策。建議按照《食品安全法》、《物權法》、《山東省物業(yè)管理條例》等法律法規(guī)，進一步規(guī)范“五小場所”的管理，并制定出臺《山東省學生小飯桌監(jiān)管辦法》，保證中小學生的飲食安全。

1.2明確生豬以外其他畜禽的屠宰監(jiān)管主體

由于國家層面尚未明確規(guī)定生豬以外其他畜禽的屠宰監(jiān)管主體，因此，多年來，牛、羊、雞等的屠宰一直處于無人監(jiān)管的狀態(tài)。建議盡快明確其他畜禽的屠宰監(jiān)管主體。

1.3出臺食品安全事故調查處理辦法

2011年衛(wèi)生部曾發(fā)布《食品安全事故調查處理辦法》征求意見稿并在網(wǎng)上發(fā)出，但是時至今日也未正式頒布。建議山東在省級層面上出臺相關辦法，確保食品安全事故、事件的快速解決。

1.4加強保健食品管理

保健食品管理目前從國家層面尚無法律依據(jù)。因此，在山東省食品安全管理條例中，應進一步明確保健品的管理，并出臺《山東省保健食品監(jiān)督管理辦法》。

1.5研究制定食品安全檢驗檢測地方性法規(guī)

主要包括《山東省食品安全檢驗檢測體系建設規(guī)劃》、《山東省食品安全檢驗檢測資源整合辦法》、《山東省食品安全檢驗檢測收費管理辦法》、《山東省食品安全第三方檢驗檢測機構發(fā)展條例》等。

2進一步健全食品安全山東地方標準體系

加快制定食品安全山東省地方標準，尤其是地方和特色食品標準，完善食品安全標準體系，提高食品安全標準的適用性與先進性。鼓勵制定與食品安全山東地方標準相配套的食用農產品標準，如食用農產品中藥物殘留和有害物質檢測方法標準，農產品保鮮、儲運技術標準，農產品等級規(guī)格和包裝標識標準等，提高監(jiān)管的覆蓋面。

加大食品安全標準的宣傳，進一步完善食品安全標準制、修訂部門與食品生產者、經營者、消費者、行業(yè)協(xié)會、科學界等利益相關方協(xié)商機制。加快推動食用農產品標準化生產，提高食用農產品標準化生產比例，指導農產品生產企業(yè)和合作社建立產地證明準出制度，推行農產品質量標識制度。建立地方標準查詢系統(tǒng)，方便公眾獲取。

發(fā)揮科學技術在標準制定中的支撐作用，在食品安全限量標準制定中引入風險評估機制，盡快解決有些食品無標準和標準不統(tǒng)一的問題。

3進一步優(yōu)化山東省食品安全管理體制機制

3.1強化省食品安全委員會的綜合協(xié)調職能

對于監(jiān)管中出現(xiàn)的新型業(yè)態(tài)、模糊地帶、職責不清等問題，食品安全委員會有權界定各職能部門職責分工，明確監(jiān)管主體和職責，形成上下聯(lián)動、部門聯(lián)動、地區(qū)聯(lián)動的執(zhí)法格局，強化監(jiān)管銜接，形成監(jiān)管合力。貫徹落實《國務院關于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導意見》（國發(fā)[2013]18號文件），消除由于分段管理產生的食品安全監(jiān)管缺失、盲區(qū)、死角，堅決杜絕有案不查、推諉扯皮等問題。

食品安全委員會下設由法學、社會學、管理學、經濟學、食品科學、食品衛(wèi)生、食品加工、土壤環(huán)境、農業(yè)、林果、畜牧、水產等多學科、多領域專家組成的專家咨詢委員會。由食品安全委員會牽頭，按照國家對食品安全監(jiān)管職能劃分，整合檢測資源和監(jiān)測信息，形成以產品為主線，覆蓋省、市、縣的食品安全監(jiān)測體系與數(shù)據(jù)共享機制，最大限度發(fā)揮監(jiān)測資源和信息資源的作用。

3.2厘清監(jiān)管職責，健全食品安全管理責任制

將藥監(jiān)部門發(fā)放的“餐飲服務許可證”與衛(wèi)生部門發(fā)放的公共場所“衛(wèi)生許可證”兩證合一，統(tǒng)一由食藥監(jiān)管部門發(fā)放“餐飲服務許可證”，明確監(jiān)管主體，減輕企業(yè)的負擔。針對新型業(yè)態(tài)如鮮奶吧、農家樂等缺乏監(jiān)管主體等問題，建議由省食品安全委員會組織有關專家、學者及監(jiān)管部門代表論證，確定明確的監(jiān)管部門。加強對農業(yè)投入品監(jiān)管，針對農藥、獸藥、漁藥和畜禽魚飼料交叉領域要落實監(jiān)管主體，明確相關部門的協(xié)同機制[4]。針對目前水果質量安全由農業(yè)廳、林業(yè)廳以地域為界進行管理、監(jiān)管存在空白區(qū)的實際，建議將水果和堅果的質量安全監(jiān)管職能劃歸一個部門，統(tǒng)一管理。同時，進一步加強食品安全管理執(zhí)法體系建設，對危害食品安全的行為形成震懾作用。endprint

3.3創(chuàng)新監(jiān)管模式，開展體制機制改革試點

建議選擇部分縣級市開展食品安全監(jiān)管體制和機制的改革試點，嘗試進行“大部制”改革，探索更為高效、透明、便捷的管理模式。在食用農產品監(jiān)管上充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)技術推廣機構的作用，借助已有的農技推廣體系履行部分食品安全監(jiān)管職責。濟南市平陰縣開展的“委托代理制”試點已經取得了一定效果，可以嘗試在全省范圍內推廣。

3.4完善風險管理機制，建立食品安全可追溯制度

加快山東食品和食用農產品安全風險評估體系建設，以山東省疾控中心、山東省農業(yè)科學院為主體，建立山東省食品安全風險評估中心和山東省農產品安全風險評估中心。進一步完善全省風險監(jiān)測網(wǎng)絡，強化食品安全風險預警、監(jiān)測、評估和交流工作。組織實施全省食品和食用農產品安全風險監(jiān)測年度計劃，建立食品安全風險監(jiān)測數(shù)據(jù)庫和共享平臺，強化數(shù)據(jù)分析和實際效能。啟動山東省食品安全風險排查、監(jiān)測和評估專項，長期跟蹤監(jiān)測和評估高風險食品及其危害因子，為完善食品安全溯源、預警和召回制度，提高可追溯能力等提供強有力科技支撐。

建立健全食品安全可追溯制度，選擇重點食品建立一套完善的食品生產、加工、運輸、貯藏、銷售信息管理系統(tǒng)，逐步形成涉及信息記錄、信息標識、信息存儲、信息傳遞、信息查詢等多個方面的可追溯體系。

提高突發(fā)食品質量安全事件應急處置能力。開展突發(fā)食品質量安全事件研究，加強應對機制建設；成立應急處置專家組、工作組或工作隊，加強對一線執(zhí)法人員的培訓；將突發(fā)食品質量安全事件應急處置有效納入政府應急管理體系中。

3.5建立和完善農村食品安全監(jiān)管長效機制

增加基層監(jiān)管力量配置，將食品安全監(jiān)督網(wǎng)絡延伸到農村。縣（市）區(qū)職能部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設派出機構，負責本鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全的日常監(jiān)管工作；在各村（居）設衛(wèi)生監(jiān)督信息員，構成全方位監(jiān)管網(wǎng)絡。加大對基層監(jiān)管的經費投入，配備必需的檢驗檢測手段，提高基層監(jiān)管能力，力爭把發(fā)生在基層的問題控制和解決在基層。加強基層監(jiān)管人員、檢測人員和執(zhí)法人員的培訓，提高基層監(jiān)管隊伍的素質。

3.6加強對食品企業(yè)的監(jiān)管，加大獎懲力度

3.6.1嚴格實施食品生產經營許可規(guī)范許可程序，完善許可審查技術規(guī)范，逐步提高行業(yè)準入門檻。制定完善食品生產加工環(huán)節(jié)不合格食品召回、退市和銷毀的追溯制度。出臺餐飲服務食品安全監(jiān)督量化分級、農村餐飲消費安全監(jiān)管等制度。

3.6.2健全企業(yè)內部質量安全管理機構明確主管負責人和關鍵崗位的責任，分類完善監(jiān)管措施，切實提高大型食品生產經營企業(yè)的質量安全控制水平和應對突發(fā)事件能力。嚴格執(zhí)行食品從業(yè)人員培訓制度，提高從業(yè)人員的食品安全意識和能力。

3.6.3建立誠信管理體系在部分條件較好生產企業(yè)率先建立誠信管理體系。建立食品生產加工和進出口違法企業(yè)“黑名單”制度，加大對失信企業(yè)懲戒力度。全面建立食品生產經營單位信用檔案，實施分級分類監(jiān)管。

3.6.4加大執(zhí)法獎懲力度從法律上進一步細化罰則，提高違法成本，讓違法肇事者有所畏懼。要通過政策、稅收、優(yōu)先采購等激勵機制，鼓勵企業(yè)提高食品安全標準，加強食品安全控制。

3.7整合資源，實現(xiàn)安全檢測各環(huán)節(jié)全覆蓋

3.7.1整合檢驗檢測計劃、經費和信息由食品安全委員會組織專家對監(jiān)管部門上報的檢驗檢測計劃進行論證，刪除重復、不合理的計劃；由財政部門對整合后的計劃統(tǒng)一預算，實行專款專用；監(jiān)測信息實現(xiàn)共享。

3.7.2整合檢驗檢測與風險評估資源按照食品安全法規(guī)定的風險監(jiān)測和監(jiān)督抽檢兩個基本功能，打破部門格局，統(tǒng)一劃分職能和定位，建立覆蓋全省和食品安全全過程的風險監(jiān)測與監(jiān)督檢測網(wǎng)絡體系。

3.7.3檢驗檢測的社會化和市場化發(fā)展第三方檢驗檢測社會中介機構，逐步實行政府采購制，通過購買服務和技術，提高對現(xiàn)有技術資源的利用率。

3.8加強信息交流機制建設，增加管理透明度

首先應建立信息采集、分析、追溯、反饋與交流機制，確定食品安全信息披露主體，各職能部門就相應的食品質量信息進行交流和披露。

其次要建立健全山東省食品安全信息報送體系，完善信息報送時限、程序、責任等方面的規(guī)定。建立重大食品安全信息發(fā)布的評估審核機制，確保信息發(fā)布及時、準確、客觀。

再次應建立統(tǒng)一權威的食品質量信息發(fā)布平臺，構建全省專門的食品安全網(wǎng)，實現(xiàn)食品質量安全信息的共享與集成。及時準確地向社會公眾提供食品安全專家、各類食品安全標準等信息。

同時還要加大監(jiān)管工作的透明度，可借鑒歐洲食品安全局的做法，確保公眾可以廣泛獲取相關文件，解決管理部門、生產者和消費者之間的信息不對稱問題。

4加快食品安全管理技術支撐體系建設

4.1增加食品安全科學技術研發(fā)投入

設立山東省食品安全科學技術專項研究基金，用于食品安全生產、保鮮、儲運過程安全性控制技術，危害識別技術，危害代謝與評估，摻假識別等領域的新技術、新方法、新理論研究與產品研發(fā)。

有計劃、有重點地進行科研、檢驗檢測機構能力建設，進一步提升山東省食品安全風險監(jiān)測水平和能力，為食品安全風險監(jiān)測、風險評估和監(jiān)測能力提升提供支撐。制定省內重點科研和檢驗檢測機構的建設發(fā)展規(guī)劃，整合產學研等各方面科技資源，打造具有國內乃至國際領先水平的食品安全研究機構和檢驗檢測權威機構。

4.2加強食品安全風險監(jiān)測、評估和預警技術支撐能力

第一，針對山東省優(yōu)勢特色產業(yè)，圍繞產品按產地環(huán)境、生產、投入品控制、收獲、儲運、加工、流通等環(huán)節(jié)開展全產業(yè)鏈危害發(fā)生規(guī)律和危害評價等基礎研究，以科學預警與防范安全隱患。針對國內外違法添加、摻假等違法行為，開展風險篩查技術、真實性識別技術研究。

第二，依托物聯(lián)網(wǎng)技術開展標準化生產、原料控制、生產記錄、產地證明、產品身份證與可追溯等遠程控制技術平臺攻關，為防范風險和科學監(jiān)管提供支撐。endprint

第三，開展食品安全管理理論與方法、戰(zhàn)略決策、監(jiān)管體制機制、政策法規(guī)與標準體系研究。

5增強全社會食品安全責任意識、參與意識

5.1加強食品安全法規(guī)和相關知識的宣傳普及

建議盡快將《食品安全法》、《農產品質量安全法》等法規(guī)納入普法規(guī)劃，有計劃地開展食品安全相關法律法規(guī)的普及宣傳活動。明確政府在食品安全教育中的主體地位，將食品安全教育納入國民教育體系中，并提供專門的資金支持。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會等社會組織和新聞媒體在食品安全宣傳監(jiān)督中的作用，提高消費者的食品安全法制意識，動員全社會加強對問題食品開展監(jiān)督。

5.2強化食品生產企業(yè)、行業(yè)自律

加強食品行業(yè)協(xié)會的社會管理職能和自我約束能力，落實各行業(yè)協(xié)會的責任，加強行業(yè)自律。行業(yè)協(xié)會要健全各項自律性管理制度，制訂并組織實施行業(yè)、職業(yè)道德準則，建立完善行業(yè)自律性管理約束機制。生產經營者要自覺承擔食品安全第一責任，依法誠信經營。要自覺對生產、收購、運輸、銷售的食品安全負直接責任，在生產經營過程中不得違法添加非食品物質和有毒有害化學品。加強對食品生產從業(yè)者的素質教育和管理，提高食品安全意識。

5.3理順社會監(jiān)督渠道

發(fā)揮群眾組織自我教育能力，健全社會組織在消費者教育、權益維護等方面的法律地位，并由政府給予政策和業(yè)務指導，提供資金幫助。盡量降低甚至免除消費者維權所需的鑒定費用，簡化程序，降低消費者維權成本。

建立順暢的群眾監(jiān)督渠道和舉報獎勵制度，拓展社會監(jiān)督和群防群控的途徑。在全省設立統(tǒng)一的舉報投訴電話，完善舉報線索受理、核查、移送和反饋程序，鼓勵人民群眾積極舉報食品安全違法行為。在縣（市、區(qū)）建立本行政區(qū)域的食品安全社會監(jiān)督隊伍，在每個行政村 （社區(qū)）聘請2至3名食品安全協(xié)管員。

5.4堅持正確的輿論引導，發(fā)揮媒體監(jiān)督作用

通過媒體大力開展食品安全和誠實守信宣傳教育，鼓勵新聞媒體開展輿論監(jiān)督，通過核查、專家團科學評價，向公眾客觀公布食品質量安全事件結論。提高新聞媒體社會責任意識。對違法生產、銷售假劣食品等事件敢于曝光；同時，維護好守法企業(yè)的權益，保護行業(yè)健康發(fā)展。

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收稿日期：2014-03-11

作者簡介：孟劍君（1969-），女，經濟師，主要從事財務預算管理工作。E-mail：qqshh999@163.comendprint