政府如何選擇購買方式和購買對象？
——購買社會組織服務中的政府選擇研究

□ 周 俊

政府如何選擇購買方式和購買對象？
——購買社會組織服務中的政府選擇研究

□ 周 俊

僅將“競爭性”和“獨立性”作為政府購買社會組織服務模式的分析維度，忽略了政府選擇的復雜性。將企業采購中的供應商選擇理論引入對政府選擇的分析并通過案例檢視后發現，制度、服務能力、服務質量、社會組織注冊地、與政府合作的歷史、服務價格等因素與社會組織數量、社會組織身份一起影響著政府對購買方式和購買對象的選擇，其中，制度對選擇購買方式的影響、服務能力對選擇購買對象的影響最為突出。要完善政府選擇，需更多地尊重政府購買社會組織服務的市場交易本質，以制度約束政治性因素對選擇行為的影響，通過建立社會組織評價機制為政會雙方提供行為指引。

政府購買；政府選擇；供應商選擇；購買方式；購買對象

自上世紀90年代中期被引入我國，政府購買社會組織服務在提升公共服務質量和效率上的作用已被廣泛接受，其發展呈燎原之勢，相應的制度建設也在不斷跟進。2006年11月，北京市海淀區政府頒布了全國第一份關于政府購買公共服務的指導意見；2012年6月，廣東省財政廳率先發布了省級購買目錄；2013年9月底，國務院首次就政府購買表態，頒布了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》。從各種政策文本看，對政府應采取何種方式購買社會組織服務這一問題的規定大同小異，都是依據《政府采購法》將購買方式規定為公開招標、非公開招標和定向委托三大類。但對政府究竟在什么情況下選擇哪種購買方式，根據什么選擇作為供應商的社會組織等問題，卻沒有具體規定，因而給政府的自主判斷留下了較大空間。

那么，在實踐中，政府究竟是如何選擇購買方式和購買對象的？影響政府選擇的因素有哪些？迄今為止，學界還尚未對此類重要問題進行過探討。鑒于此，本文擬在既有研究的基礎上，借鑒供應商選擇理論，通過對三個案例的分析來回答政府如何在政策規定的購買方式中進行選擇、如何在既定購買方式中選擇購買對象的問題。論文的討論不僅將加深對政府購買社會組織服務實踐的認識，也將為規范政府的選擇行為提供理論指導。

一、問題的提出：超越競爭性與獨立性

對政府購買公共服務的國外研究表明，競爭性購買、談判購買和合作購買是最常見的三種方式。由于公共服務的特殊性，競爭性購買只適用于可被完全界定、可實施廣泛的宣傳和邀約、可做出客觀獎懲決定，以及進行成本和績效監控的服務。談判模式適用于供應商較少的領域，能包容一定的不確定性和復雜性；合作則是一種適用于資源缺乏、政府經驗不足、高不確定性和復雜性條件下的政府購買模式，這種購買中往往只有一個供應商，合作基于相互信任，合同靈活可變，合作購買通常以前期通過競爭或談判模式形成的購買關系為基礎*Ruth Hoogland Dehoog, Competition, Negotiation or Cooperation: Three Models for Service Contracting. Administration and Society, 1990, 22(3), pp.317-340.。

與國外購買方式相似，我國政府購買社會組織服務的法定方式有五種，分別是公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購和詢價*國務院2013年9月發布的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》第四部分“運行機制”中重申了這五種購買方式，并提出嚴禁轉包行為。，其中，除單一來源采購外，其它四種方式都為競爭性購買，單一來源采購又常被稱為直接委托或定向購買，與合作模式相似。因此，國內學者一般將政府購買社會組織服務模式的劃分為競爭性購買和非競爭性購買兩大類，其中競爭性購買包括公開招標和邀請招標、競爭性談判，非競爭性購買指定向購買。

鑒于我國社會組織與政府關系的特殊性，又有學者提出對政府購買模式的劃分中應引入社會組織是否具有獨立性這個維度，并依競爭性和獨立性兩個維度將政府購買模式分為四種：依賴關系非競爭性購買、獨立關系非競爭性購買、獨立關系競爭性購買和依賴關系競爭性購買。基于這種分類，王名等人提出，目前在我國普遍存在的是前三種購買方式*王名、樂園：《中國民間組織參與公共服務購買的模式分析》，《中共浙江省委黨校學報》,2008年第4期。在另一項研究中，這三種購買方式又被稱作體制內吸式非競爭購買、體制外非競爭購買、招標式競爭購買。參見韓俊魁：《當前我國非政府組織參與政府購買的模式比較》，《中國行政管理》,2009年第6期。。這種判斷在其它研究中獲得了證實。另有研究指出，即使在某些地方已經出了公開招標等競爭性購買，定向委托仍然是主導性的購買方式，在上海這樣購買經驗豐富、購買制度化程度較高的城市中也是如此*徐家良、趙挺：《政府購買公共服務的現實困境與路徑創新：上海的實踐》，《中國行政管理》，2013年第8 期。。進一步的研究則發現，即使是在公開招標中，最終能獲得項目的也大多為非獨立的社會組織，購買行為的“內部化”特征明顯*王浦劬、萊斯特·M.薩拉蒙等：《政府向社會組織購買公共服務研究:中國與全球經驗分析》，北京大學出版社2010年版，第31-37頁。，比如2011年在上海市嘉定區政府購買中中標的19 家單位中，除去2家企業、5家事業單位外，有11家都是政府自創或體制內轉型組織，10家的重大決策是政府主管部門制定或組織制定的，承接項目最久，獲得購買資金最大的和諧家庭服務中心則是專門為承接區殘聯的服務項目由區婦聯牽頭于2009年成立的。*呂納、張佩國：《公共政府購買中政社關系的策略性建構》，《社會科學家》，2012年第6期。

綜合國內外研究可以看到，由于政府購買本身就是要通過競爭來提升公共服務效率，因此能否實現競爭是政府選擇購買方式時首先要考慮的，如果存在競爭性市場，政府理應采取競爭性購買的方式，因此，政府在選擇中不可能排除可提供服務的社會組織數量這一因素。此外，一國政府與社會組織關系的特殊性也影響政府對購買的選擇。關于我國政府購買模式的研究表明，政府購買行為包括在競爭或非競爭性購買之間選擇、在參與競爭的社會組織中進行選擇兩個階段，社會組織與政府的關系在其中都發揮了重要的影響作用。所謂社會組織與政府的關系一般是指社會組織是否為“官辦”社會組織，即是否由政府創建、全部或部分享受財政撥款，或組織活動基本上由業務主管單位控制*賈西津：《官辦NGO身份尷尬，改革迫在眉睫》，《決策探索》，2011年第12期。。官辦社會組織部分具有公共管理職能，部分是政府的助手，部分是政府人員分流的“蓄水池”，因而與政府有著密切的關系。因此，在我國，社會組織身份也是值得關注的影響政府選擇的因素。

既有研究在政府選擇上提出了社會組織數量、社會組織身份這兩大影響因素，做出有意義的理論貢獻。但僅以此兩個因素考量政府選擇，還是忽略了政府選擇的復雜性。政府購買社會組織服務雖然形式上是一種政府選擇行為，但它實質上是一種市場交易行為，因此也會受一般交易規則的影響，現有研究顯然沒有考慮過除競爭性市場之外的可能影響政府選擇的交易因素。此外，既有研究也沒有說明社會組織數量和社會組織身份具體影響政府選擇的機制。為探尋影響政府選擇的真實因素及其作用機制，下面將引入企業采購中的供應商選擇理論，通過對政府購買與企業采購異同的比較建立影響政府購買選擇的理論分析框架，再以案例加以檢視。

二、分析框架的建立：供應商選擇理論在政府購買中的應用

與政府購買社會組織服務最為相似的市場行為是企業采購。企業采購是企業以支付貨幣資金或形成負債為代價，換取生產經營所需物資的活動，主要包括選擇和評估供應商、采購價格確定、簽訂合同三個環節，其中選擇和評估供應商是最重要的一環*戴鋒：《我國大型制造業采購流程再造》，西南財經大學碩士論文，2005年。。

選擇和評估供應商是通過廣泛調查收集供應商信息，依據一定的標準對其進行評價，并最后決定可能的供應商人選。供應商選擇理論中的評價研究已經較為豐富，很多學者都曾試圖建立一套既通用又可擴充的供應商評價指標體系。比較公認的指標是美國學者Dickson提出的，他認為質量、交貨期、歷史表現、保證條款、生產設備與產能、價格、技術能力、財務狀況等23個因素是在評價供應商時最常被考慮的*余下的因素包括：地理位置、組織管理、歷史表現、操作控制、交流系統、行業美譽度、維修服務、包裝能力、培訓、程序遵守情況、勞資關系、保證條款、態度、聯營安排、印象、合作熱情和既往業務量。參見Dickson G.W, An Analysis of Vender Selection Systems and Decision. Journal of Purchasing, 1966, 2(1), pp.5-17.。其后的研究表明，在Dickson提出的各種因素中，一直居于重要地位的因素有價格、交貨期、質量、生產設備與產能、技術能力和地理位置等；大多數指標的排序還會隨著具體情境的變化而起變化，一些新的指標比如生產柔性或靈活性、環保等也在不斷被引入。*參見陳啟杰、齊菲：《供應商選擇研究述評》，《外國經濟與管理》，2009年第5期。

確定了可能的供應商后，要依據價格等采購條件最終選擇供應商。選擇供應商的方式即企業采購方式主要有詢價、招標和談判。詢價采購即企業向供應商發出詢價或征購函，請其正式報價，并依對價格的分析做出采購決定。詢價操作相對簡單，成本低，當采購規模較小時常被使用。市場競爭充分、采購規模大、采購價值高時通常采用招標的方式進行采購。談判能夠關注到更多細節問題，除采購成本較高外，不受市場規模等條件限制，也常為企業采用。此外，如果存在戰略采購或采購框架協議，則企業在一段時期內的采購方式就可以被看作單一來源采購。可見，企業選擇何種采購方式，主要與前期對供應商的評價和采購規模、采購成本、市場競爭性以及往期采購的影響相關。

在企業采購中，對供應商的評價通常發生在購買方式確定前，這意味著，對供應商的評價結果會影響到對定價即采購方式的選擇，而在既定的采購方式中，企業又必須對特定的供應商進行再評價。因此，供應商評價實際上影響整個選擇過程。但為分析方便，我們仍然將影響供應商評價的要素與影響采購方式的要素分開討論，并將前者假定為價格、交貨期、質量、生產設備與產能、技術能力和地理位置這六個最常被討論的因素，將后者假定為包括同樣最受關注的市場競爭性、采購規模、采購成本和與既往采購的關系這四個因素。

供應商選擇理論是否可用于對政府購買社會組織服務的分析，需從兩個方面看。一方面，政府采購與企業采購有極大相似性。當政府以采購者的身份出現在市場中時，其購買行為即應被視作一種市場行為。這一點已經在我國《政府采購法》中已經有所體現。比如該法第二十九條到三十一條規定了影響政府選擇購買方式的因素，包括供應商數量、標的物屬性、采購成本和“與往期采購的關系(是否必須保證原有采購項目一致性或者服務配套的要求)”，這與供應商選擇理論的理解完全相同。這也意味著，被《政府采購法》規范的政府購買社會組織服務行為也應遵循與企業采購相同的運行邏輯。

另一方面，政府購買社會組織服務與企業采購又存在明顯差異，這主要表現在，第一，沒有預先存在的公共服務市場，或者市場為一小股供應商把持；第二，所購服務通常難以界定，且具有長期消費性，對服務質量的評價具有模糊性*唐納德·凱特爾：《權力共享：公共治理與私人市場》，北京大學出版社2009年版，第27-29頁。；第三，官僚政治會對政府購買產生影響。因此，還需選擇性地適應供應商選擇理論。

基于政府購買社會組織服務與企業采購的共性和差異性，同時考慮到我國政會關系的特殊性，在影響政府購買方式的選擇上，我們提出購買規模、供應商數量、與往期采購的關系、社會組織身份、購買成本這五個可能的影響因素。之所以剔除《政府采購法》中提及的購買標的物屬性這一因素，主要是考慮到政府所購社會組織服務基本為公共服務，這些服務都具有難以標準化和計量的特點，因此不再具體區分。之所以增加社會組織身份這一因素，主要是因為它受到了既往研究的特別關注，且能夠體現我國社會組織的特殊性。

在如何評價參與競爭的社會組織這一問題上，企業評價供應商最常用的六個指標，除交貨期外，都可以應用于政府評價社會組織。剔除交貨期的原因是政府所購公共服務都不是現貨，不存在交貨期問題。余下的五個指標中，可以將生產設備與產能、技術能力合并為社會組織的服務能力。供應商的地理位置可以被置換為社會組織的注冊地，因為注冊地能表明社會組織活動的區域范圍。價格、質量可直接對應服務價格、服務質量。此外，由于前述國內研究中暗含了社會組織身份在既定購買方式中會影響政府選擇的結論，因此，社會組織身份也暫被列為影響購買對象選擇的影響。

至此，可以初步將影響政府選擇的因素概括為如表1所列的兩類共十個方面。其中，社會組織數量是可提供所需服務的社會組織數量。社會組織身份是指是否為“官辦”組織。社會組織與政府的既往合作是指社會組織是否曾承接過政府購買的相關項目以及政府對合作的評價。購買規模是指政府所購服務的總量，以購買預算規模來衡量。購買成本是指購買活動中所花費的管理成本，不包括服務成本。服務能力指社會組織提供服務所需的專業能力、財務水平、人力資源水平、物資等軟件和硬件能力。服務質量指社會組織在項目申報書中對服務預期和設計，并非服務的最終質量。服務價格是指社會組織所提供的項目報價。

表1 影響政府選擇的可能因素

我們假設這些因素都在現實中發揮著影響政府選擇的作用，各因素的影響力因具體的購買情境而存在差異，但無論情境差異有多大，一些關鍵的因素總是起著主導性的作用。這些關鍵的因素，基于政府購買社會組織服務的“交易”本質和供應商選擇理論的觀點，應包括服務價格和服務質量；而基于我國政府與社會組織關系的特征，則應包括社會組織身份。

三、案例分析與分析框架的檢視與拓展

(一)案例

本文選擇了三個采取不同購買形式的案例，三個案例都來自S市A區。對三個案例的訪談于2013年7-8月間進行，訪談對象為A區購買社會組織服務的職能部門中的相關負責人和三家承接了購買項目的社會組織的主要負責人。

A區的社會組織發展情況在全國屬居中水平。截至2012年底， A區共有社會組織436家，每萬人擁有社會組織5家，高于全國每萬人3家的平均水平。A區所在S市是全國政府購買社會組織服務發展最早最快的地區之一，在購買服務方面的制度化水平較高。A區在政府購買社會組織服務方面在S市中處于中等水平。目前，A區政府沒有設立政府購買專項資金，而是按“費隨事轉”原則將資金下撥給各預算單位，由其自行執行。除民政系統因使用市區兩級福利彩票公益金，需按照政策規定在購買社區公益服務項目中使用統一規范平臺外，其他項目則根據工作分工，由各部門、街道鎮(社區)獨立操作。目前，A區尚未頒布關于政府購買社會組織服務的規范性文件，購買工作都依上級政策開展。與購買方式直接相關的上級政策有《S市政府采購管理辦法》實施意見中規定的：“服務單項金額50萬元及以上的應實行招標采購”，以及2009年公布的如果將項目用福利彩票公益金以社區公益服務項目的形式交給區民政局由統一平臺購買的話，能夠獲得市公益金的配套補貼這一規定。此外，《政府采購法》中規定的購買方式及選擇條件也是A區政府購買的重要制度依據。

案例一：公開招標購買老年健康服務

為改善老人健康狀況，提高保健能力，A區政府X部門計劃通過購買的方式在社區開展健康宣傳、技能培訓和疾病生活方式干預服務。此前，X部門沒有購買過相關項目，也沒有與健康醫護類社會組織合作的經歷。為了解轄區內社會組織情況，X部門進行了排摸，了解到H組織有良好的社會聲譽，以前承接過A區其它政府部門的為老項目，并有能力承接此次項目。

但X部門經考慮后并沒有決定直接將項目委托給H組織，而是選擇了公開招標的購買方式，一是因為X部門決定用福利彩票基金購買，并交由區民政局購買平臺操作，以獲取市公益金的配套補貼；二是因為該項目的購買金額可能會超過50萬元。但是，X部門將情況告知了H組織，邀請H組織參加公開招投標，并表達了傾向性意愿。

隨后開始了公開招標的程序，具體由A市社區服務中心操作，該中心接受了來自社會組織的標書并對其進行初審后，由包括A區X部門的評標委員會進行審核。投標的單位共有4家，分別為包括H組織在內2家A區社會組織和2家外區社會組織，最后中標的是沒有任何官方背景的外區L組織。

L組織勝出有四方面原因，一是評標委員會一致認可L組織的服務質量，認為L組織的項目能夠取得良好效果，這主要是因為L組織曾針對該項目對A區社區老人健康情況進行過深入調查，項目方案的針對性強。二是該社會組織曾與其他區縣政府合作過類似項目，并且有優異表現。三是L組織有專業資質。四是L組織的項目報價與其它三家相差無幾。

該案例表明，有效的政策激勵能夠促使政府采取公開招標的購買方式。在對購買對象的選擇中，政府優先考慮的是服務質量，其次是與此相關的服務能力，與政府的合作經歷，服務價格是最后被考慮的因素，最開始被考慮的社會組織注冊地，最終未影響政府選擇。

案例二：競爭性談判購買兒童服務

A區3-7歲間有發展障礙的兒童約有2000多名，其中貧困家庭兒童超過100名。為幫助貧困家庭的發展障礙兒童提高學習能力，A區政府Y部門提出了為50戶貧困家庭發展障礙兒童提供早期干預和家庭教育服務的購買計劃。Y部門為明確購買目標，在購買計劃制定前咨詢了多家兒童醫療和康復機構，并接觸了幾家轄區內外的可能提供所需服務的社會組織。在這一過程中Y部門中有人提議以定向委托的方式向轄區內官辦社會組織購買服務。但在討論后，Y部門還是基于前期對社會組織的了解，選擇了轄區內的3家組織進行競爭性談判，這3家組織含有官辦社會組織，經過方案審查、實地考察、聽取專家意見和內部討論后，Y部門最終選擇了民辦的G組織。

G組織的項目報價在3家中是最高的，但Y部門最后仍因其專業優勢而放棄了其它兩家組織。G組織的專業優勢主要體現在：第一，擁有豐富的專業資源，它的教師隊伍中有兩名具備國家心理咨詢師資質，70%的教師有教師資格證書。第二，G組織的硬件設備也非常過硬，擁有大量的康復器材、專業書籍。第三，G組織的項目方案目標清晰，內容豐富，可操作性強。此外，G組織雖然不是官辦社會組織，但一直與A區相關政府部門保持著良好的合作關系，而這極大地增強了政府對它的信任。

在該案例中，政府選擇競爭性談判的購買方式主要是因為，第一，該項目的購買預算不在必須進行招標的范圍之內；第二，將購買對象限制在本轄區范圍內；第二，轄區內有多家可供選擇的組織。在對3家組織的比較中，政府優先考慮的是它們專業能力，其次是服務質量，G組織與政府的合作關系、報價都在選擇中被考慮過，但未成為重要的影響因素。

案例三：定向購買獨居老人關愛服務

Z街道近年來多次購買獨居老人關愛服務。幾年前，Z街道創建了社會組織K。Z街道具備承接項目能力的社會組織有幾家，甚至有的組織能力高于K組織，但在每次購買中時，Z街道都是直接委托K組織，未曾考慮過其它的購買方式。

Z街道在做決定前也曾考慮過K組織是否有能力承接服務的問題。Z街道最終認為K組織是有能力的，因為它多次承接委托項目，非常熟悉社區情況，而且已經逐步建立起服務工作網絡、互幫網絡、社會資助網絡和教育網絡，還以街道為服務基地、各居委為服務點，成立了五支專業性的關愛老人服務隊。

本案例凸現了社會組織與政府關系尤其是“官辦”身份對政府選擇的決定性影響，這一作用發揮的前提是購買預算小于50萬元，政府得以自主選擇購買方式。此外，盡管選擇了定向購買服務，但購買者為防服務外包失敗，還是考慮過購買對象的服務能力。

(二)案例發現

通過對三個案例的分析，可以發現，第一，在前述假設因素中，社會組織與政府的既往合作、購買成本沒有發揮作用，但前述假設中沒有納入的制度和社會組織注冊地這兩個因素發揮了重要作用。購買規模雖然也發揮了重要的影響作用，但它對購買方式選擇的是通過制度約束來實現的。因此，在下面的討論中，我們將購買規模歸并到制度這一要素中，不再作為獨立的因素討論。第二，對購買對象的選擇產生影響的前述假設因素中，社會組織注冊地沒有發揮作用，社會組織與政府的既往合作發揮了明顯作用。第三，在不同購買項目中，政府優先考慮的因素不同，但存在每個項目都優先考慮的因素，在購買方式的選擇中，這一因素是制度；在購買對象的選擇中，這一因素是社會組織的服務能力。各因素在案例中的影響排序歸納為表2。這兩類八個因素在案例中呈現出的具體內容見表3。

表2 案例中影響政府選擇的因素及其排序

說明：影響程度按從大到小以4-1分賦值。-表現該因素在案例中未被考慮。

表3 影響政府選擇的兩類八個因素的內容

由此可見，既往研究所揭示的影響政府選擇購買方式和購買對象的兩個要素“競爭性”和“獨立性”在三個案例中都不是第一考慮因素，這其中的原因可能是：第一，隨著我國社會組織的發展，服務的競爭性市場正在逐漸形成，業務相同的多家社會組織在同一轄區并存的情況并不少見，政府不再需要特別考慮是否有足夠數量的社會組織能夠參與競爭。但如案例所示，社會組織的數量仍然是政府在選擇購買方式時需要考慮的因素，如果多家社會組織中只有惟一的社會組織符合購買方要求，那么，政府仍然可能選擇定向委托。

第二，關于“獨立性”。由于我國大多社會組織有體制內背景，在實踐中也存在大量體制內社會組織被政府“關照”的現象，因此定向向官辦社會組織購買服務便很容易俘獲研究者的想象。然而，在上述三個案例中，只有在案例三中政府最先考慮了社會組織的身份，這主要由于政府早先為外包服務專門成立了對口的社會組織，有可以直接購買的對象。在案例一中，因為不存在相關的官辦社會組織，政府沒有考慮這一因素。案例二中雖存在相關的官辦社會組織，但政府還是因為公平的考慮放棄了定向購買的決定，并且未因社會組織身份影響談判結果。因此，社會組織身份并沒有對所有選擇發揮關鍵性的影響。

在案例中，制度是影響政府選擇購買方式最大的約束。這一點既有研究和供應商選擇理論都未提及。案例一中的政府因為能獲得配套資金而選擇了公開招標的購買方式，三個案例中的政府都考慮了購買預算總額問題。這即是說，如果單項購買的總額達到了必須進行招標的下限，或者存在有效的制度激勵，政府在購買方式上其實是沒有選擇空間的，社會組織身份也無法在這一環節發揮作用。

社會組織注冊地在案例中直接影響著政府對購買方式的選擇。雖然它最終只在案例二中發揮了作用，但在案例一中，社會組織注冊地是政府最初的首要考慮，在案例三中，由于自身創建的社會組織一定是本地注冊的，因此沒有討論注冊地的問題。社會組織注冊地之所以成為重要的影響因素，可能因為政府既希望購買資金不外流，又希望通過購買來培育本地社會組織，另外，向本地組織購買服務也方便政府對購買項目的管理。

購買成本完全不在政府考慮的范圍內，這可能與政府購買所受到的財政約束有限有關。

在對購買對象的選擇上，服務能力和服務質量是最重要的因素，這與供應商選擇理論相一致，但與既有研究中社會組織身份是影響政府選擇的最關鍵因素這一結論相悖。這種現象的出現可能與兩方面原因相關，一是社會組織身份在購買方式的選擇這個環節就已經被考慮過了，在購買對象的評價中就不再被特別考慮，案例三即是這種情況；二是政府越來越承認購買的“交易”本質，自覺地以服務能力和服務質量為評價社會組織的主要標準。至于服務能力而非服務質量占據更為重要位置，則可能與所購服務的質量不易衡量，服務能力與服務質量具有極大相關性有關。

社會組織與政府的既往合作也是影響政府對購買方式進行選擇的重要因素，并且這種合作不必是直接的合作，也包括社會組織與其它政府部門的合作。這可能是因為購買方認為有過合作并且獲得了政府的正面評價，意味著社會組織具備一定的服務能力，能夠保證服務質量。

價格雖然也被政府考慮，但顯然不是非常重要的考慮因素。這可能有幾個方面的原因：一是各社會組織的報價本身不會相差太遠；二是政府對購買預算并不十分敏感；三是在政府購買社會組織服務中，價格與服務的關系通常比較模糊，政府難以準確測算服務價格。

綜上所述，前述假設中可能影響購買社會組織服務中政府選擇的因素，除購買成本外都在案例中得到了體現，不僅如此，未曾假設過的制度也對政府選擇產生了重要影響。各因素對不同情境中政府選擇的影響存在差異，但制度、服務能力在三種情境中對購買方式和購買對象的選擇都是最重要的。

四、結論與討論

將供應商選擇理論引入對購買社會組織服務的分析后發現，影響政府選擇購買方式和購買對象的因素是多元的。雖然政府購買這一制度安排就是希望利用競爭來提升服務效率，但即使存在多家可供選擇的社會組織，競爭性購買也不一定會成為政府首先的購買方式；政府在購買方式的選擇上除了考慮競爭性外，還會考慮社會組織的注冊地、社會組織有無官辦背景等因素，但這些考慮都受到購買制度的約束。制度規定了購買單項預算總額所對應的購買方式，制度激勵政府在不同購買方式中做出最有利的選擇。分析還發現，即使是在競爭性購買中，購買結果也依賴于對社會組織的評價。在這個環節中，影響社會組織評價的因素雖然包括政治性因素如社會組織身份，但更多因素則體現的是市場交易的特點，服務能力和服務質量的作用非常突出。

以上結論中，尤其值得關注的是影響政府選擇的非政治性因素、制度在購買方式中的決定性影響，以及社會組織評價的重要意義。首先，非政治性影響因素的存在表明，政府購買社會組織服務中存在的“內部人”購買、“依賴關系非競爭性”購買等現象可能只具有局部性和階段性意義，隨著政府購買的深入發展，服務質量、購買成本等市場性因素終將主導政府選擇，因為政府購買如果不能體現“購買”的市場競爭性與公平性，其發展也將難以持續。其次，制度對政府選擇的強有力的約束與有效激勵表明，目前政府購買中存在的一些問題可能與制度不完善有關，可以從制度入手去尋找解決方案。最后，以什么標準評價社會組織直接影響政府選擇。正如企業采購中通常存在一套供應商評價指標，一套符合購買服務本質要求的評價指標也將有利于幫助政府發現優秀的供應商。

回到現實，基于以上結論和分析，本文對完善購買社會組織服務中的政府選擇提出幾點建議：

第一，淡化政府購買中社會組織身份的差異。為此，首先應在政府購買中禁止關聯交易，以杜絕政府創立社會組織以承接服務項目的現象。其次應加強購買的公平性，當可承接服務的“官辦”和民辦社會組織并存時，政府應給予兩種社會組織平等競爭的機會；當只存在官辦社會組織時，需在定向委托前對該組織情況進行正式評價并公示評價結果。最后也是最重要的，民辦社會組織也須認識到政府向能力強的組織購買物美價廉的服務是政府購買的發展趨勢，因此應加強自身服務能力建設，提高服務質量，以增強競爭力。

第二，完善購買服務的制度。目前的制度僅對政府采購的方式進行了安排，在對五種方式的具體適用上，只規定了購買規模，少數地方有鼓勵公開招標的政策，對購買中如何評價社會組織則完全沒有規定。制度的不完善為政府選擇留下了較大空間，也使違背公平競爭精神的購買現象時有發生。因此，亟需加強制度建設，為政府選擇提供指引和規范，比如制定政府購買社會組織服務的實施細則，明確不同購買方式的適用范圍。

第三，建立社會組織評價機制。我國政府購買社會組織服務尚處于起步階段，購買流程中沒有將社會組織評價和選擇作為選擇購買方式之前的必經環節，也沒有規定在競爭性購買中應如何選擇購買對象。在具體購買中，政府通常只是通過排摸、走訪等方式了解社會組織信息，對社會組織的選擇主要基于項目方案做出，沒有嚴格的評價標準，難以避免選擇的主觀性與選擇失誤，建立社會組織評價機制，制訂評價指標體系，既能使政府選擇有根有據，也能使社會組織有針對性地完善治理、提高服務水平，因此，這一工作的開展迫在眉睫。

最后要指出的是，本文將供應商選擇理論應用于對政府購買選擇的分析，還只是一種初步探索，案例研究方法的代表性問題也值得討論，這些也是我們今后研究中需要完善的方面。□

(責任編輯：嚴國萍)

2014-01-26

周俊，華東師范大學公共管理學院副教授，博士，主要研究方向為社會組織、政會關系。

國家社會科學基金重大招標項目“地方政府社會管理創新的制度化研究”(編號13&ZD040)；教育部博士點基金項目“地方政府社會管理績效的測度、影響因素及其作用機制研究”(編號20120101110127)。

C916

A

1007-9092(2014)02-0048-08