我國大中城市公共交通可持續優先發展的軟環境分析

姚 躍 周溪召 肖 敏

(上海海事大學 經濟管理學院，上海 201306)

一、引言

學術界關于公共交通優先發展的研究十分廣泛，研究的角度也不盡相同。李秉坤和時強強介紹了城市公共交通行業的公益性、經營性和外部經濟性，公共交通與可持續發展的公平性原則、持續性原則、共同性原則。田艷霞分析了實施城市交通優先發展策略中應重視城市交通與用地布局整體協調發展、嚴格控制小汽車的發展、發揮自行車的補充作用、重視步行系統的規則等。甘靈提出了城市公共交通可持續發展的關鍵是土地的合理利用，約束力是環境，必然途徑是建立整體協調的綜合交通體系。李黎輝在公共交通系統可持續發展的政策中提出運營政策、投資政策和公共交通管理機制，同時還在加快軌道交通的建設、公交線網的優化、開辟公交專用道路等方面提出了對策建議。蔡冬軍分別闡述了城市發展、城市土地利用、社會生活、城市交通與公共交通的關系、城市環境資源，同時提出了線網優化的分層次劃分方法。

現有研究大多集中在對實現公共交通優先發展的規劃和具體措施，未能從行業整體高度分析當前我國公共交通發展中行業管理體制和投融資現狀。而行政管理體制和投融資模式卻又對我國城市公交優先發展起著決定性的作用，現有的行政管理體制和投融資模式已經不能適應當前我國市場經濟的發展變化和城市公共交通建設規模的不斷擴大，因此公交行業的行政管理體制和投融資模式亟待創新。另一方面，城市公共交通的發展缺少完備的法律體系支撐，隨意性、盲目性和短期行為在管理與執法中時有發生，法律法規體系建設的滯后已嚴重制約著我國公共交通優先發展的進程，大中城市必須進一步加強公共交通法制建設，建立健全配套法律法規體系，保證城市公共交通基礎設施投資者、建設者、管理者及執法者有法可依，從而加快城市公交優先建設的步伐。

二、當前我國大中城市公共交通現行管理模式

經過多年的改革和發展，我國城市的交通行政管理體制總體上形成了三種組織機構和運行機制不盡相同的管理模式。模式一是由城市交通、城建、公安、市政等部門交叉職能的管理;模式二是統籌城鄉道路運輸一體化的綜合管理;模式三是由一個城市設立一個交通管理機構的“一城一交”綜合交通管理。從執行效果來看，現有的三種管理模式中，“一城一交”模式在很大程度上實現了交通資源的統一管理和優化配置，提高了交通運輸系統的效率和效益，更加符合社會經濟的發展要求。

三、我國大中城市公共交通建設存在的主要問題

(一)城市公共交通投入不足、融資困難

1. 城市公共交通基礎設施建設資金來源單一，且不穩定。各大中城市普遍缺乏穩定的資金投入渠道和統一扶持政策，投入的不足對城市公共交通發展形成很大障礙。

2. 城市公共交通的運營不能適應市場經濟的發展要求。城市公共交通運營通常采取政府設立國有運營公司、壟斷經營、財政補貼的方式，這種政企不分的“父子關系”體制引發成本失控、服務質量差和經營模式僵化等一系列問題，進而加重了政府財政補貼負擔。

3. 資本市場和金融系統的缺陷制約城市交通融資的發展。我國資本市場的制度性缺陷阻礙了城市公交企業通過資本市場發行股票和債券進行融資。國有商業銀行對投資規模大、周期長、風險大的城市交通產業放貸謹慎，尚未形成商業貸款向城市交通基礎設施建設傾斜的機制。

4. 缺乏完善的投融資管理機制和績效評估體系。由于缺乏投融資項目績效評價機制，投資決策者缺乏有效激勵和責任約束;管理部門不能形成量化評判依據，投資決策者會出現盲目亂投、重復建設、資源浪費等現象。

(二)城市公共交通行業法規建設滯后

公共交通法律體系不健全。我國現行《中華人民共和國治安管理處罰條例》是我國公共交通管理僅有的法律依據，其中篇幅大部分都是數量龐大的部門規章和內部規范性文件，而涉及公共交通管理的內容僅有兩條，除此之外，其余均為國務院行政法規，效力不足，難以起到法律的調節和規范作用。

四、國外城市發展公共交通的經驗

多年來，發達國家根據公交發展不同時期的特點和問題，分別出臺了適應本國實際情況的公共交通發展政策，都強調優先發展公共交通在城市發展中的重要作用，表1 對美國、法國、日本、新加坡的城市交通發展情況作詳細說明。

表1 國外城市公共交通的發展情況

五、促進我國大中城市公共交通優先發展的對策建議

(一)健全管理體制

每個城市應成立一個綜合的公共交通管理部門，全面履行市域內的公共交通管理職能，強化規劃決策、公共服務、市場監管、運營管理、組織協調、應急管理等職能，實現管理方式更加科學、管理制度更加完備、管理行為更加規范。

1. 職能定位

(1)宏觀決策:制定和調整城市公共交通發展戰略規劃、法規制度和執行標準等。

(2)公共服務:提供和管理城市公共交通基礎設施、服務產品、公共信息、公共安全、公交應急和戰備保障等相關服務。

(3)市場監管:對公共交通建設和運輸市場準入行為等方面進行監管檢查。

2. 機構設置

(1)公共交通運輸管理機構，負責城市公共汽車、軌道交通、出租車營運等道路客運工作的管理。

(2)公共交通基礎設施管理機構，負責城市公共交通基礎設施、道路和軌道的建設、養護、管理。

(3)建設質量和安全監督管理機構，負責公共交通建設的安全生產、建設質量和工程造價等方面的管理。

(二)完善投融資模式

借鑒國內外城市公共交通建設的先進經驗，結合目前我國大中城市公共交通建設實際和公交優先發展的要求，建立政府投資占主體地位，多種融資渠道并存的投融資模式:

1. 政府投資占主體地位

城市公共交通的根本性質在于公益性，也就是使老百姓能以可承受的價格享受到能滿足其基本出行需求的公共服務。公益性決定了公共交通建設的主體必須是政府，而政府除了給予財政和稅費補貼外，還可通過建立交通建設專項基金和利用土地增值收益來拓寬資金來源渠道。

2. 實現融資渠道多元化

(1)國內市場融資。除了向國家政策性銀行和地方商業銀行貸款外，部分大城市公交企業可通過運作上市發行股票或發行債券進行融資。

(2)經營權轉讓。政府通過行政、法律等手段給予公交企業沿線附屬的土地、廣告、商鋪等經營性的業務特許權，公交企業對附屬資源進行商業開發，其經營所得收益可作為交通基礎設施建設資金，或補貼公共交通運營，進而實現公交企業在資金運作方面的可持續發展。

(3)引進外資。對于軌道交通建設這種投資巨大、建設周期長、收益慢的項目，可以通過國際金融市場適當引入外資，豐富建設資金融資渠道。

表2 我國城市公共交通可持續優先發展的投融資模式

(三)進一步加強法制建設

1. 建立健全公共交通法律法規體系

在明確國務院城市公共交通行政主管部門的基礎之上，縣級以上地方人民政府的城市交通行政主管部門要梳理職責和權限，依法有效管理。法定公共交通發展規劃必須納入國民經濟和社會發展規劃，確保公共交通設施的用地需求和其他建設要求。在保障優先安排公交設施用地的基礎上，合理規劃公交線網，降低線路重復系數的同時擴大城市公交的覆蓋范圍。目前，我國已有數十個城市制定了軌道交通建設規劃并正在實施，應注重軌道交通與土地利用的協調發展，出臺相關法律規范軌道交通建設投融資行為，法制保障軌道交通運營管理的有序進行。

2. 出臺相關政策解決公交換乘問題

(1)利用交叉口爭取零距離換乘。交叉口是換乘的多發地點，國際上通常的做法是拓寬交叉口的換乘設施空間，盡可能讓人們在下車后的可視距離內實現零距離換乘。

(2)保障行人進出站路線優先。改善市民進站候車、步行換乘和出站步行到達目的地等環節的步行條件有助于提高公交的服務水平。

(3)解決換乘點交通工具的停放問題。結合軌道交通和地面公交換乘樞紐的布局，發展地區性的停車場，為市民的自行車和私人小汽車提供必要的防盜設施，以方便市民由個人交通工具向公共交通工具的換乘。

3. 立法保障公交路權優先及通行優先

(1)開辟公共交通專用道，實現公交車優先運行，避免因道路擁堵而造成的公交運營晚點。

(2)路口通行優先，設置公交車輛專用等燈車道，以便公交車在交叉路口的優先通行。

(3)在停放和移動公交車輛需要的道路空間分配上提供優先權。

公共交通是城市的重要基礎設施，是關系城市發展和國計民生的社會公益事業，是適用于所有人的出行方式，是人人共享的重要民生工程。優先發展公共交通已成為提高城市交通資源利用效率、緩解城市交通擁堵、減少環境污染、實現城市經濟社會高效運行的重要途徑，是我國城市交通可持續發展的必然選擇。政府要結合國家新一輪大部制改革要求，進一步健全公交行業管理體制，推進投融資及公交立法優先，實現公共交通優先與各種出行方式的有機整合與資源共享，極大方便公眾選擇公共交通出行。

［1］中華人民共和國建設部. 關于優先發展城市公共交通若干經濟政策的意見［Z］.2006.

［2］李秉坤，時強強. 關于優先發展公共交通的理論性分析［J］.北方經貿，2012(2).

［3］田艷霞. 城市交通可持續發展的策略及建議［J］.科技情報開發與經濟，2006，16(10).

［4］甘靈. 城市公共交通可持續發展研究［D］. 西南交通大學，2002.

［5］李黎輝. 城市公共交通可持續發展問題研究［D］.長安大學，2005.

［6］蔡冬軍. 城市公共交通可持續發展研究——以重慶市為例［D］.重慶交通大學，2010.