公益事業單位績效考評的價值取向

徐益民

近年來，績效考評制度在我國政府部門得到了初步的實踐并取得了一定進展。《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》（中發[2011]5號）（以下簡稱《指導意見》）指出：建立事業單位績效考評制度，考評結果作為確定預算、負責人獎懲與收入分配等的重要依據。這是首次將績效考評工具應用于事業單位。在把這一管理工具應用于極富中國特色的事業單位時，首先要確立正確的價值取向，因為，價值取向從深層次決定了績效考評的目的、過程和合理性。只有準確把握從事公益服務事業單位績效考評合理的價值取向，才能科學規范績效考評的主體構建、指標體系、評估方法和評估行為等各個方面。根據《指導意見》的總體部署，事業單位改革后，原則上只有從事公益服務的事業單位還會繼續保留在事業單位序列。故本文以從事公益服務的事業單位為論述對象，探討績效考評價值取向問題。

一、績效考評的主體層面，堅持廣泛和多元的價值取向

考評主體是指對績效進行價值判斷的個體或組織。評估主體一般分為內部主體與外部主體兩類。傳統意義上，從事公益服務事業單位績效考評主體以內部為主，主要表現為政府主管部門對所屬事業單位的績效進行考評，各級政府對其下級政府所屬事業單位的績效進行考評。這種考評模式，容易產生事業單位既是裁判員又是運動員的困境，導致公正性的缺失。《指導意見》其配套文件《關于建立和完善事業單位法人治理結構的意見》指出：“面向社會提供公益服務的事業單位要探索建立和完善法人治理結構”，“要吸收事業單位外部人員參加決策層，擴大參與事業單位決策和監督的人員范圍，進一步規范事業單位的行為，確保公益目標的實現”。從政策層面確立了外部主體參與績效考評的必要性和合理性。依據管理學的一般原理，外部主體一般分為兩類，一類是直接利益相關者，主要指接受公共服務的社會公眾。從事業單位的性質和服務宗旨來分析，直接接受公共服務的公眾應當成為一個最為重要的評估主體。《指導意見》也指出，強化事業單位公益屬性、切實為人民群眾提供更加優質高效的公益服務是此次改革的核心所在。因此，積極回應社會公眾的意愿和訴求，以公民滿意度作為事業單位績效考評的重要標準，從而迫使事業單位提高服務質量和效率，是事業單位回歸公益性質的重要舉措。另一類是相對獨立的“第三方”。在目前的行政體制環境下，主要指中立的第三方評估組織、大眾媒體、人大、政協、司法機關等。由于其具有一定的專業性和較為廣泛的民間基礎，考評結果也更具科學性和公信力。當然，如何使公眾真正參與績效考評，現實中還有很多觀念、制度和技術等多方面的障礙。但是，只有從價值取向上理清思路、明確方向，才能制定出科學的路線圖和時間表。

二、績效考評的內容層面，堅持效率與公平的價值取向

社會建立制度的主要作用是促進公平和提高效率，這也是進行制度評價的根本標準。由于公平與效率有時是矛盾的，實踐中一般把二者綜合起來進行評判，力求實現二者之間的均衡。根據W·W·羅斯托的觀點，在經濟發展的成熟階段，公共支出將主要集中到教育、醫療和福利服務方面，而且要更多地關注社會的“公平”與“公正”。因此，建立科學的績效考評制度，合理體現效率與公平的價值取向應成為關注的重點。績效考評的內容一般可分為經濟、社會、政治績效等三方面。其中，經濟績效是基礎，社會績效是愿景，政治績效是保障。效率更多地體現在經濟績效方面，而公平則更多地體現在政治和社會績效方面。就經濟績效而言，主要是考察政府公共投入的直接產出和間接產出。《指導意見》及其配套文件《關于分類推進事業單位改革中財政有關政策的意見》指出，逐步建立健全與事業單位職能、責任目標相適應的經費使用績效考評制度，提高財政資金使用效益。事業單位績效考評中效率價值取向的確立實際包含了三方面的內容：一是投入最小化理念，能夠以最低可能的成本提供公共服務；二是產出最大化理念，能夠保證每一筆資金用在最需要這筆資金的地方；三是公共服務目標實現程度最大化理念，能夠達到預定的公共服務目標，贏得社會公眾的滿意和認可。就政治和社會績效而言，作為組織的事業單位和作為個體的事業單位人員，公平的內涵則有所不同。作為組織的事業單位之間的公平主要體現在，一是分部化的公平，處于同一組織層級的事業單位之間的公平；二是集團公平，處于同一公共服務領域的事業單位之間的公平；三是手段的機會公平，同等條件的事業單位獲得的發展資源是相等的。作為個體的事業單位人員之間的公平主要體現在，一是起點公平，為每位員工的發展提供一個自由競爭的制度環境；二是程序公平，在績效考評的主體、內容、程序方法等決策方式和執行過程上的公平。三是結果公平，讓員工切實感受到考評體現了付出與所得相當的評價標準，成員之間收入分配的差距主要是因為其自身不努力造成的。

三、績效考評結果的應用層面，堅持公開與問責的價值取向

績效作為公共服務領域中的責任度量工具，其與傳統行政模式責任機制的不同在于將目標管理責任制轉變為直接對公眾負責的責任機制，即以結果為本。而此種以結果為本的管理模式要想實現，其前提是透明的信息公開制度。就從事公益服務的事業單位本身的性質而言，它屬于公益財產并應當為社會提供公共服務，社會公眾有權要求財務運行狀況及效果向社會公開。且從績效考評活動的性質和所要達到的目標來看，公開性也應是事業單位績效考評的重要特征之一。《指導意見》指出：“面向社會提供公益服務的事業單位要建立信息批露制度，重要事項和年度報告要向社會公開，涉及人民群眾切身利益的重大公益服務事項要進行社會公示和聽證。”公開性既包括考評內容和標準的公開，也包括考評過程的公開，還包括考評結果的公開。問責機制是指在考察事業單位績效水平的基礎上啟動問責程序的一種行政問責形式。要實施有效的問責，需要在以下幾個方面加以明確：一是明確績效問責的主體，包括行政主管部門、單位員工、服務對象及其他利益相關者。二是明確績效問責的客體，包括決策層面的領導者和執行層面的管理者。三是明確績效問責的內容，包括公共資源的管理、決策的過程、執行公共政策的過程及結果。四是明確績效問責的程序。嚴格按照事業單位章程啟動相關問責程序，由以前的事后問責轉變為實時問責。五是明確績效問責的激勵手段，將考評結果作為事業單位干部提拔、人員評優、經費撥付等的重要依據。□作者系揚州市編辦主任 E：YWJ

關鍵詞：公益事業單位 績效考評 價值取向