生態文明建設績效考評體系的辯證考量

摘 要：生態文明建設績效考評體系是生態文明制度建設的重要方面。建立并完善生態文明建設績效考評體系，需要理性辨析為什么考評、誰來考評、考評什么、怎樣考評、何時考評、考評結果如何運用以及如何優化考評環境等問題。文章在理性辨析的基礎上，分別回答了構建科學合理的考評目的、考評主體、考評指標、考評方法、考評周期、考評結果的路徑選擇，為踐行綠色發展理念、推動生態文明制度建設提供理論與實踐層面的參考建議。

關鍵詞：生態文明建設 績效考評 理性辨析

中圖分類號：F205

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）11-033-02

生態文明建設是中國特色社會主義事業五位一體總體布局的一根重要支柱，也是堅持綠色發展的必由之路。生態文明建設的成效，需要科學、高效、實用的績效考評體系來測評。《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見（2015年4月25日）》強調指出“健全政績考核制度，建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。”隨后，中共中央、國務院印發了《生態文明體制改革總體方案》，方案明確指出要“完善生態文明績效評價考核和責任追究制度。”特別是黨的十八屆五中全會提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，并將綠色發展作為關系我國發展全局的一個重要理念，這為建立與完善生態文明建設績效考評體系指明了方向。生態文明建設績效考評體系，主要由考評目的、考評主體、考評指標、考評方法、考評周期、考評結果等考評環節構成，分別對應回答“為什么考、誰來考、考什么、怎樣考、何時考、考評結果如何運用”等問題。本文從理論與實踐兩個層面，對生態文明建設績效考評體系關涉的幾個問題，進行理性辨析。

一、為什么考：對考評目的的理性辨析

生態文明建設績效考評目的主要解決“為什么考評”問題，是貫徹整個考評過程的終極性宗旨與方針，這需要準確把握認可導向與認責導向的目的辯證關系。生態文明績效考評方案的實施主體，都希望參與其中的被考評對象能夠按照實施主體的自身意志，實現生態文明建設的各項考評指標。而被考評對象，也希望得到考評實施主體的肯定與認可。考評實施主體的提高績效要求與被考評對象的獲得認可要求在生態文明建設考評中形成一種穩定的心理契約。以認可導向來設計的生態文明建設績效考評體系，能夠實現績效計劃決策民主、績效實施執行有力、績效過程真實透明、績效結果運用良好。而以認責導向來設計的生態文明建設績效考評體系，側重于目標結果無法實現后的嚴厲處罰，處處設置高壓線，無時不戴緊箍咒。無所不在的一票否決，最終只能扼殺被考評對象的工作積極性，因為在考核周期內完成績效目標，變成不可能完成的任務。當面臨強大考評壓力時，被考評對象要么弄虛作假，要么消極應對。因此，生態文明建設績效考評體系應更多體現認可被考評對象的作用，認責只是手段，認可才是目的，激勵被考評對象完成績效任務才是整個績效考評體系追求的目標。

二、誰來考：對考評主體的理性辨析

生態文明建設效果好不好，關鍵要讓人民群眾說了算，要把人民滿意不滿意，人民答應不答應，作為衡量一切工作的標準。生態文明建設績效考評主體的選擇，在實踐中形成的普遍共識就是實行360度多方協同評價，形成政府、企業、公眾共評的考評主體系統，尤其是要擴大人民群眾在生態文明建設考評中的發言權，增加人民群眾考評主體的話語權重。將人民群眾作為重要的生態文明建設考評主體之一，在政治價值導向層面毫無疑問是正確的。但要落實到實踐操作層面，就必須將抽象的群眾主體細化為某個參加考評的群眾個體。選擇誰評、評價何人、評價什么三者要信息對稱一致。如果只是在某個行政區域內隨機抽取群眾考評個體，很可能導致評估失實甚至失敗。因為任何作為評估主體的群眾個人，都是具有主觀能動性的個體。由于受到考核對象信息公開程度的影響，再加上群眾個體不同的社會心理誤差及感情利益等因素，經常出現群眾評估主體的滿意度與生態文明建設工作不一致的情況。在一個分值波動相對較小的區間內，甚至可能會出現群眾滿意度上升，而生態文明建設水平下降，或者群眾滿意度下降，而生態文明建設水平上升的背離現象。因此，在選擇生態文明建設績效考評主體的時候，既要通過良好的制度設計，充分保障和尊重人民群眾表達意見的權利，也要提高群眾考評主體評估意見的準確性與客觀性。要擴大人民群眾考評主體的參與渠道，強化生態文明建設政務信息公開，建設并完善生態文明定期新聞通報制度，切實落實人民群眾在生態文明建設績效考評中的知情權與監督權。讓人民群眾考評主體評價自身可評、能評之事。

三、考什么：對考評指標的理性辨析

生態文明建設績效考評指標，是整個考評體系的重中之重，是衡量生態文明建設水平的重要內容。完善考評指標設計，需要辯證考慮共性指標與個性指標的關系問題。在實踐操作中，經常出現生態文明建設績效考評適用同一套指標體系，結果造成“考核一刀切，一件衣服大家套”的現象，評估結果不能準確反映被考評對象的真實績效，被考評對象對此也多有怨言。事實上，由于每個被考評對象的自然環境、地理位置、生態稟賦、人口數量、工業基礎、經濟發展水平等諸多因素的不同，“一刀切式”的考評指標不適用該地區的現實生態文明建設狀況。當然，完全針對每個被考評對象的自身特點來設計獨具地區特點的生態文明建設考評指標體系，既無必要，也不可能。否則，將會大大增強考評過程的復雜性，增加考評成本，顛倒考評手段與目的。一套科學完整的生態文明建設績效考評指標體系，要做到考核指標有區別、權重有差異，共性指標全覆蓋、個性指標顯特色，在共性指標與個性指標之間達成平衡。

四、怎樣考：對考評方法的理性辨析

各種生態文明建設績效考評方法，基本上都可歸類到定性測評與定量測評兩種根本方法中去。定性測評方法是基于個人認知、經驗、態度、主觀感受等手段，采用模糊測量工具進行綜合價值判斷。其優點是綜合性、可比性較強，能夠體現考評體系的價值導向；其缺點是標準不統一，主觀影響因素多，需要管理過程的事實證據佐證。如生態文明建設績效考評中的滿意度指標。定量測評方法采用精確測量工具，通過觀察、記錄、統計就可以確定成績與效果，適用于機械判斷和事實判斷。其優點是人為主觀因素少，標準統一，易于操作；缺點是容易產生數字造假，考評對象真實績效的質量結構難以比較，不容易診斷問題原因。可以看出，在生態文明建設績效考評體系中，完全采用定性測評或者定量測評，都無法準確呈現被考評對象的真實績效水平。正確的方法應該是將生態文明建設績效考評的定量方法與定性方法融合在一套考評體系中，根據考評指標的主客觀性質程度差異，相輔相成地融合定性與定量兩種方法。如果某考評指標側重量化統計，則該指標考核方法就應以定量為主，同時輔以定性方法。如果某考評指標側重主觀感受，則該指標考核方法就應以定性為主，同時輔以定量方法。定性與定量測評方法辯證統一使用，才能客觀、真實、準確地評價出地方政府的生態文明建設水平。

五、何時考：對考評周期的理性辨析

生態文明建設績效考評，需要一個合理的考評周期。事實上，考評周期的長與短，能夠直接影響被考評對象的行為選擇。如果考評周期過短，被考評對象的真實業績就無法展現，特別是在壓力型的考評體制中，就容易產生許多急功近利的短期政績沖動行為。如果考評周期過長，被考評對象的工作關注度就容易發生偏移，造成管理資源的浪費與任務目標的分散、扭曲。很顯然，建設生態文明，實現資源節約、環境保護、生態恢復等綠色發展目標，無疑將是一個逐步改善的過程，往往需要較長的時間。與此相適應，生態文明建設績效考評周期必然也是一個跨當期、跨年度的考評周期循環，這樣才能體現被考評對象的生態文明建設的真實績效。然而，生態文明建設績效考評周期的實際客觀要求，與當前黨政領導干部任期存在不同步的問題比較突出。部分主要黨政領導干部任期較短、調任頻繁，難以準確、有效地考核出領導干部任期內生態文明建設績效。而且在一個較短的考核周期內，容易助長好大喜功、急功近利的政績觀。當然，如果生態文明建設績效考評周期大于領導干部任期，則容易導致被考評對象失去對生態文明建設當期目標的關注。實踐中，要恰當解決這一難題，則需綜合考慮領導干部任期與生態文明建設考評周期的大致重合，實行領導干部自然資源消耗離任審計，完善領導干部生態文明建設責任追究機制，使主要黨政領導干部在一個合理的考評周期內穩定其生態文明建設績效預期。

六、結果如何運用：對考評結果運用的理性辨析

生態文明建設績效考評的服務目的是多重的，其考評結果運用也應該有多種形式。如用于領導干部獎懲選拔的依據，或用于人民群眾評價政府的政務信息。但在實踐中，生態文明建設績效考評結果的運用容易滑向兩個極端：一是將考評結果束之高閣、高高掛起，與領導干部選拔、任用、獎懲脫鉤，也與人民群眾的生態文明績效信息需求無關。二是將考評結果作為被考評對象選拔任用獎懲的主要依據甚至是唯一依據，高舉一票否決與末尾淘汰的處罰大棒。前種情形容易導致生態文明建設績效考評的形式化、走過場。后種情形則容易導致被考評對象的不公平感與抵觸情緒，甚至故意弄虛作假，以應付考評。無論是將考評結果作為形式化工作處置還是作為嚴格獎懲的依據，這實際上都是對生態文明建設績效考評結果運用的嚴重誤讀。生態文明建設績效考評結果，應運用到幫助被考評對象發現問題、診斷問題，查找原因，并指出改進問題的建議與對策，甚至提供資源，幫助被考核對象一起成長與發展。生態文明建設績效考評結果的運用，應該是鼓勵成功、寬容失敗，通過將績效較差的地區與部門作為幫扶對象，可以有效避免生態文明建設績效行為的變異及形式化等問題，最終實現先進與落后一起進步。

[基金項目：本文是江西省社會科學規劃項目“生態文明建設框架下的政府績效評估體系研究”（項目編號：13GL40）的階段性成果。]

參考文獻：

[1] 中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見[N].光明日報，2015.5.6（1）

[2] 中共中央國務院.《生態文明體制改革總體方案》[EB].中國政府網2015.9.11.http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201509/t20150923_1472456.htm

（作者單位：中共江西省委黨校公共管理學教研部 江西南昌 330003）

（作者簡介：凌學武，中共江西省委黨校公共管理學教研部副教授，主要從事政府績效管理、馬克思主義管理哲學研究。）

（責編：賈偉）