我國非公募基金會發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)及對策

潘宜興

(西南政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，重慶 401120)

隨著政府職能轉(zhuǎn)變的深入，放寬對基金會等慈善組織的準(zhǔn)入機(jī)制的時(shí)機(jī)已經(jīng)到來。民政部已經(jīng)把修改《基金會管理?xiàng)l例》(以下稱《條例》)提上工作日程。國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中對社會組織管理要完成的工作作出了明確規(guī)定：“公益慈善類社會組織直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意”。從政府對基金會的政策，不難發(fā)現(xiàn)基金會發(fā)展的黃金時(shí)期即將到來。為了促使我國非公募基金健康平穩(wěn)地發(fā)展，對目前非公募基金會發(fā)展內(nèi)外環(huán)境進(jìn)行實(shí)證分析，希望能使其在發(fā)展中規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)抓住機(jī)遇，承擔(dān)起其應(yīng)盡的社會責(zé)任和使命。

一 我國非公募基金會的政策環(huán)境和發(fā)展現(xiàn)狀

(一)我國非公募基金會的政策環(huán)境

2004年6月頒布實(shí)施《條例》，將我國的基金會分成向大眾募捐的公募基金會和不得向公眾募捐的非公募基金會兩大類，確立了我國非公募基金會的合法地位，為非公募基金會的高速發(fā)展提供了法律保障。此后政府相繼出臺了《基金會信息公布辦法》和《社會組織評估管理辦法》，在制度層面完善了基金會信息透明化和組織規(guī)范化，并且也為以后對慈善類社會組織在政策稅收傾斜提供了依據(jù)。非公募基金會在這種寬松的政策下異軍突起，在公益領(lǐng)域得到了長足發(fā)展，2011年我國的非公募基金會在數(shù)量上已經(jīng)超過了公募基金會，非公募基金會發(fā)展有“井噴”之勢，成為中國基金會家族不可忽視的力量。

(二)我國非公募基金會發(fā)展現(xiàn)狀

1.非公募基金會數(shù)量

我國非公募基金會從無到有,在數(shù)量上，2004年以后不斷增加，根據(jù)中國基金會中心網(wǎng)2013年5月統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：我國有3158家基金會，其中1811家非公募基金會①，公募基金會1347家。通過圖1發(fā)現(xiàn)2008年也就是汶川地震后我國的非公募基金會進(jìn)入一個(gè)快速發(fā)展時(shí)期，在這一時(shí)期全國各族人民對災(zāi)區(qū)的捐助，使得一些企業(yè)及社會組織看到了基金會在公益領(lǐng)域的價(jià)值，紛紛建立基金會，其中建立較多的是非公募基金會，在2011年非公募基金會的數(shù)量超過公募基金會。在質(zhì)量上，出現(xiàn)了資產(chǎn)豐厚的，專業(yè)化的非公募基金會，例如：南都公益基金會其公益基金過億，其公益項(xiàng)目“銀杏伙伴成長計(jì)劃”為公益人才的成長做出了較大貢獻(xiàn)。非公募基金會已開始由量變轉(zhuǎn)向質(zhì)變。

圖1 2003～2013年我國基金會數(shù)量變化趨勢②

2.非公募基金會地域分布

由表1可見，我國公募基金會多數(shù)分布在東部地區(qū)，中部次之，西部最少；非公募基金會分布與之相同，且東西部差距更大，七成以上的非公募基金會分布在東部，西部一成都不到，像西部的貴州省、甘肅省和西藏自治區(qū)分別只有1家、8家和2家非公募基金會，而東部的江蘇省、福建省和廣東省分別有239家、123家和216家，可見差距之大。還有就是東部非公募基金會數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于公募基金會，中部公募和非公募基金數(shù)量較為平衡，西部非公募基金會數(shù)量少于公募基金會。由此可見：非公募基金會數(shù)量與各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平關(guān)系密切；非公募基金會對地區(qū)經(jīng)濟(jì)的依賴程度高于公募基金會。

表1 全國基金會地區(qū)分布狀況表③

注：缺失11個(gè)數(shù)據(jù)

3.非公募基金會收支現(xiàn)狀

通過對1284家非公募基金會2011年度工作報(bào)告分析發(fā)現(xiàn)：2011年全國非公募基金會總收入約為198億元，其中捐贈收入為1 861 760萬元，占總收入的94%；總支出約為76.54億元，其中公益支出為738 089萬，行政辦公支和工資福利分別是出為11 567萬、6489萬，占總支出的2.36%，平均每一家非公募基金會的行政辦公支出和工資福利為90 085.67元和50 537.38元。[1]

4．非公募基金會專業(yè)化程度

2011年全國基金會專職人員共有8532人，非公募基金會專職人員共3367人，占總專職人員的39.46%，平均每家非公募基金有2.7個(gè)專職員工，而全國基金會平均為3.6個(gè)，公募基金會是4.7個(gè)。可見非公募基金會在專業(yè)化程度和公募基金還存在差距。

二 我國非公募基金會發(fā)展面臨的機(jī)遇

(一)國家政策及激勵(lì)機(jī)制完善。2008年1月份實(shí)施的《企業(yè)所得稅法》對企業(yè)參與公益捐贈的稅前扣除比例從3%提高到12%,[2]在目前非公募基金收入主要靠企業(yè)、企業(yè)家等捐贈的情況下，對基金會規(guī)模的擴(kuò)大提供了機(jī)遇。民政部已開始對《條例》進(jìn)行修改，即將改變過去基金會申請雙重管理體制，實(shí)行民政部單一管理，加快政社分開，建立現(xiàn)代化依法自治的社會組織體系，這無疑為企業(yè)創(chuàng)辦基金會“亮綠燈”。《社會組織評估管理辦法》的頒布在規(guī)范基金會行為的同時(shí)，也為基金會申請政府稅收減免和政府財(cái)政補(bǔ)助規(guī)定了標(biāo)準(zhǔn)，在很大程度上在公益領(lǐng)域引進(jìn)了市場競爭機(jī)制，優(yōu)勝劣汰完善激勵(lì)機(jī)制，使好的基金會做大做強(qiáng)，對績效差的基金會實(shí)行退出機(jī)制，使得公益事業(yè)整體在享受國家政策傾斜的同時(shí)增強(qiáng)危機(jī)意識。

(二)行業(yè)自律機(jī)制和透明度建設(shè)增強(qiáng)。 從《中國非公募基金會自律宣言》到《中國基金會4.20救災(zāi)行動自律聯(lián)盟公約》④(下面簡稱《公約》)無不顯示出我國慈善行業(yè)自律機(jī)制的增強(qiáng)，基金會從內(nèi)部加強(qiáng)自律規(guī)范自身行為，及時(shí)有效專業(yè)地披露組織信息，在增強(qiáng)透明度和提高社會公信力方面取得了驕人的成績。在今年雅安地震救援中基金會發(fā)揮了重要作用，在遭受郭美美炫富等事件對基金會公信力下降的影響下，《公約》的執(zhí)行要求其成員及時(shí)披露善款流向，使捐贈者及時(shí)了解到他們的捐贈用到了那里，怎么用的，起到了示范作用，為以后基金會內(nèi)部行業(yè)合作提供了范例。合作雙贏對慈善行業(yè)同樣適用，尤其對于非公募基金會。

(三)企業(yè)、社會和個(gè)人社會責(zé)任增強(qiáng)。隨著我國構(gòu)建和諧社會，我國的企業(yè)、社會和個(gè)人的社會責(zé)任感不斷的增強(qiáng)，社會整體素質(zhì)文明程度不斷提升。顯然非公募基金會的資金來源單一化，使得非公募基金會相比公募基金會有更強(qiáng)的獨(dú)立性，可以自主開發(fā)項(xiàng)目拓展公益領(lǐng)域，更好地根據(jù)實(shí)際情況發(fā)展公益事業(yè)，這些優(yōu)勢使得更多的個(gè)人及企業(yè)投身于非公募基金會的創(chuàng)建，提高社會了公益熱情，進(jìn)而也提升了每個(gè)社會人的社會責(zé)任感。[3]企業(yè)社會和個(gè)人社會責(zé)任感的增強(qiáng)會不斷地為非公募基金會的發(fā)展提供文化氛圍，使全社會都積極投入到公益事業(yè)中，促進(jìn)全民公益時(shí)代的到來。

三 我國非公募基金會發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

(一)行業(yè)競爭對非公募基金會發(fā)展的挑戰(zhàn)。與公募基金會相比非公募基金會不能向社會大眾募捐，只能依靠發(fā)起者的持續(xù)投入，對發(fā)起人及發(fā)起人關(guān)系網(wǎng)依賴較大。由于資金限制也使得其規(guī)模比公募基金會要小，同時(shí)對專業(yè)人才吸引力不如公募基金會，這些都使得在市場競爭中非公募基金會處于劣勢，導(dǎo)致了社會認(rèn)知度較低。如何應(yīng)對公募基金會的挑戰(zhàn)是非公募基金會在發(fā)展的道路上不可回避的問題。[4]

(二)社會需求多元化與公益項(xiàng)目運(yùn)作效率的矛盾。 一方面，《條例》規(guī)定基金會支出中行政辦公支出和人員工資不得超過總支出的10%；另一方面，社會大眾對基金會的誤解，如果把捐贈者的捐贈用于提高人員工資福利就使得其失去了慈善的性質(zhì)。過低的行政成本和人員工資不利于吸引人才和項(xiàng)目運(yùn)作，非公募基金會提供社會公益資源不能僅僅依靠社會大眾的志愿精神，還要依靠大量高素質(zhì)的專業(yè)化人才，因?yàn)槊恳豁?xiàng)公益項(xiàng)目都需要進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃和執(zhí)行，專業(yè)人士在運(yùn)作上就有優(yōu)勢。但是對我國非公募基金會而言，由于在社會政策方面和基金會發(fā)展階段都存在著阻礙基金會吸引人才的障礙，使得我國的非公募基金會的專業(yè)化程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要，遠(yuǎn)不能滿足人民日益多樣化的公益需求。

(三)民眾要求信息公開和非公募基金會信息不透明的矛盾。郭美美炫富、盧美美事件以及“萬元帳篷”等慈善丑聞?lì)l發(fā)，使得要求基金會信息公開的呼吁接踵而至，雖然丑聞多發(fā)生在“官辦”基金會中，但是對其他基金會也有影響。基金會信息公開透明是大勢所趨，但是由于我國基金會發(fā)展還處于初級階段，不論是在技術(shù)還是在制度層面，基金會的信息公開還存在很多障礙，雖然基金會行業(yè)在信息公開方面做了很大的努力，但于民眾的期望還存在較大的差距，基金會在信息公開的道路上任重而道遠(yuǎn)。

(四)募捐渠道狹小，資金增值緩慢，投資方式單一。我國的非公募基金收入主要還是靠捐贈，提供服務(wù)和投資收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于捐贈收入，這樣不利于基金會的長久發(fā)展和保持自身的獨(dú)立性，過度依賴捐贈容易被捐贈者支配，失去了作為獨(dú)立性基金會的發(fā)展很難做到創(chuàng)新。而且在對原始資金的增值保值能力上我國的非公募基金會過于保守，一般是購買國債存進(jìn)銀行等收益低安全系數(shù)高的投資模式，但是《條例》第二十九條規(guī)定“公募基金會每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，不得低于上一年總收入的70%；非公募基金會每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，不得低于上一年基金余額的8%。”這就使得有一些資金管理不善的基金會負(fù)增長，長此下去不利于公益事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

四 我國非公募基金會抓住機(jī)遇應(yīng)對挑戰(zhàn)的對策

(一)信息公開與內(nèi)部治理。非公募基金會以網(wǎng)絡(luò)在線報(bào)告的形式創(chuàng)辦全國統(tǒng)一的網(wǎng)站或者報(bào)刊，實(shí)時(shí)披露組織的財(cái)務(wù)信息和非財(cái)務(wù)信息，規(guī)范地公開傳遞基金信息，定期向社會公布基金會善款籌集、管理、使用和效果等信息，自覺接受政府管理部門和社會各界的監(jiān)督[5]。基金會信息的公開透明，不僅提高社會公信力，而且是問責(zé)機(jī)制的基礎(chǔ)。非公募基金相比公募基金更具有活力和靈活性，對于組織內(nèi)部制度來講要完善理事會制度和議事制度，合理安排員工職責(zé)，避免不必要的職責(zé)交叉，職責(zé)混亂不明導(dǎo)致基金會績效降低，合理的對組織內(nèi)部治理，對于提高基金會公益資源利用率以及公益項(xiàng)目運(yùn)作有重要作用。現(xiàn)代非公募基金會組織的信息公開是大勢所趨，完善的信息公開體系應(yīng)該是基金會本身壯大以及社會捐贈者維護(hù)其捐贈物合理有效利用的要素。組織內(nèi)部優(yōu)化配置是提高組織效能，節(jié)約資本提高慈善資源分配能力的基礎(chǔ)，非公募基金會的成敗可以說關(guān)鍵在于組織內(nèi)部合理構(gòu)成以及社會公信力。

(二)改善投資理念，開源節(jié)流。非公募基金會自創(chuàng)建伊始就在善款籌措上處于劣勢，目前大部分非公募基金會得不到政府財(cái)政補(bǔ)助，善款還是主要依賴創(chuàng)始人和創(chuàng)始人關(guān)系網(wǎng)來獲取，即捐贈收入。隨著進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會，公益領(lǐng)域不斷開拓，狹隘的募捐渠道已經(jīng)不能滿足公益項(xiàng)目增加的需求，非公募基金會自身開源節(jié)流迫在眉睫。如何開源節(jié)流，首先，改變原來保守求穩(wěn)的理財(cái)觀念，讓“死錢”活起來，投入到市場中，非公募基金會可以為政府提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品；再次，資本的運(yùn)作要交給專業(yè)人士，在市場競爭中，資本在專業(yè)人士手中能更好地保值增值，盡可能規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)；最后，基金會本身在運(yùn)作每一項(xiàng)公益項(xiàng)目前，要做好宣傳，擴(kuò)大社會影響力和知名度。

(三)引進(jìn)人才增強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)作專業(yè)化。 《條例》對于行政辦公和工資福利支出的限制在一定程度上阻礙了基金會對人才的吸引力。對于非公募基金會來說，如何在符合《條例》規(guī)定下吸引更多的人才迫在眉睫。首先，非公募基金會要加強(qiáng)和高校的聯(lián)系，可以為在校生提供實(shí)習(xí)崗位，增加他們對基金會運(yùn)作的了解，以便為他們在以后的擇業(yè)中提供一個(gè)選擇；其次，相應(yīng)的提高工資福利，過低的生活保障在市場中和營利組織高的工資福利競爭明顯處于劣勢，“0”工資要被時(shí)代拋棄，員工工資福利的提高并不意味著慈善資源的“腐敗”，相反，專業(yè)化高素質(zhì)的公益團(tuán)隊(duì)能夠高效地利用有限的公益資源滿足更多的需求者；最后，員工要減少兼職，現(xiàn)代公益事業(yè)運(yùn)作繁瑣，需要全職人員專心去做，兼職人員不能有效地了解社會民眾的公益需求而且占據(jù)了較多的決策層，用較高的職位來吸引人才，專業(yè)的人才在“理性經(jīng)濟(jì)人”驅(qū)動下能做出合理的選擇，增加吸引人才的核心競爭力。

(四)加強(qiáng)交流與國際接軌。地域限制了非公募基金會的發(fā)展，如何走出去不僅僅是政府政策的問題，更是非公募基金會自身發(fā)展急需解決的生存問題。基金會戰(zhàn)略制定要長遠(yuǎn)有戰(zhàn)略性，基金會與政府、基金會與其他社會組織以及基金會之間要打破行業(yè)偏見加強(qiáng)合作交流，相互學(xué)習(xí)彌補(bǔ)不足，打造合作共贏的局面，不僅要在國內(nèi)加強(qiáng)交流，而且還要走出去與國際接軌。我國的非公募基金會起步晚還處于初級發(fā)展階段，而美國等西方發(fā)達(dá)國家慈善組織不僅數(shù)量多而且在組織治理、信息公開和人力資源管理等方面都值得我們學(xué)習(xí)，而且與國際接軌還能得到國際上慈善資源。公益資源全球共享是未來慈善事業(yè)發(fā)展的一個(gè)趨勢，怎樣在未來抓住機(jī)遇獲取更多的公益資源對現(xiàn)在的非公募基金會管理提出了挑戰(zhàn)。

注釋：

① 截止2013年5月全國性非公募基金會94家，地方性公募基金會1717家。

②2004年之前沒有公募和私募基金會之分。該表數(shù)據(jù)2010年之前來自《2010年中國非公募基金會發(fā)展報(bào)告》，2011年來源于民政部，2012～2013年實(shí)時(shí)信息來自于基金會中心網(wǎng)。沒有列出境外基金代表機(jī)構(gòu)數(shù)量。

③數(shù)據(jù)來源：基金會中心網(wǎng)，http://www.foundationcenter.org.cn/search/orders,2013年5月。

④其成員包括非公募基金會12家，公募基金會29家，共41家。

參考文獻(xiàn)：

[1] 劉忠祥.基金會藍(lán)皮書——中國基金會發(fā)展報(bào)告(2012)[R].北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013.

[2] 王名.我國進(jìn)入基金會黃金機(jī)遇期[M].中國發(fā)展簡報(bào)(2001-2012).北京:知識產(chǎn)權(quán)出版社,2013.

[3] 高功敬.中國非公募基金會發(fā)展現(xiàn)狀、困境及政策思路[J].濟(jì)南大學(xué)學(xué)報(bào)，2012(3)：63-71.

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[5] 黃春雷.我國慈善組織績效及公共政策研究[M].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2011:152-153.