中國衛生部門IHR(2005)公共衛生應急核心能力現狀分析

王超男 米燕平 楊 健 王志鋒

1.中國疾病預防控制中心 北京 102206

2.國家衛生和計劃生育委員會應急辦公室 北京 100044

3.北京大學公共衛生學院 北京 100191

·公共衛生·

中國衛生部門IHR(2005)公共衛生應急核心能力現狀分析

王超男1*米燕平2楊 健3王志鋒2

1.中國疾病預防控制中心 北京 102206

2.國家衛生和計劃生育委員會應急辦公室 北京 100044

3.北京大學公共衛生學院 北京 100191

目的：描述2012年中國部分地區《國際衛生條例(2005)》(International Health Regulations,IHR)(以下簡稱IHR)公共衛生應急核心能力建設現狀，并分析其存在問題，從而提出相應的建議，為中國衛生部門IHR(2005)公共衛生應急核心能力建設提供參考。方法：采用分層抽樣方法，選取中國7省、64地級市及140縣(市、區)，分析省、市、縣(市、區)級衛生部門IHR(2005)公共衛生應急核心能力要求的監測、應對、風險溝通、準備、實驗室能力、感染控制以及物資和經費支持能力建設情況。結果：IHR(2005)公共衛生應急核心能力指標在中國具有一定的適用性；IHR(2005)公共衛生應急核心能力缺乏制度建設；省、市、縣(市、區)三個層級在公共衛生應急核心能力方面呈逐級遞減趨勢。結論：加強IHR(2005)公共衛生應急核心能力的制度建設；重點支持縣(市、區)級IHR(2005)公共衛生應急核心能力建設；加強IHR(2005)公共衛生應急核心能力指標中薄弱環節的建設；加強IHR(2005)公共衛生應急核心能力對中國適用性的研究。

《國際衛生條例(2005)》； 公共衛生應急核心能力； 建設

《國際衛生條例》(International Health Regulations,IHR)是一個國際法律性工具，其對世界衛生組織(World Health Organization,WHO)所有會員國、同意遵守IHR的非會員國(締約國)等194個國家具有約束力，旨在幫助國際社會預防和應對那些有可能跨國威脅世界范圍人民的緊急公共衛生風險。[1]

1995年，第48屆世界衛生大會通過了關于對IHR進行實質性修訂的決議。經過多次磋商、修改和審議，2005年5月，第58屆世界衛生大會通過了IHR的修訂，并決定于2007年6月15日起實施[2]，新版本簡稱為IHR(2005)。IHR(2005)分別從基層或者社區、中層以及國家三個層面對締約國的疾病監測和應對系統、國際關注的可能發生或已經發生的突發公共衛生事件所必須具備的監測、分析、報告和反應的公共衛生應急能力做出規定，并且明確各締約國要在IHR(2005)生效后5年內加強和完成突發公共衛生事件準備和應對的核心能力建設要求。

中國是IHR(2005)締約國之一，國家衛生和計劃生育委員會作為IHR(2005)的歸口單位，2007年開始實施IHR(2005)核心能力建設，并根據要求構建了適合中國國情的衛生部門IHR(2005)核心能力評價指標體系，以便有效評價中國不同層級IHR(2005)核心能力。國家衛生和計劃生育委員會每年在國家層面上對IHR(2005)核心能力進行評估，掌握國家層面IHR(2005)核心能力建設情況，但對中層和基層即省、市、縣(市、區)級的IHR(2005)核心能力的評估還未實施。中國中層和基層IHR(2005)核心能力現狀如何，在實施IHR(2005)核心能力建設過程中是否出現問題和不足，以及接下來采取什么措施能夠達到IHR(2005)對締約國核心能力建設的要求，都是亟待解決的問題。因此，國家衛生和計劃生育委員會在2012年11月啟動“IHR(2005)公共衛生應急核心能力建設評估項目”，對中國基層和中層即省、市、縣(市、區)IHR(2005)公共衛生應急核心能力進行評估。本文通過分析2012年中國部分地區衛生部門IHR(2005)公共衛生應急核心能力建設現狀，以期發現存在的問題，為中國衛生部門IHR(2005)公共衛生應急核心能力建設提供參考。

1 資料與方法

1.1 資料來源

本研究資料來源于2012年對中國7個省、64個地級市和140個縣(市、區)衛生部門的抽樣調查。調查范圍：按照區域劃分，從東、中、西部分別隨機抽取2～3個省份，共抽取7個省份作為樣本，即黑龍江、福建、湖南、廣東、廣西、陜西、重慶；7個省份的所有城市作為市級樣本；在每省中，各縣(市、區)按照人均GDP降序排列，按照20%的比例系統抽取縣級樣本，共抽取140個縣(市、區)，總樣本量為211。

1.2 調查對象

本研究的研究對象可分為兩部分：第一部分是問卷調查的對象，以此獲得IHR(2005)公共衛生應急核心能力建設現狀的數據,接受調查的對象為211個樣本地區負責IHR(2005)公共衛生應急核心能力建設的衛生部門，即：衛生行政部門、疾病預防控制機構、醫政主管處室和衛生監督中心。問卷調查的內容包括IHR(2005)公共衛生應急核心能力中要求的8個指標，即監測、應對、風險溝通、準備、感染控制、實驗室能力以及物資和經費支持。調查問卷采用電子版問卷自行填寫的方式，由省衛生廳統一發放和收回，共發放211份調查問卷，回收211份，回收率為100%。

第二部分為關鍵人員訪談對象。在接受調查的樣本中，選擇了解IHR(2005)公共衛生應急核心能力建設的相關人員進行深入訪談，主要包括：(1)國家、省、市、縣(市、區)負責IHR(2005)公共衛生應急核心能力建設的衛生行政部門的主管人員；(2)省、市、縣(市、區)三個層級的疾病預防控制機構負責IHR(2005)公共衛生應急核心能力建設具體工作的工作人員(包括承擔日常衛生應急工作的人員)；(3)省、市、縣(市、區)三個層級衛生監督部門主要負責衛生應急的工作人員、負責管理突發公共衛生事件緊急醫學救援的定點醫院的衛生行政部門醫政主管處室的工作人員。訪談內容主要包括：IHR(2005)公共衛生核心能力的具體實施情況；實施過程中主要出現的問題以及解決這些問題的方案等。

1.3 研究方法

采用EXCEL2010和SPSS18.0等軟件進行分析，采用描述性統計分析對IHR(2005)公共衛生應急核心能力建設中所要求的監測、應對、風險溝通、準備、感染控制、實驗室能力以及物資和經費支持進行描述。

2 結果

2.1 監測

樣本地區中，接受調查的7個省、64個地級市、140個縣(市、區)三個層級的衛生部門在監測能力建設中所要求的指標中，完成比例較高的為突發公共衛生事件有效報告途徑、突發公共衛生事件網絡直報系統監測數據的分析和系統維護的工作要求。其中，具有突發公共衛生事件的有效報告途徑的為所有接受調查的省級和地市級以及136個縣(市、區)(97.15%)。完成突發公共衛生事件網絡直報系統監測數據分析工作要求的為7個省(100%)、62個地級市(96.88%)、117個縣(市、區)(83.57%)。但是對突發公共衛生事件網絡直報監測系統的評估、重點感染性疾病癥狀監測系統的建立比例較低。在地市級和縣(市、區)級層面，只有19個地級市(29.69%)和30個縣(市、區)級(21.43%)衛生部門建立了重點感染性疾病癥狀監測系統。在省級層面，突發公共衛生事件管理信息系統建立完成比例為57.14%，市級和縣(市、區)級機構不要求建立除國家要求外的突發公共衛生事件管理信息系統。(表1)省、市、縣(市、區)三級突發公共衛生事件網絡直報系統所用房屋、儀器設備以及工作人員數量主要集中在“勉強滿足日常工作需求”(表2)。

表1 2012年樣本地區衛生部門IHR(2005)公共衛生應急監測能力建設完成情況(%)

表2 2012年樣本地區網絡直報系統所用房屋、儀器設備和工作人員數量情況(%)

2.2 應對

樣本地區突發公共衛生事件應對能力建設中現場流行病學培訓、醫療救治機構建設、現場流調人員能力要求和緊急醫學救援人員能力要求完成比例較高。有7個省(100%)、59個地級市(92.19%)以及115個縣(市、區)(81.43%)完成了現場流行病學培訓；7個省(100%)、57個地級市(89.06%)和112個縣(市、區)(80%)具有指定的醫療救治機構。完成比例較低的指標有現場流行病學評價要求、擴大緊急醫學救援隊伍方案制定和緊急醫學救援能力評價要求，尤其市級、縣(市、區)級制訂的較少。在市級和縣(市、區)級層面，只有23個地級市(35.94%)、33個縣(市、區)(23.57%)具有擴大緊急醫學救援隊伍方案；26個地級市(40.63%)、50個縣(市、區)(35.71%)具有緊急醫學救援能力評價要求(表3)。

表3 2012年樣本地區衛生部門IHR(2005)公共衛生事件應急應對能力建設完成情況(%)

突發公共衛生事件應急隊伍中，樣本地區省級、市級和縣(市、區)級緊急醫學救援類、突發急性傳染病防控類、突發中毒事件處置類建設在各層級比例均較高，但是核和輻射損傷處置類應急隊伍建設比例較低(表4)。

表4 2012年樣本地區突發公共衛生事件應急隊伍建設情況(%)

2.3 風險溝通

省、市、縣(市、區)三級在風險溝通要求中建立保持24小時暢通的風險溝通機制、突發公共衛生事件應對相關部門和機構主要負責人員的聯絡名冊、信息交流和通報的工作機制比例較高。在省級層面擁有專門的新聞發言人，并且對新聞發言人的培訓比例較高，但是在市、縣(市、區)級層面，只有36個地級市(56.26%)和27個縣(市、區)(19.29%)具有新聞發言人；能夠對新聞發言人進行培訓的地級市和縣(市、區)分別為31個(48.44%)和23個(16.43%)。完成比例最低的為信息定期發布機制，有3個省(42.86%)制訂了此機制，市、縣(市、區)級不要求建立專門發布信息的機構和單位(表5)。

表5 2012年樣本地區IHR(2005)公共衛生事件應急風險溝通建設完成情況(%)

2.4 準備

樣本地區中，省、市、縣(市、區)三級調查地區IHR(2005)公共衛生應急準備建設中各項突發公共衛生事件應急預案、對預案管理的要求或規定，專家組的建立比例、應急演練、指揮體系在各層級均較高；但樣本地區省、市、縣(市、區)三級能夠達到培訓需求調查的比例較低，分別為57.14%、40.63%和53.67%(表6)。

表6 2012年樣本地區IHR(2005)公共衛生應急準備建設完成情況(%)

樣本地區在建立或制定突發公共衛生事件應對公眾宣傳教育編制的宣傳材料、專門機構或部門和宣傳教育活動在各層級完成的比例較高；但是樣本地區中具有對公眾定期宣傳教育規定的比例較低，即4個省(42.86%)、24個地級市(37.50%)和50個縣(市、區)(35.37%)(表7)。

表7 2012年樣本地區衛生部門突發公共衛生事件應對宣傳教育完成情況(%)

2.5 感染控制

調查的省、市級院內感染監測、指導文件或手冊的建立、醫務人員和應急工作人員培訓完成比例較高；但地市級和縣(市、區)級建立了耐藥性監測系統的比例均較低，分別為54.69%和31.14%；縣(市、區)級應急工作人員培訓的比例(>50%)、醫務人員培訓比例(>50%)的比例也較低，分別為50.00%和62.86%(表8)。

表8 2012年樣本地區衛生部門IHR(2005)公共衛生應急感染控制完成情況(%)

2.6 實驗室能力

樣本地區的省、市和縣(市、區)級實驗室能力建設整體情況較好，工作人員能力/資質要求、實驗室能力驗證和實驗室管理規范達標比例較高；樣本地區省、市、縣(市、區)三級擴大檢測能力方案的制定比例較低，分別為57.14%、40.63%和32.14%；縣(市、區)級的實驗室檢測網絡建立的比例較低，為42.14%(表9)。

表9 2012年樣本地區衛生部門IHR(2005)公共衛生應急實驗室能力建設完成情況(%)

2.7 物資和經費支持

樣本地區中，省級衛生機構在應急物資和經費支持比例相對較高，市級、縣(市、區)級相對較低；省、市、縣(市、區)級衛生機構具有衛生行政部門的儲備金的比例均較低，分別為42.86%、20.31%和37.86%；市、縣(市、區)級具有政府專項儲備金的比例也較低，分別為20.31%和32.86%(表10)。

表10 2012年樣本地區衛生部門IHR(2005)公共衛生應急物資和經費支持建設完成情況(%)

3 討論

3.1 IHR(2005)公共衛生應急核心能力指標在中國的適用性

2003年SARS 暴發流行后,我國先后頒布了《突發公共衛生事件應急處理條例》和《國家突發公共事件總體應急預案》，修改了《傳染病防治法》，為IHR(2005)公共衛生應急核心能力的建設奠定了基礎。因此，從調查中可以看出IHR(2005)公共衛生核心能力的指標在中國具有一定適用性。但是對于IHR(2005)公共衛生核心能力指標,中國采取的是“納入”與“轉化”相結合并融合其他方法的混合模式。對于如何界定“國際傳播的可能性” 、在監測中如何有效的判斷其屬于“引起國際關注的突發公共衛生事件”以及“采取措施的必要性”還需要進一步的研究。

3.2 IHR(2005)公共衛生應急核心能力缺乏制度建設

制度建設是公共衛生應急能力建設中最為重要的方面，建立了相應的制度，才能有章可循、有據可查。從調查中可以看到，IHR(2005)公共衛生核心能力建設，監測能力建設中突發公共衛生事件網絡直報監測系統的評估、應對能力建設中緊急醫學救援能力評價要求、風險溝通中信息定期發布機制、準備能力建設中公眾定期宣傳教育規定完成比例較低。分析其原因，主要是由于IHR(2005)公共衛生核心能力所要求的這些規定和機制缺乏相應的制度建設。在具體實施過程中，沒有相應的法律或制度的依據，缺少標準規范的評估依據和要求，因此在具體實施中影響公共衛生核心能力的建設。

3.3 省、市、縣(市、區)三個層級的公共衛生應急核心能力呈逐級遞減趨勢

從調查中發現，省、市、縣(市、區)三級IHR(2005)公共衛生核心能力建設完成情況整體呈遞減趨勢，三個層級中存在一定的差距。技術、資金與人力的支持是公共衛生應急核心能力建設的三個重要方面。在監測系統的建立、物資的儲備、隊伍以及實驗室能力等建設中均需要技術、資金與人力的支持。相較于省級層面，市、縣(市、區)級缺少較高技術層面的保障；在公共衛生應急能力建設物資與經費支持中，市、縣(市、區)級缺少衛生行政部門的儲備金和政府專項儲備金；中國衛生應急工作人員人才較少，市、縣(市、區)級層面由于條件限制，難以吸引專職的衛生應急人才，在市、縣(市、區)級層面，衛生應急工作人員多為兼職人員。這些均會影響公共衛生應急核心能力建設的具體實施。

3.4 IHR(2005)公共衛生應急核心能力指標完成較差的原因分析

(1)監測能力建設。從結果中可以看出，被調查的突發公共衛生事件管理信息系統、重點感染性疾病癥狀監測系統建立完成率較低。主要是由于信息管理系統建設還未完全覆蓋全國。信息系統的建立需要專業性較強的技術、物資以及相應的經費支持。由于中國地區間經濟水平、信息專業技術人員分布的不均衡，使得部分地區信息系統建立不完善，這就影響突發公共衛生事件監測能力的建設，從而對突發公共衛生事件及時有效的發現和防控產生影響。

(2)應對能力建設。調查中顯示，各類應急隊伍中核和輻射損傷處置類隊伍建設完成率相對較低，主要是由于部分地區少有發生核和輻射損傷類突發公共衛生事件，并且對此類突發公共衛生事件的處置缺少一定的培訓和演練。這使得一旦發生核和輻射損傷類突發公共衛生事件，會造成很大的損失。

(3)準備能力建設。準備能力建設中對培訓需求的調查完成率均較低。分析其原因，主要是由于對培訓需求的調查認識度不高，認為培訓之前不需要進行需求調查。

(4)實驗室檢測能力建設。IHR(2005)公共衛生應急核心能力關注的事件對象是“可能引起國際關注的突發公共衛生事件”，因此，這對實驗室檢測能力建設要求相對較高。調查中顯示，實驗室擴大檢測能力方案完成率較低。主要是由于部分地區衛生部門對擴大實驗室檢測重視度不高，認為現有的實驗室檢測條件能夠滿足當前情況。但是一旦發生“可能引起國際關注的突發公共衛生事件”，其所需要的實驗室級別、試劑和人員等條件可能不能及時滿足，造成許多檢測結果不能及時檢出，從而影響突發公共衛生事件的應急處置工作。

4 建議

4.1 加強IHR(2005)公共衛生應急核心能力的制度建設

中國現有的與IHR(2005)公共衛生核心能力建設配套的法律、法規和制度需要制定、修訂和完善，使其在中國更加具備適用性。明確各項核心指標中評估的標準和要求以及方案的建立，建立相應的工作機制，如風險溝通中信息定期發布機制等。從法律、規章和制度上,保障IHR(2005)公共衛生核心能力順利實施，做到有法可依,有章可循,有據可查。

4.2 重點支持縣(市、區)級IHR(2005)公共衛生應急核心能力建設

國家或省級層面應對縣(市、區)級衛生部門提供一定的技術支持，對縣(市、區)級層面進行技術層面的指導與培訓；同時增加對縣(市、區)級，尤其突發公共衛生事件發生較多的地區的資金投入，加大財政投入力度，建立穩定的物資和經費的投入機制。設立專門的人員進行衛生應急工作，根據實際衛生應急工作情況完善衛生應急人力資源配置，通過制定專業較為廣泛的衛生應急人員準入標準，調整應急隊伍的專業結構，提高應急人員的工作水平和能力。

4.3 加強IHR(2005)公共衛生應急核心能力指標中薄弱環節的建設

中國應對突發公共衛生事件監測信息系統的需求進行調查，對尚未建立的地區給予技術和資源的支持，完成信息系統的建設。重點加強能夠引起國際關注的傳染性疾病、核輻射、中毒等應急隊伍的建設，明確各級各類應急隊伍的職責，并根據實際工作情況，加強對應急培訓需求調查，制定相應的應急培訓計劃，開展有針對性的專項培訓，合理配置資源。各級政府應根據實際需要，結合該地區衛生應急工作情況，根據IHR(2005)公共衛生應急核心能力對實驗室的要求和國家發展改革委、原衛生部《疾病預防控制機構建設指導意見》以及《省、地、縣級疾病預防控制機構實驗室主要儀器裝備標準》及時配置實驗室的儀器設備。同時有效整合實驗室設備和人力資源，建立健全實驗室檢測網絡。

4.4 加強IHR(2005)公共衛生應急核心能力對中國適用性的研究

IHR(2005)在中國生效并實施,必將促進和完善我國突發公共衛生事件應急機制的建設。該條例所涉及的很多要求,需要進行深入研究和探索。因此,應當積極研究和修訂現有相關法律法規,加強IHR(2005)在中國的適用性研究，使我國突發公共衛生事件的應急處理與國際接軌。[4]

[1]International Health regulation (2005)[EB/OL].http//www.who.int/entity/ihr/IHR_2005_ch.pdf

[2]Fifty-eighth World Health Assembly resolution WHA58.3:Revision of the International Health Regulations[R].Geneva:World Health Organization,2005.

[3]張雁,王奔.美國公共衛生應急系統及其對中國的啟示[J].世界科技研究與發展.2003,(12):75-81.

[4]王子軍.IHR對我國應急體制影響[J].中國公共衛生,2007,(10):28-30.

(編輯 薛云)

AnalysisonInternationalHealthRegulations(2005)publichealthemergencycorecapacityforhealthdepartmentsinChina

WANGChao-nan1,MIYan-ping2,YANGJian3,WANGZhi-feng2

1.ChineseCenterforDiseaseControlandPrevention,Beijing102206,China

2.NationalHealthandFamilyPlanningCommissionofthePeople’sRepulicofChina,Beijing100044,China

3.SchoolofPublicHealth,PekingUniversity,Beijing100191,China

Objective:To describe the current situation of IHR(2005)public health emergency core capacity at the provincial,city,district or county level for health departments in China,discover gaps in the implementation of IHR(2005)public health emergency core capacity,and thereby provide reference for the construction of IHR(2005)public health emergency core capacity.Methods:A survey was conducted from 211 questionnaires of IHR (2005)public health emergency core capacity,which included 7 provinces,64 cities,and 140 counties (districts)in the health departments.Results:The indicator of IHR (2005)public health emergency core capacity is suitable for the conditions in China; there is a lack of institution building in China concerning IHR (2005)public health emergency core capacity; there is a decreasing trend at the provincial,city and county (district)level.Conclusion:Recommendations were proposed to strengthen China’s institution building of IHR (2005)public health emergency core capacity,focus on strengthening construction of county (district)level IHR (2005)public health emergency core capacity,strengthen the weak links of the IHR (2005)public health emergency core capacity index,strengthen China’s applicability research concerning IHR (2005)public health emergency core capacity.

International Health Regulations (2005); Public health emergency core capacity; Construction

作者簡介：王超男，女(1988年—)，研究實習員，主要研究方向為衛生政策與管理。E-mail:miaomiaochaonan@163.com

王志鋒。E-mail:zhfwangwf@163.com

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2014.12.010

2014-10-08

2014-11-24