把握科學內涵 解決實際問題

曉訥　冰點

2014年5月6日，國家安全生產監管總局召開習近平總書記重要講話精神學習研討會。會議圍繞黨的“十八大”以后，特別是去年以來，習近平總書記就安全生產發表的一系列重要論述，結合目前我國安全生產工作的實踐，邀請來自國務院參事室、中國社會科學院、國務院發展研究中心、國家行政學院、中國安全生產科學研究院等單位的多位國內知名專家作了研討發言。

楊棟梁在聽取專家發言后，就對習總書記講話的學習認識，黨組對學習貫徹講話精神和下一步采取的措施作了總結。

楊棟梁 （國家安全生產監管總局局長）

認真學習 準確把握 深入研究 加深理解

黨的十八大以后特別是去年以來，習近平總書記就安全生產發表了一系列重要論述，主要分3個階段：在2013年吉林“6·3”事故以后及中石油、中儲糧連續大火，總書記作了重要批示：“發展決不能以犧牲人的生命為代價，這是一條不可逾越的紅線”。緊接著總書記先后3次主持政治局常委會聽取安全生產匯報，發表了重要講話。去年青島發生了“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸事故，總書記到現場發表了重要講話。總書記站在全局和戰略的高度，提出了一系列加強和創新安全生產工作的新思想、新觀點、新要求，為我們做好新時期安全生產工作指明了方向，提供了根本遵循。

學習了總書記講話，深深地感受到習近平總書記強烈的政治責任感和使命感，博大的利民的情懷和堅定的歷史擔當。總書記長期在基層工作，有豐富的實踐經驗，特別對安全生產也有切身的體會，才能這樣講。總書記提出“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”，過去也有人這樣說過，但在這個層面還沒有人說。黨委統攬全局，黨委要管大事，經濟發展是大事，安全生產也是大事，人命關天還不是大事嗎，所以黨委必須要親力親為，主要領導要親自上手。這就是創新，安全生產這項工作只靠政府是不行的，我們是共產黨執政，黨委統攬全局，黨委不發聲不作為，想把這項工作真正落到實處很難，非常符合我們國情和實際。現在已經有23個省都下發了落實習近平講話精神的正式文件，明確“黨政同責，一崗雙責，齊抓共管”的責任體系。按照管行業必須管安全，管業務必須管安全，管生產經營必須管安全的要求，調整和落實相關部門的安全生產職責，理順安全生產綜合監管與專業監管、屬地管理的責任，盡快形成安全生產工作新格局，開創新局面。

總書記的重要講話，關于安全生產的重要論述，為我們新時期的安全生產指明了方向，是我們今后一段時期搞好安全生產的強大的精神動力和思想武器。我們要以最堅決的態度來貫徹落實重要講話，這不是階段性的，而是長期性的，絲毫不能放松的重大政治任務，要體現我們的政治覺悟、立場。

我們要對總書記重要講話精神進一步深入研討，理解到位，認識到位，從大量實踐中去梳理，落實講話，一步一個腳印。

閃淳昌（國務院應急管理專家組組長、國家減災委專家委員會副主任、國務院參事室參事）

強化安全生產紅線意識，是落實企業主體責任的核心和根本

習近平總書記強調“人命關天，發展決不能以犧牲人的生命為代價。這必須作為一條不可逾越的紅線。”這就為處理好發展與安全的關系提出了唯一的基準。習近平總書記提出“四個到位”，即“所有企業都必須認真履行安全生產主體責任，做到安全投入到位、安全培訓到位、基礎管理到位、應急救援到位，確保安全生產。”

企業是落實安全生產責任的主體。政府監管是外因，企業管理是根本。企業管理不到位，光靠政府去監管，不可能從根本上解決問題。企業領導要有責任心，要樹立主體責任意識。一是維護職工生命健康是企業領導的第一責任，安全是企業發展的第一要素。二是要加強企業自身管理，建立健全安全投入、安全培訓、隱患排查、維護保養、監測預警等制度和應急預案，強根固基，不能依賴政府。三是企業要居安思危，加強風險管理，建立隱患排查治理體系和安全預防控制體系。四是要加強企業文化建設，樹立安全是企業第一形象的理念，打造誠信企業。

落實企業的主體責任是安全生產責任制中最困難、最核心、最關鍵的問題。目前，一些企業不同程度存在著重表面，輕基礎；重眼前，輕長遠；重速度，輕質量；重效益，輕安全；重產出，輕投入；重處置，輕預防等狀況。特別是量大面廣的小微企業難度最大。應當通過加強約束和激勵，加強企業安全生產標準化建設，如開展“企業安全生產標準化建設示范工程”和“中小企業全員安全技能培訓示范工程”等，加強企業安全管理。總之，企業安全主體責任全面落實之日，就是安全生產形勢根本好轉之時。

黃毅（國家安全生產監管總局新聞發言人）

紅線觀點彰顯“以人為本、生命至上”的價值取向

紅線觀點的本質，體現的是黨的根本宗旨，遵循的是黨的群眾路線，代表的是科學發展觀的核心立場，弘揚的是“生命至上”的價值理念，也是國家治理現代化的重要標志。紅線觀點把我們對安全生產地位作用的認識，帶入一個新的更高境界。

人的全面發展的基礎和前提，就是必須保證其生命安全和健康。人世間最寶貴的莫過于生命，生命無價，生命對每一個人只有一次，不可復得。人的一切活動和價值都以生命的存在和延續為根基，沒有生命就沒有一切，保護生命就是保護生產力。總書記提出的紅線觀點，實質就是把保護生命放在高于一切的位置。他特別指出，人命關天，如果一次又一次在同樣的問題上付出生命和血的代價，那就不是工作態度和工作作風的問題了，而是草菅人命了！真是一針見血，入木三分。紅線觀點所體現的“以人為本、生命至上”的價值取向，正是安全生產工作的價值追求，也可以說是安全文化的核心價值觀。

堅持紅線觀點，要求我們必須樹立關愛生命的情感觀，樹立生命至上的價值觀，樹立尊重生命的道德觀，樹立為民奉獻的人生觀，始終把保護人民生命安全作為我們工作的最高職責。任何時候、任何情況下，都不能拿群眾的生命去冒險。對那些拿生命冒險的任何行為，要敢于站出來抵制，敢于亮劍。即使發生了事故，也必須把搶救人的生命作為頭等大事，不惜任何代價，只要有一線希望，就要盡百分之百的努力，決不放棄，絕不懈怠。

同時，我們還要大力倡導“以人為本、生命至上”的安全文化，強化全社會的安全意識，使每一個人都懂得尊重生命，自覺在工作中不傷害自己、不傷害別人、不被別人所傷害。

黃群慧（中國社會科學院工業經濟研究所所長、研究員）

從工業化進程看我國安全生產問題

從理論上分析，安全生產問題與一個國家的工業化進程有必然聯系。一般認為，在前工業化社會，也就是農業經濟時代，安全生產事故很低；到工業化初期階段，安全生產事故快速上升，到了中期階段，工業化加速發展時期，安全生產事故達到高峰，屬于事故易發期；到了工業化后期階段，安全生產事故開始逐步下降；到了后工業化社會，安全生產的事故率會很低，并將趨于穩定下降。

研究表明，我國“九五”時期處于工業化初期，“十五”和“十一五”時期是工業化中期，這三個五年計劃時期是我國的加速工業化時期，進入“十二五”時期，我國進入了工業化后期。隨著我國工業化進程從中期到后期的發展，在全社會共同努力下，在“十一五”后期和進入“十二五”時期以后，我國總體安全生產形勢發生了根本性的好轉。

由于我國工業化進程的不平衡，絕大部分中西部省份還處于工業化中期，這些地區安全生產形勢依然嚴峻；一些重點行業領域，煤礦、金屬非金屬礦山、尾礦庫、石油天然氣開采、危險化學品和煙花爆竹、冶金有色、消防、道路交通、水上交通、鐵路、民航、建筑施工、水利、電力、農業機械、漁業船舶、特種設備、食品藥品加工、民爆器材等，現代化水平還有待提高，安全生產機制還有待完善；我國人口眾多，隨著城市化進程的加快和服務業迅速發展，醫院、商業和文化娛樂場所、機場、港口、車站、旅游景點等人員密集的服務場所，安全生產問題將會突出。服務業的特點是生產過程和消費過程是統一的，是同時同地發生的，其安全生產事件很容易演化為群體事件和引發社會不穩定，在未來城市化進程中，對服務業的安全生產問題應該給予高度重視。

為此，一方面要繼續推進新型工業化道路，努力轉變經濟發展方式，快速推進產業結構、工業結構和能源結構的優化升級，加快第三產業的發展，提高工業現代化水平，繼續從產業結構演進升級角度化解工業化進程給安全生產帶來的巨大壓力；另一方面，積極借鑒發達國家在安全生產管理上的成功經驗，避免發達國家在工業化過程出現的問題，適應工業化、城鎮化快速發展階段安全生產的規律特點，結合我國國情，推動安全生產監管體制機制創新，提高安全監管效率和效能，努力建立我國的安全生產長效機制。

常紀文（國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、研究員）

安全生產“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”體制的頂層設計

中央政治局常委會3次開會專門討論安全生產，要求各級黨委和政府各司其職，加強安全生產工作，這是頂層設計。中央政治局常委會和國務院常務會幾次開會專門討論安全生產工作，并作出工作部署，這是頂層示范。總書記提出的“黨政同責，一崗雙責，齊抓共管”責任構架的頂層設計和示范，需要地方各級黨委和政府通過具體化的體制建設和制度構建落實，是責任體系分配科學化。

“黨政同責”的“黨政”指的是中央和地方各級黨委和政府。地方各級黨委和政府包括從省一級到鄉鎮街道一級的黨政機關。“一崗雙責”指的是，黨政機關、企事業單位及其領導和工作人員，除了履行自己的業務職責外，還要承擔本領域有關的安全生產管理或者監管職責。“齊抓共管”指的是，各級黨委和政府以及黨委常委聯系或者分管的部門和政府副職首長分管的部門，對于安全生產都要管、都要抓。只有這樣，才能解決好黨委內部和政府內部各部門之間的協調問題，真正建立綜合監管與直接監管相結合的有效的責任體系。

從橫向體制建設上，黨委的領導主要是政治領導、思想領導和組織領導。黨委通過這三種領導方式落實黨政同責的責任。在政治領導方面，黨委常委會要定期和不定期地討論本行政區域的安全生產形勢和安全生產大政方針問題，如城市規劃問題、城市建設安全問題，協調有關區域和方面的安全生產工作、機構職責、三定方案的調整、財政投入以及重大安全事故的處理問題等，對于中央的安全生產指示和通知要定期學習研究，因地制宜地制定本行政區域的落實措施。在思想領導方面，地方各級黨委要做好安全生產的宣傳教育工作。在組織領導方面，除了黨內、政府和社會的動員組織外，各級黨委的一個重要工作是人事組織工作。人事組織工作包括兩個方面：其一，黨委常委會應有專人聯系或負責安全生產工作。其二，黨委常委之間也要有安全生產工作職責。

在政府內部，要按中央要求，修訂政府分工規則，使分管安全生產的副職首長要承擔安全生產綜合監管的領導責任，其他副職首長要在分管的業務領域承擔安全生產直接監管的領導責任。要修訂現行的“三定”方案，賦予各部門全部業務領域安全生產直接監管責任。

在縱向體制建設上，要將安全生產責任落實到基層，落到實處，要建立責任分解體系。安全生產監管責任的分解，從上到下一直要延續到區縣、鄉鎮街道。各區縣政府要充分發揮安委會的平臺作用，把責任分解到各委辦局；各委辦局要把工作做好就要把責任分解到各個科室，分解到各鄉鎮街道。盡管村委會和居委會是群眾自治組織，但是他們也享受政府的財政補貼，其黨組織也受鄉鎮街道黨委的直接領導，并且具有上傳下達的組織協調作用，這就要求他們在安全生產工作中也應承擔一定的責任，鄉鎮街道可以將安全生產責任分解到鄉村和社區，如村委會、居委會及其黨組織。鄉鎮街道的黨政班子可以對村委會、居委會及其黨組織下達安全生產指標，并對其進行考核來實現責任分解。

張小明（國家行政學院應急管理中心【中歐應急管理學院】教授）

加強安全生產風險治理能力建設

安全生產風險治理是指政府對安全生產公共風險進行識別、分析與評估、處理并對其進行監控的過程。安全生產風險治理是應急管理的前哨和起點，也是應急管理的第一道防線，是危機預防基礎上的“關口再前移”。

風險治理是政府的一項基本的核心職能，是涉及政府組織的全部范圍以及政府組織中所有成員的管理職能。建立和發展更為有效的全面整合的風險治理模式是大勢所趨。政府應構建“發現、定義、防范、抗擊、轉移、緩沖”風險的相關管理機制，提高風險治理水平，盡快建立現代型的社會風險治理體系。政府應將風險治理納入國家的可持續發展規劃中，將防范各種潛在的風險因素整合到發展規劃和日常公共管理中，從而從更基礎的層面改善風險治理，防患于未然。

風險治理是應急管理實現預防為主、關口前移的強大動力和重要基礎。把風險治理作為應急管理的起點，改變了傳統應急管理對危機采取的“刺激—反應”的較為被動的管理模式；引入風險治理的應急管理模式和方法，更有利于資源配置和任務管理的優化。

安全生產風險治理創新前提是制度設計。黨政領導班子以及黨政領導干部政績考核制度設計，要做到常態與非常態結合：既要重視考核非常態下突發事件應急處置情況，更要重視考核常態下安全生產風險治理情況。同時，加強安全生產風險治理的激勵機制（提拔使用）、約束機制（問責前置）、培育機制（科普宣教）等機制建設。

突發事件風險管理標準化：戰略、基礎設施、流程及環境有機結合的四維突發事件全面風險管理系統框架模型。突發事件全面風險管理系統，是以風險管理的流程、基礎設施和環境為紐帶，將整個政府各個種類風險以及承擔這些風險的各個業務單位納入到統一的管理體系中，達到風險和收益的最佳平衡，以求政府價值創造的最優化，確保全面風險管理戰略實現。

黃盛初（國家安全生產監管總局信息研究院院長、研究員）

把握規律特點，認識安全生產工作長期性、復雜性

根據發達國家安全生產發展的經驗，當人均GDP達到高收入國家標準（2011年為1.2萬美元），第三產業產值比重超過55%，中學生毛入學率達到90%以上，安全生產即可進入根本好轉階段。目前，我國正處于工業化中期階段，2013年，我國人均GDP為7 000美元，第三產業占GDP比重為46%，中學生毛入學率為80%，與中等發達國家相比仍有一定差距，總體而言，仍處于事故“易發期”階段。而且各省、市、區經濟社會發展不平衡，其安全生產狀況也有所不同。

根據相關數據統計分析，2010年，發達國家平均從業人員十萬人死亡率約為3、煤炭百萬噸死亡率約為0.015；中等發達國家平均從業人員十萬人死亡率約為4，煤炭百萬噸死亡率約為0.2。信息研究院通過研究借鑒發達國家安全發展經驗以及中等發達國家安全生產發展變化情況，結合我國安全生產實際，利用多元統計數學模型進行分析預測，初步提出，到2020年實現安全生產根本好轉的戰略目標：一是事故總量大幅下降，各類生產安全事故死亡總人數控制在5萬人左右，億元GDP死亡率達到0.05左右，工礦商貿事故死亡人數控制在5 000人左右，十萬人死亡率達到0.8左右（換算成國際口徑約為3.2）；二是重特大事故得到有效遏制，重大事故控制在30起以下，基本杜絕特別重大事故；三是重點行業領域安全生產水平顯著提高，道路交通萬車死亡率達到1.2左右，煤礦百萬噸死亡率達到0.1左右。此外，實現安全生產根本好轉的戰略目標必須具備堅實的經濟社會發展基礎條件，到2020年，全國人均GDP要達到1萬美元以上，第三產業比重超過50%，教育投入達到GDP的4%以上，中學生毛入學率達到90%，形成與我國經濟社會發展相適應的安全保障體系。

應用多元統計回歸分析，對我國各省、市、區經濟社會發展水平和安全生產狀況進行綜合評價，并劃分為三種類型。上海、北京、河南等8省（市）為I類（安全狀況好），湖北、陜西、內蒙古等16省（市、區）為II類（安全狀況中等），山西、貴州、甘肅等7省（區）為III類（安全狀況差），可以為政府制定有針對性的安全生產監管措施提供理論依據。針對不同省區經濟社會發展水平和安全生產規律特點，研究制定安全生產監管工作措施，創新安全監管方式。

劉鐵民（中國安全生產科學研究院原院長、研究員 ）

推行現代風險管理技術 控制系統脆弱性

2013年重特大事故連續發生，出現了一次“小回潮”，反映了我國生產安全事故呈螺旋波動下降的基本規律沒有發生改變。回顧2013年發生的幾起特大事故，雖然事故發生的時間、地點和行業領域有很大不同，但表現在本質安全缺陷、管理系統失誤和人員安全素質薄弱等幾方面都存在一定規律性特征，按照現代風險管理的觀點，稱其為系統脆弱性。脆弱性辨識、評估與控制是風險管理重要內容，也是當前生產安全領域一個最前沿性的科學與實踐問題。

對2013年發生的幾起特大事故分析結果提示，每一個事故，無論發生時間、地點和行業有很大差異，但在工程技術、管理系統和人員素質方面都同樣暴露出明顯脆弱性，在這一點上高度一致。進一步的分析顯示，正是這些脆弱性的涌現，才可能導致了事故災難發生。現代風險管理理論認為：事故災難的破壞力不完全在于災害的原發強度，更取決于人類社會自身應對各類災難表現出的魯棒性（魯棒性就是系統的健壯性。它是在異常和危險情況下系統生存的關鍵）能力，而脆弱性涌現對魯棒性具有顯著影響。脆弱性是事故風險的主要來源，也是事故災難形成的基本原因之一，是決定事故災難性質、強度與結果的基本要素，同時還可能具有放大災難的作用。脆弱性也是事故預防與災難應對中唯一可控因素。

多年來，我國安全生產實際情況證明，僅僅依靠追究個人責任或者推行缺乏系統性及專業性的安全生產大檢查，雖然可緩解一下來自社會的壓力，但并不能深刻認識事故發生的根源，也不能從根本上解決系統性、基礎性和制度化建設上存在的深層次問題。實際上，由于個人或單一因素造成重大事故的概率很低，驅動力也十分有限，而源于組織性因素、社會性因素和文化性因素的系統結構性缺陷才是導致事故不斷誘發、甚至同類事故反復出現的主要原因。當前，我國安全生產形勢嚴峻，它所暴露出的問題，決不僅僅是個別單位的管理形式問題，源頭主要歸因為是廣泛存在基礎薄弱和制度化建設的缺失，這在我國安全生產領域中具有全局性和普遍性。

歷史經驗證明：重大事故災難之后，如果把事故原因一律歸于“責任”，即使責任分配非常均衡，追究力度也較合理，充其量也不過是從思想上認識到了問題的嚴重性，只是接受了教訓和找到事故一部分原因，而更重要的是應該對大量同類事件做認真分析和反省，認識其規律，進而由認識上升為知識，知識再變成為制度，使安全生產體系的結構才能不斷完善，從而才能使脆弱性逐漸得以減控，應對事故災難的能力切實提高。

系統工程理論告訴我們：“總體不等于各部分之和”，系統的功能主要取決于系統結構，而只有結構最優才能實現功能最優。從這個意義上，當前我國安全生產領域最重要和最迫切的任務就是加強基礎性工作和制度化建設，完善安全生產體系結構，這是防止類似2013年重特大生產安全事故頻頻發生的治本之策。

張興凱（全國人大常委、環境與資源保護委員會委員、中國安全生產科學研究院副院長 ）

推進安全生產治理體系的現代化

具有中國特色社會主義的現代安全生產治理體系結構可以概括為，一個總體要求，兩項根本目標，三類風險防治，四個行動主體，五個核心要素和六個運行機制。

一個總體要求。習近平總書記指出，發展決不能以犧牲人的生命為代價，這是安全生產紅線。基于國情、世情，始終把人民生命安全放在首位，堅守安全生產紅線，是對安全生產工作的總體要求。

兩項根本目標。第一，實現全面深化改革，推進安全生產治理體系現代化，就是適應時代的變化，既改革不適應實踐發展要求的體制機制、法律法規，又不斷構建新的體制機制、法律法規，使制度更加科學、更加完善，實現安全生產各項事務治理的制度化、規范化和程序化。第二，實施全面深化改革，近中期目標就是實現經濟社會的可持續發展。就安全生產而言，就是實現到2020年安全生產形勢根本好轉，而長遠目標就是實現中華民族偉大復興的中國夢。

三類風險防治。現代安全生產治理體系就是三類風險防治，即防治物的不安全狀態、人的不安全行為和環境的不協調因素。

四個行動主體。一是政府。政府擁有安全生產公權力，是安全生產游戲規則的制定者，處于支配地位。二是企業。企業負有安全生產主體責任，享受安全生產權利并承擔安全生產責任和義務，處于主體地位。三是安全服務機構。安全服務機構為安全生產管理、技術提供支撐，服務政府和企業，處于依附地位。四是社會相關組織，包括自發的社會成員。

五個核心要素。現代安全生產治理體系其核心要素，一是制度化。安全生產公共權力的運行必須規范化，不帶有隨意性，即要求政府治理、市場治理、社會治理，又需要完善的制度安排和規范的公共秩序。二是民主化。所有安全生產治理的制度安排，最終是要保障人民當家作主，所有安全生產制度要從根本上體現人民的意志、體現人民的主體性。三是法治化。在安全生產治理體系中，依據憲法制定的《安全生產法》是安全生產法律法規體系的主干法（基干法），具有權威性，要求人們嚴格按照法律辦事。四是高效性。現代安全生產治理體系應當有效地維護社會穩定和安全生產秩序，保護安全生產弱者，有較高的行政效率和經濟效率。五是協調性。治理體系是各層行動主體組成的有機整體，從中央到地方各個層級、從政府治理到社會治理各種制度安排是一個統一的整體，相互協調。

六個運行機制。一是安全健康權益保障機制。推進安全生產治理體系現代化的目的就是更好地保障從業人員的安全健康權益不受侵害。二是安全生產制度可持續機制。即包括安全生產法律法規和標準的可持續性，也包括各項安全生產政策保障的持續性。三是安全信息公開機制。四個行動主體的安全生產相關信息都應該公開，特別應向社會公眾公開。四是安全生產矛盾調處機制。安全生產與經濟發展是矛盾的統一體，推進安全生產治理體系現代化是為了調處安全生產與經濟社會發展相協調，有效的矛盾調處機制是為了提高安全生產治理體系的效率。五是安全生產訴求表達機制。四個行動主體包括不同層次、不同利益訴求的人群，他們需要向行動主體、特別是向企業和政府表達安全生產訴求。六是自我安全管理機制。治理的最大優勢就是發揮自我管理能力，建設良好的社會安全風尚和氛圍，深化企業自主安全管理，鼓勵和支持社會組織參與安全生產治理，激發社會活力和能動力。

編輯 曉 訥