芻議農村五保供養對象服務保障的缺失與構建

賴志杰

（南開大學周恩來政府管理學院，天津 300071）

農村五保供養是我國政策運行最為連貫、效果最為顯著的農村社會保障制度。從1956年制度雛形的建立到1994年第一部法規——舊《農村五保供養工作條例》的頒布，再到2006年新《農村五保供養工作條例》（以下簡稱新《條例》）的頒布，該制度先后經歷了建國初期鰥寡孤獨和殘疾者自我保障（土地保障）時期、五保戶的集體保障時期（具體又劃分為公益金供養時期和村提留鄉統籌供養時期）和五保戶的國家保障時期。[1]從農村五保供養制度的演進歷史來看，它基本是一項以提供物質保障為主的社會保障制度，隨著經濟社會的發展，國家（政府）應該重視供養對象人倫缺失的特殊性，同時考慮供養工作現在及未來發展的需要，積極提供供養對象的服務保障。國家（政府）主導的制度化供給是供養對象所需服務的供給方式之一，亦不能排斥或取代社會支持的非制度供給。

一、農村五保供養物質保障水平在逐年提升

“十一五”以來，農村五保的供養規模趨于穩定，保持在550萬人左右，但供養對象的物質保障水平在穩步提升。一是供養標準在逐年上漲。2007年的分散供養標準是1432.0元/人，此后歷年的增幅都在13%以上，到2012年提高到3008.0元/人；2007年的集中供養標準是1953.0元/人，2012年是4060.9元/人，后者約是前者的2.1倍。二是供養服務設施得到顯著改善。得益于民政部組織實施的“霞光計劃”，各級民政部門從本級留用的彩票公益金中劃撥一部分資金資助供養服務設施建設，地方各級政府利用這一契機，加大了供養服務機構的建設力度。截至2012年底，全國共有供養服務機構3.3萬所，床位261.3萬張，服務人員15.9萬人，初步形成了以鄉鎮敬老院和區域性五保供養服務機構為主體的格局。此外，2011年頒布施行了《農村五保供養服務機構管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），對供養服務機構的規劃與建設、供養內容、經費保障重新進行了明確，規定維持供養服務機構正常運轉必需支出的各項費用由財政預算給予安排，不再擠占供養經費。隨著物質保障水平的提升，各級財政用于農村五保供養的資金支出也在較大幅度地增長，2012年共支出145.0億元，同比增長19.1%。

同時，隨著農村社會保障體系的逐漸完善，農村五保供養對象獲得的相關保障增多，對提升其物質保障水平也有明顯作用。在醫療方面，自農村醫療救助制度建立運行以來，五保供養對象一直是主要的救助對象，救助形式包括資助參加新農合并對其難以負擔的基本醫療自負費用給予補助。隨著新農保試點與全面實施，人社部等部門業已聯合出臺意見，規定符合參保條件的五保供養對象按規定參保繳費的，享受政府補貼和集體補助，已經自愿參保且年滿60周歲符合領取待遇條件的可按月領取養老金，在審批或符合供養資格時，其基礎養老金“十二五”期間暫不計入。

二、農村五保供養服務保障的重要性在日益凸顯

綜上，新《條例》落實了農村稅費改革后供養資金的來源，短時間內“霞光計劃”在一定程度上地解決了各地供養服務設施陳舊與不足，[2]《管理辦法》保障了供養服務機構日常運轉所需經費，農村社會保障體系逐漸完善，使供養對象在物質保障方面有了極大的改善。但農村五保供養是國家作為責任主體建立的針對無勞動能力、無生活來源又無法定贍養、撫養、扶養義務人，或者其法定贍養、撫養、扶養義務人無贍養、撫養、扶養能力的老年、殘疾或者未滿16周歲的農村居民（以下簡稱農村“三無”人員，即供養對象）的經濟轉移支付，實際上是以物質保障作為制度的目標定位。根據統一的制度安排，供養對象被動地接受統一的物質救助標準，多元化的個體需求無法得到關注與滿足。總而言之，當前的農村五保供養只能在一定程度上滿足供養對象的物質需求，其情感溝通、精神撫慰、心理疏導等精神需求以及其他個性化的服務需求暫時無法得到滿足。黑龍江海倫市聯合敬老院縱火案與四川郫縣新民場中心敬老院操刀案凸顯了供養對象的非物質方面的需求被忽略的嚴重性。供養對象服務保障的重要性主要來源于以下三個方面：

（一）供養對象是物質與人倫雙重匱乏群體

我國歷史上的傳統社會救濟都是以“窮民”、“貧民”為主體。“貧民”主要是指物質匱乏的人，而“窮民”是比“貧民”更為匱乏的群體，他們不但物質上比其他人短缺，而且缺少來自家庭或他人的幫助。[3]按新《條例》的規定，供養對象的主體是物質與人倫雙重匱乏的“窮民”，事實上這個群體不僅需要必要的物質保障，也比常人更需要一些服務保障。作為人倫匱乏的特殊群體，他們的服務需求也具有一定的個性化。

（二）服務保障是近期提升集中供養率的關鍵措施

集中供養的人數在逐年增加，集中供養率也在逐年增長。“十一五”以來各級民政部門一直在強力推動集中供養，并將其作為衡量供養工作的一個基本指標，《民政事業發展第十二個五年規劃》明確提出“十二五”末全國農村五保對象集中供養率要達到50%。但是，片面強調提高集中供養率的做法是不妥當的。[4]如果集中供養的服務保障不能及時跟進，供養對象容易因遠離原有社會支持導致社會隔離，容易產生不良情緒。已有學者的調查研究也表明，分散供養對象通常不愿意選擇集中供養，[5]在供養對象從家庭走向院舍的供養方式的選擇中，家庭、村干部和自身的推力而不是集中供養服務機構本身的拉力在起作用，集中供養對供養對象吸引力有限，常常是他們在不得已情況下的無奈選擇。[6]因此，各級民政部門近期要實現集中供養目標，做好服務保障工作是關鍵舉措，一方面提升供養服務機構對供養對象的吸引力，使他們愿意“住進來”；另一方面滿足集中供養對象的服務需求，使他們愿意“住下去”。

（三）服務保障是未來提高整體供養水平的著力方向

如前文所述，供養對象人數歷年相差不大，規模趨于穩定，但若現有的供養資格認定條件不變更，隨著新農保制度的完善，低保制度、殘疾人救助制度以及其他老年社會福利制度的建立健全，養老金收入及其他收入保障將使很多農村居民不（再）具有申請供養的資格，未來的供養的規模將可能持續呈下降趨勢。因此，從長期來看，隨著農村社會保障體系的進一步建立健全，供養規模將逐步縮小，為供養對象提供物質保障的同時，完善服務保障著力提高整體供養水平是農村五保供養制度未來發展必然方向。

三、農村五保供養服務保障的構建

（一）制度化與非制度化供給：社會保障與社會支持

社會保障最初是作為一項專門的經濟資源分享制度誕生的，以幫助社會成員應對現代化帶來的生活風險。隨著經濟社會的發展以及社會成員對生活質量要求的提高，社會保障原有的制度定位已經不能滿足需要，保障內容由物質保障轉向物質保障兼顧服務保障已經逐漸成為共識。遭遇生活風險的社會成員獲得相關幫扶的途徑還可以來自社會支持。對于社會保障與社會支持的關系，有兩種代表性觀點。一種認為兩者是并列的，區別在于前者是政府主導的正式制度，后者是家庭、社會交往與社區等提供的非正式援助，包括物質與精神上的援助。[7]另外一種認為社會支持與社會保障是包含的關系，社會保障是國家支持，屬于社會支持中的正式支持，因此不能用社會保障取代社會支持，[8]社會支持主要通過個體與其他個體或群體之間形成現實的人際網絡后發揮作用，其作用的大小和方式靈活多樣、貼近個體需要。[9]

具體到農村五保供養對象的服務保障，本文認為可以從社會保障與社會支持兩個并列的系統同時向供養對象供給。前者是指國家（政府）與供養服務機構的制度化供應，既可以通過購買服務的方式從外部尋求供應，也可以通過強化自身服務能力建設直接供應。但社會保障系統的服務供應不應排斥或取代社會支持系統的服務供給，后者是指發動供養對象的親屬與朋友、所在社區、社會團體與社會組織廣泛參與的非制度化供應。作為制度化供應的必要補充，服務的非制度化供應可能更容易滿足供養對象的個性化需求。

（二）國家（政府）與供養服務機構的制度化供給

民政部已開始推動供養農村五保供養服務機構的規范管理，著手解決供養對象的服務需求。《管理辦法》明確了物質保障與服務保障并重的供養服務機構管理策略。民政部還啟動了供養服務機構的等級評定工作和法人登記工作，旨在夯實供養服務機構發展的基礎，更好地承擔供養對象的物質保障和服務保障工作。此外，中組部、民政部等部門聯合印發了《邊遠貧困地區、邊疆民族地區和革命老區人才支持計劃社會工作人才專項計劃實施方案》（民發[2012]170號），對“三區”社會工作專業人才的派駐進行了細化，老年人服務機構是主要的服務領域之一，雖然派駐規模小，但亦是一個良好的實踐開端。總的來說，國家（政府）在農村五保供養對象服務保障供給方面已經開展了一些前期的基礎性工作，今后可以從以下方面進一步加以嘗試：

1.探索政府購買社會工作服務

該途徑是指國家（政府）向社會力量為農村五保供養對象購買社會工作服務。《關于政府購買社會工作服務的指導意見》（民發[2012]196號）已經出臺，2014年5月1日起施行的《社會救助暫行條例》也提出可以將社會救助中的具體服務事項通過委托、承包、采購等方式，向社會力量購買服務。對于購買農村五保供養對象的社會工作服務而言，需要進一步明確將其納入政府購買的范圍，確立針對供養對象社會工作服務政府購買的制度體系。這個體系主要包括確定政府購買供養對象社會工作服務的基本內容、建立服務提供機構的資質認證制度、確立服務的監督、管理與評估制度。

2.強化供養服務機構及其工作人員服務能力

對農村五保供養服務機構而言，服務保障集中體現在服務理念和服務能力上，[10]供養服務機構應嚴格按照新《條例》、《管理辦法》等規章制度的要求，更新供養理念，工作人員從管理者向服務者轉型。通過崗前培訓、在職學習與繼續教育強化工作人員社會工作、社會保障、心理學等方面的專業知識，提高服務能力。如在正式入住服務機構之前為供養對象安排現場參觀，對其做身體與心理健康方面的初步評估，以大致確定所需的個性化服務。供養對象一旦確定入住，工作人員應該幫助其逐步適應服務機構相對固定的集體生活。在日常生活中，工作人員應該注意觀察，及時發現供養對象心理、人際關系以及其他方面的問題，向協議機構的社會工作者反饋，使用個案工作法積極介入。同時也可以采取小組工作，現實辨識小組、緬懷往事小組或動機激發小組可以用于認知能力明顯有限的老人，身心功能較好的老人可以參加正規的治療性小組、社交與娛樂小組，也可以參加單一任務小組。[11]如可以綜合考慮供養服務機構生產基地的配置情況與供養對象的勞動能力等，因地制宜，因人置事，發揮供養對象的生產（經營）特長，建立副業生產（經營）小組，發展庭院經濟，給供養服務機構和小組成員創造一定的收益，同時小組成員也有滿足感與成就感。對于選擇分散供養的供養對象，基層民政部門和供養服務機構的工作人員也應該定期走訪，觀察其吃、穿、住、醫、學等方面的狀況，詢問他們是否有其他方面的需要，并提供必要支持。

（三）親屬與朋友、社區、社會團體與社會組織的非制度化供給

1.親屬與朋友

供養對象雖是農村“三無”人員，但他們仍然有傳統意義上的其他親屬與朋友，這些人員中蘊含著豐富的社會支持資源。這與我國農村社會結構的特殊性有很大關聯，費孝通先生曾用“差序格局”加以概括，指出社會范圍的推動過程里有著各種路線，最基本的是親屬和朋友。[12]在我國，美籍醫務社會工作者蒲愛德女士在長期幫扶貧窮病人尋找鏈接資源的實務工作中總結出“從家庭到遠房的親戚都在分擔著大大小小的責任。家庭朋友，中年男子，村子或街道中年齡較大的人，雇主，每個人都具有他們所意識到的責任，只是有的大一些，有的小一些而已。”張文宏、阮丹青（1999）通過天津城鄉居民社會網的研究發現親屬更傾向于提供財務幫助，非親屬更傾向于提供精神支持。無論是在精神支持網還是在財務支持網中，鄰居在農村的作用比城市更重要；朋友在農民的精神支持網中作用比在市民的精神支持網中大。因此，進一步挖掘供養對象的親屬與朋友中蘊含著的原生資源向他們提供一些服務，具有較高的可行性，而且空間巨大。

2.社區

爭取社區力量的支持，發動供養對象所在社區的居民參與到對供養對象的幫扶中來是供養對象獲得所需服務的另一種非制度化途徑。一方面，基層民政部門、供養服務機構以及其他社會團體與社會組織可以在社區中開展社區教育（community education），做好農村五保供養制度的宣傳工作，減少、消除社區居民對供養對象的誤解或偏見，使他們不被排斥或疏離。同時發動社區居民從生活、社交等各方面對供養對象給予力所能及的幫助。另外一方面，也可以挖掘蘊含在供養對象中的“老年人力資源”，讓他們參與到社區服務中來。通過供養服務機構、社會團體與社會組織的組織協助，或者是供養對象的自行組合，供養對象也可組建服務小組，在所在社區開展一些力所能及的服務工作。這既可以豐富供養對象的日常生活，產生成就感和滿足感，又可以糾正社區居民對供養對象的誤會或偏見，塑造正面形象，還可以促進供養對象的社會融合。

3.社會團體與社會組織

這主要是指各級工、青、婦等社會團體以及其他社會組織發起的定期不定期的愛老、敬老活動，包括工具性支持，如通過募捐等途徑籌措物質，改善供養對象的物質生活，但在這里主要是指表達性支持，如通過走訪慰問活動，豐富供養對象的精神生活。社會工作專業院系也可與農村五保供養服務機構、供養對象的加強聯系，通過設立實習基地、開展志愿者服務等形式，社會工作專業學生在專業教師的指導下，運用專業知識為供養對象提供專業服務，同時又可在一定程度上改變當前普遍存在的社會工作專業學生理論教育與實務教育脫節的情況，增加社會工作專業學生的專業認識、培養專業學習興趣，為今后從事社會工作實務奠定一定基礎。

在物質保障逐漸提高的基礎上，國家（政府）應該考慮到農村五保供養對象的特殊性以及改善供養工作面臨的瓶頸，重視供養對象服務需求的滿足。在現有政策下，國家（政府）可以積極探索購買社會工作服務，同時強化供養服務機構及其工作人員的服務能力建設。在制度化與非制度化服務供給到位的情況下，供養對象的身體狀況若不需要專業的特殊護理服務，也應該充分尊重供養對象的個人意愿，尊重其選擇在所在社區進行居家式（home-based）養老，即分散供養。總之，與農村五保供養應做到社會保障與社會支持并重，供養對象服務保障的制度化供給與非制度化的供給互補，多管齊下，統籌兼顧，著力提高整體供養水平。

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