河南省社會治理創新模式的新探索——以新鄭、三門峽為例

劉曉玉

（中共河南省委黨校，河南 鄭州 451000）

一、河南省社會治理的有益探索

（一）新鄭市“統籌城鄉發展 公共服務均等”的城鄉一體化管理模式

作為全國35個社會治理的綜合試點之一，新鄭市堅持民生優先、服務為先、基層在先，積極探索“統籌城鄉發展，公共服務均等”的城鄉一體化社會治理模式，在縮小城鄉差距、區域差距、收入分配差距，消除城鄉發展不平衡方面進行了積極探索。

1.整合資源，強化政府公共服務職能

新鄭市政府在強化部門社會治理職能的基礎上，積極整合各職能部門的行政資源，以解決城鄉公共產品和公共服務供給總量不足、質量不高以及行政成本較高等難題。這其中主要是通過“一辦十中心”平臺的打造，深化對“十類人群”的服務，以實現市、鄉、站、村四級行政機構更直接有效的垂直管理，同時實現政府各職能部門的對接與協調，從而使社會治理體系更好地為廣大城鄉群眾服務。具體措施是成立市社會綜合治理委員會辦公室，由市委書記任主任，市委副書記、市長任第一副主任，市委常務副書記任常務副主任，市委各位常委、市人大、政協相關領導任副主任，以此統領“110”服務、矛盾糾紛調解、特殊群體幫服、青少年及大學服務、老年人服務、“兩新”組織服務、殘疾人服務、就業社保服務、信訪接待服務、虛擬網絡管理這十個服務中心平臺。其中“110”服務中心、矛盾糾紛調節中心、老年人服務中心自成立以來，取得了良好的工作成效。這種聯動化的綜合治理機制，強化了黨委的領導和控制力，凸顯了政府的執行力以及工作效能，以整合調動整個社會資源為前提，將整個公眾參與納入其中，是新鄭市整個社會治理的基石。

2.發展民生，推進城鄉公共服務建設

民生優先是社會治理創新的切入點,也是新鄭市能夠成為全國社會治理試點城市的源頭。新鄭以縣域城鎮的承載承接和新型農村社區為統籌城鄉發展的戰略基點,以城鄉基本公共服務均等化作為源頭治理的重要基礎,切實履行保障和改善民生的職責,積極推進以保障和改善民生為重點的社會建設。其一，堅持教育優先發展。積極推進城鄉學校布局調整和校舍安全改造工程；推進城鄉教育改革，新鄭在全國率先啟動和推行了“給初中分配名額、為高中均分生源”的中招制度改革；推進普通高中階段免費教育計劃；加強對青少年的法制教育，在每個鄉鎮建立“留守兒童之家”和“情感驛站”,加強對農村留守兒童的文化教育和法制教育。其二，著力抓好就業服務工作。實施積極的就業政策,多渠道創造就業崗位，加強基礎設施建設,促進城鄉居民充分就業，出臺相關政策,扶持全民創業，實施扶持弱勢群體就業的幫扶政策；建立職業培訓體系,切實提高勞動者素質，今年新鄭市農村勞動力專業技能培訓、新生勞動力就業培訓、企業職工崗位技能提升培訓共培訓17970人,推薦就業崗位26150個，完善勞動者權益保障機制。其三，加強醫療衛生保障服務。擴大城鄉基本醫療保障覆蓋面；加強公共衛生服務體系建設，基本實現城鄉居民“小病不出村（社區）、大病不出市”。其四，增加中低收入困難群體的住房供給。由市財政出資將全市309個行政村統一規劃整合為146個行政村,重點規劃建設33個城鄉新型社區；加大保障性住房的建設和補貼力度,滿足農村低保困難群體基本住房需求；加大經濟適用房及公共租賃房的建設力度,滿足中低收入群體的住房需求。

3.建設基層社會治理和服務體系

加強完善基層社會治理和服務體系，是社會深刻變革提出的必然要求，也是新鄭市社會治理的重要內容。新鄭市一方面建設和完善基層公共安全體系，深入開展“平安社區（村）”、“平安家庭”的創建活動，全面實行網格化管理，中心城區以1000-2000人為一個網格，農村以社區+村組為一個網格，打造街面防控網、社區防控網、行業單位內部防控網、全視頻防控網、區域警方協作網、虛擬社會防控網等六張網絡,為城鄉老百姓營造安全穩定的創業環境、人居環境和社會環境。另一方面強化基層組織服務體系建設。以社區為單位,在保留原有組織框架的基礎上成立了黨總支部,既便于協調管理,又加強了社區基層組織建設。此外,在合村并城、合村并鎮和新型社區建設進程中,新鄭堅持維護失地農民的基本利益,將農民出讓宅基地的收益全額返還給鄉鎮,用以農村基礎設施配套建設,并返還村集體8%—10%的社區商業用房,對房屋被拆遷的居民進行分房補償。對人均不足0.3畝耕地的農民,保障他們享受到城鎮居民的社會福利待遇。通過對失地農民基本權益的維護,來推動新型城鎮化的順利進程,維護社會和諧穩定。

4.加強意識形態領域引領工作

新鄭在創新實踐中有效利用了自身的傳統文化優勢，突出思想意識形態的引領作用，凝聚不同階層，不同認知水平的人群共同推動社會治理工作。這表現在積極發揮傳統黃帝文化的優勢，大力弘揚“包容、創新、仁愛、堅毅、明理”的黃帝精神，營造健康向上的人文社會環境。通過建設文化局站、文化活動廣場等群眾活動場所外，積極開展“黃帝故里—市民文化大講堂”、道德論壇等文化活動，在寓教于樂中豐富群眾的文化生活，推動形成尊老愛幼、修身律己、扶正袪邪、我為人人、人人為我的社會氛圍。與此同時，以樹立“三觀”（人生觀、價值觀、榮辱觀）、遵守“四德”（社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德）、增強“三心”（事業心、責任心、進取心）為主線，開展文明行業、文明單位、文明社區等創建活動，加強對公民的思想道德素質教育，促進勞動關系、家庭關系、黨群干部關系、企地院地關系的和諧穩定，從而起到凝聚民主，形成合力的積極效果。

（二）三門峽湖濱區融多元于一體的“網格化”管理模式

1.推行“網格化管理”，促進社區管理精細化

湖濱區根據村（社區）范圍、分布狀況、人口數量、居住集散程度、群眾生產生活習慣、產業特點等情況，科學劃分責任網格。在城區每個網格以300戶、人口1000人左右進行劃分設定，在農村每個自然村為一個網格，規模大、人口多的行政村可以按區域情況劃分若干網格。10個鄉（街道）選定10個村（社區）劃分了43個網格，搭建精細化管理平臺，逐步形成“人在格中，事在網中”的管理格局。

2.開展“流動式服務”，暢通民意訴求渠道

村（社區）每個網格由一名鄉（街道）或村（社區）干部擔任網格格長，單位網格由其單位綜治負責人擔任網格格長，每個網格至少組建1支“流動式服務”團隊，流動服務團隊隊長擔任網格副格長。“流動式服務”團隊成員由公安干警、流動調解員、流動暫住人口協管員、治安巡防隊員、社會法庭法官、檢察聯絡員、公益崗位人員、農村“六大員”、群防群治“五大員”等組成。團隊主要職責是開展矛盾糾紛、治安隱患、安全事故隱患、重點人員排查管理，并對排查出來的情況進行分類梳理，合理解決民意訴求，開展便民為民服務，構建民意訴求和利益協調機制，及時將社會公共化服務延伸至網格內的每個樓院、每個單元。

3.加強“規范化運作”，確保工作開展有序

一是開展“走訪式”服務。依托流動調解四級工作網絡，通過流動調解員主動走訪、集中走訪、預約走訪三種形式，及時掌握網格內重大事項和重點人員思想動向，及時化解基層群眾的不滿情緒，第一時間化解矛盾糾紛、處置問題。二是落實“菜單式”服務。將法律咨詢援助服務、家政服務、代理中介服務、居民應急服務、家電維修服務、代辦服務等服務內容告知網格內居民，向服務對象提供個性化的服務“菜單”。三是落實“民事代辦”服務。由網格的民事代辦員,進戶“訪民攬事”，對一些行動不便、年老體弱人員，上門宣傳政策、征求個人意愿、收集填寫材料，并提供代辦服務。

4.強化“制度性保障”，健全工作規范體系

通過“規范一塊牌子、建立一套制度、辦好一個公示欄、制作一本工作手冊、安裝一部電話、設置一個民意箱、記好一冊民情日記”的“七個規范”和完善服務管理制度，為推進網格化管理提供強有力的制度保障。重點建立健全四類信息，即網格人員的基本信息、網格矛盾糾紛數據檔案、治安隱患數據檔案和重點人員數據檔案。嚴格工作流程，針對走訪中發現的問題和群眾的服務需求，各網格能立即處理解決的，立即處理解決，不能處理解決的，第一時間逐級上報。鄉（街道）對接收到的信息進行匯總整理，及時將任務分解到相關責任科室處理，或提請區創新辦協調政法、民政、計生、教育、衛生、文化、團委、婦聯、人社等部門處理。各責任部門按照交辦的任務，迅速協調處理，將結果在規定時間內以文字形式反饋，并將辦結事項歸檔立卷，確保“事要解決”。

二、當前河南省社會治理存在的問題

隨著實踐活動的不斷深入推進，近年來河南省各地社會治理工作取得了良好的效果。但是，任何體制機制的改革創新都不是一勞永逸、一蹴而就的，由于受到舊有體制、觀念、習慣以及客觀環境的制約，目前河南省社會治理工作仍然存在著一些需要關注和進一步解決的問題。概括來講，主要表現為以下三個方面。

（一）城鄉基本公共服務發展仍不均等

由于歷史的原因，在我國特有的城鄉二元結構下，城鄉公共服務的供給呈現出特有的二元特征，城市基本公共服務主要由中央和地方政府提供，農村基本公共服務則幾乎由農民自己負擔。這種偏向城市的供給政策使城鄉居民在享受公共服務方面存在著嚴重的不均等現象。改變這種不均等狀況，努力縮小差距，是當前社會治理工作的發展目標和重點任務之一。當前河南省各地也都著力解決這一問題，并采取了相應的措施，但在具體的操作和現實效果上仍存在著很大的問題。比如沒有區分對待城鄉居民對基本公共服務的差別性需求，只追求表面的均等化、平均化。以GDP為剛性指標的干部政績考核觀，導致干部對發展農村基本公共服務事業并不真正重視，制定一些政策缺乏深入的調查研究，只是流入形式和應付上級檢查，難以取得長效。

（二）社會組織的協同功能未能充分發揮

新的社會治理格局中的“社會協同”任務，主要是由各類社會組織承擔的。從各地的社會治理實踐中可以看到，“黨委領導、政府主導”的作用都得到了較強的發揮，但是“社會協同”、“公眾參與”的作用發揮的還不夠，也就是說社會組織協同社會治理的能力不強、部分群眾參與社會治理的主觀能動性未能充分調動。目前，河南省的社會組織經過多年的發展，已有了較大進步，但從總體上看其數量和運作能力都處于初步發展階段，力量參差不齊，發揮作用大小不一，其存在的主要問題表現為：社會組織多由政府部門創建，行政色彩濃厚，在人財物方面嚴重依賴行政部門，自主發展和自我管理能力不高；一些社會組織內部制度不完善，管理分散，導致運轉不力，缺乏有效的第三方監督機制；目前成立的社會組織缺乏專業化的社會工作人員，雖然很多地方都成立了“護員”、“委員”等組織隊伍，并在一定程度上提高了公益事業管護水平，但距離專業化、職業化的要求還有相當大的差距。之所以出現這種局面，主要是由于法律法規不健全、監督約束機制的欠缺以及政府權力的過度介入，導致社會組織無論“無論是其結構還是功能都還沒有定型”[1]。

（三）網絡輿論引導力不足

以互聯網為代表的新興媒體對社會輿論的影響力日益增大，作為一個數量龐大且仍在快速擴大的群體，中國網民正在組成一個規模和普及率都穩居世界第一的全球最大網絡社會。化解社會矛盾是加強社會治理的重要基礎性工作，而現實的社會矛盾大都會在網上有所反映，這一方面有利于了解矛盾所在與群眾關切；另一方面，社會矛盾容易在網上集中、擴散和蔓延，形成較大范圍的情緒對立，如果不能有效應對，必將影響現實社會中的矛盾化解。從目前的狀況來看，盡管各地政府加強了對網絡輿論引導力的認識，加強了網絡輿論監督，但是，由于理論上的欠缺以及實踐上的偏差，致使網絡輿論引導力機制的建設還不完善，真正意義上的網絡輿論引導還不夠成熟，一些地方媒體的話語權和公信力遭到了前所未有的沖擊和質疑，迫切需要建立新的輿論引導機制。

三、對河南省社會治理工作的展望

（一）進一步推進城鄉基本公共服務均等化

進一步推進城鄉基本公共服務均等化，要從城鄉發展的現實情況出發，尊重差異性，建立健全城鄉基本公共服務體系和體制機制保障，努力實現城鄉基本公共服務的均衡發展。具體可以從這樣幾個方面著手：其一，要突出強化政府的主導作用。政府要更新社會治理理念，轉變職能，要把基本公共服務的供給作為政府的核心職能，并強化政府在公共產品供給中的主體職責；要確保公共財政對農村建設和發展的支持和傾斜，可明確界定鄉鎮政府的基本公共服務供給職能，使之成為農村居民公共服務的直接供給者之一。其二，要構建新型公共服務供給體系。在政府主導的前提下，充分調動社會和市場的力量，構建公共服務供給主體多元化的新型格局。政府要營造有利于投資主體公平、有序競爭的社會環境，加強建立和完善公共服務供給的社會參與機制，引入社會資本為公共產品的生產服務，不斷提高基本公共服務的供給質量，提升公共服務的運作效率和專業化水平。同時，政府還應積極鼓勵社會組織為農村居民提供基本的公共服務，形成政府與社會團體相互競爭合作的基本公共服務供給機制。其三，要完善干部政績考核制度。制定科學的基本公共服務評價指標體系，將基本公共服務提供的數量和質量指標納入到政府的績效考核體系中來，加強對各級政府基本公共服務供給的監測評價。

（二）進一步發揮社會組織的協同作用

新的社會治理格局是國家就各種社會治理主體在社會建設和社會治理中的地位作用、相互關系及運行方式而做出的制度安排。構建齊抓共管的社會治理格局是加強和創新社會治理的要本保證，所以完善社會治理，必須進一步激發社會組織的活力。其一，要處理好政府和社會關系。按照政社分開、管辦分離的原則，加快推進各類社會組織與行政部門在機構、人員、財務等方面的分開，明確界定社會與政府兩者之間的職能邊界，重點明確社會組織的功能定位與作用，對社會組織的登記管理、評價體系、監督機制等方面進行改革與規范，推進社會組織的法制化、規范化建設，明確權責，實現社會組織的自我管理和自主發展。其二，要完善社會組織的自律體系和監督管理體系，不斷增加社會組織的責任意識和服務能力，建設完善社會組織內部的約束機制，建立權責明確、有效制衡的內部治理結構。同時要建立健全對社會組織的評估體系，全面開展對社會組織績效的評估工作，促進其健康良性運轉。在這里，政府更多的是發揮組織、協調、引導，監督、服務的功能。其三，要加強社會工作者的專業化和職業化建設，推進社會工作教育的本土化，要重視理論與實踐相結合，提高社會工作者的實踐能力，形成社會工作隊伍的培養、評價、使用、激勵等長效機制并不斷提高社會組織協同政府管理的能力。需要注意的是，作為一種重要的社會制度，社會工作組織不僅要為城市社區、城市居民服務，更要把農村社區、農村居民納入到服務和發展的視域中來。

（三）進一步提高網絡輿論引導能力

進一步做好網絡輿論引導工作，堅持正確輿論導向，加強主流媒體和新興媒體建設，形成輿論引導新格局。可以從以下幾個方面著手：其一，要改變輿論引導觀念。對網絡輿情的積極管理并不是以消解輿論、控制公眾在網絡的發言機會為目的，而是要對之加強建設和引導。政府部門可適當制定相應的激勵措施，強化媒體人將社會主義核心價值觀引入到積極文化建設中去；同時要提倡公眾參與管理，激勵網民對網絡輿情進行監督，引導參與者更加理性的發表言論；要根據網絡關注焦點的變化，實時傳遞主流聲音，減少網絡群體事件的發生。其二，要掌握輿論引導主動權。要不斷強化輿情整合能力，使真正的民意得以體現；要注意對管理資源的整合，明確職能部門的責任；要加強傳媒體與網絡媒體的資源整合，盡量避免為了爭奪資源而產生惡性競爭行為。圍繞社會輿論運行的內在規律，強化不同層次、不同類型、不同形式的媒體傳播，有效引導社會熱點，削弱潛在矛盾；要注意對網絡人才資源的整合，相關職能部門要注重吸納、培養高水平的專業人才，網絡評論人，及時發出正面的、有說服力的聲音，占領輿論制高點，引導網絡民眾理性思考，使他們與政府產生共鳴。其三，要健全網絡輿論引導機制。相關部門必須將網絡輿情管理作為日常工作的一部分，要有一整套批轉、辦理、反饋、監督的健全機制，實現政府與網民的制度化交流和互動，將正確的輿論導向和暢通的社情民意統一起來。

[1]俞可平.中國公民的制度環境[M].北京：北京大學出版社，2006.24.