山西生態文明格局建設研究

劉 曄

（山西省社會科學院，山西 太原 030021）

優化國土空間開發格局，促進生態文明格局形成，是推進生態文明建設的重要基礎和首要任務。當前，山西正處于工業化、城鎮化加快發展階段，人口和經濟活動無論在城市層次上，還是在更大范圍的區域層面上，都表現出新一輪空間集聚，對土地需求將持續增加。依據山西資源優勢和發展特點優化國土空間開發格局，引導人口與經濟在國土空間的合理分布，引導產業相對集中，形成主體功能定位清晰，人口、經濟、社會、生態相協調，生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的山西特色生態文明新格局，對加快推進全省生態文明建設進程具有重要作用。

一、生態文明格局的內涵

黨的十八大報告明確提出，建設生態文明新格局就是要以優化國土空間開發格局為基礎，構建“集約高效的生產空間”、“宜居適度的生活空間”、“山清水秀的生態空間”。國土資源開發格局是生態文明格局的物質基礎和構成要素，黨的十八大報告中提出了生產空間、生活空間、生態空間三個概念，為優化國土空間格局理論注入了新的內容，亦為生態文明格局的形成提供了全新的理念。基于上述認識，構建生態文明格局就是要牢固樹立國土開發主體功能區理念，按照人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一的原則，通過實施主體功能區戰略，按照不同類型區域的不同功能定位要求，控制開發強度，調整空間結構，推進國土整治，進一步優化空間開發結構，提高國土資源利用效率，促進區域分工合理化和區際良性互動，構建科學合理的產業化化格局、城市化格局和生態安全格局，實現生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀。

二、山西生態文明格局構建思路

山西作為國家重要的能源重化工基地，現有國土空間開發格局存在產業空間布局不均衡、人居生活空間急速擴張、生態空間極度脆弱的弊病，與生態文明格局的要求相差甚遠，加快建設山西特色生態文明格局就顯得尤為重要和緊迫，對提升全省綜合競爭力、加快經濟發展方式轉變、扭轉生態環境惡化、推進區域經濟協調發展等方面具有多重功效。

從生產空間、生活空間和生態空間的視角考慮，山西生態文明格局的構建應以主體功能戰略為突破，通過引導產業合理布局，有針對性的解決當前較為突出的資源環境破壞、生態系統退化、經濟結構戰略調整以及區域經濟發展不平衡等問題。具體構建內容主要包括：根據省內不同區域資源環境承載能力，開發強度和發展潛力，建設“一核一圈三群”為主體的城鎮化格局、以六大區域為主體的農業發展戰略格局、以“一帶三屏”為主體的生態安全戰略格局為主要任務，通過主體功能區戰略，實施分類管理的區域政策，促進“生產—生活—生態”三個空間系統整體協同發展，實現生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀。實現路徑各有側重。依據確定的生態文明構建內容和主體功能區定位要求，應分別從優化國土空間開發格局、重點開發區、能礦資源重點開發區、限制開發的農業區、限制開發的生態區和禁止開發區六個方面形成相應的發展道路、建設體系、目標和重點任務，并制定符合各區域發展定位要求的清晰路徑。

山西生態文明格局的特色應體現出資源型地區的獨有特質，以生態文明格局為載體，助力資源型經濟轉型，為破解資源陷阱提供一條全新的解決問題的途徑與方式，是山西特色生態文明格局構建的基點。其中，能礦資源重點開發區建設應格外謹慎，應本著“點狀開發”的原則，形成生態友好型能礦資源開發格局。“點”即能礦資源的集中開采區域，“點狀開發”的主旨就是要突出集約有序、高效開發，以保護生態、清潔生產為前提。煤炭、煤層氣分布面積廣，點狀開發應突出“小點上開發、大區域保護”，堅持資源開發與生態保護和環境修復并重，堅持“開發一點、修復一點、保護一片”。其他礦產資源分布比較集中，點狀開發堅持“點上開發、小區域保護”，加大技術、設備投入力度，通過生產水平的提升實現開發強度的降低，緩解資源開發對區域生態環境的壓力。

三、山西生態文明格局構建的支撐體系

生態文明格局的形成是一項長期而艱巨的系統工程，考慮到生態文明格局建設的綜合性和復雜性，夯實生態文明格局建設的體制機制和政策支撐，是推進山西生態文明建設的重要保障，必須引起足夠的重視。

（一）建立與生態文明格局相適應的區域協調發展理念

建設生態文明是人類社會行為模式的一次深刻變革，必須轉變和更新思想觀念。為此，要在各級領導干部和廣大群眾中深入開展生態文明格局理念教育，尤其要把生態文明納入社會運行的公序良俗，切實轉變各種不符合生態文明格局要求的思想觀念、發展方式和陳舊習慣。樹立與生態文明格局相契合的執政立場。各級政府要秉承“保護青山綠水也是政績”的理念，改變重經濟發展速度、輕發展質量的固有思維，正確處理經濟發展與環境保護、眼前政績與長遠發展的關系，努力把生態文明建設與優化生產力布局、促進產業結構升級結合起來，與發展循環經濟、開展資源節約結合起來，與加快城鎮化發展、新農村建設結合起來，使生態文明格局建設融入全省經濟、政治、文化、社會發展的各方面和全過程。加強生態文明格局建設的教育和宣傳，創建生態文明公眾參與機制。

（二）建立與生態文明格局相適應的綜合行政管理機制

充分考慮生態系統的整體性、結構性、功能性特征及其與經濟、社會、政治、文化體系之間的互動關系，全面梳理現有管理資源分布情況，合理設置管理機構和劃分管理責權，優化行政資源，完善行政手段。各級政府及相關職能部門要實行部門聯動，統籌解決生態文明格局建設中遇到的重大問題，建立起權責一致、分工合理、執行順暢、協調有序的管理運作關系。省級層面，與生態文明建設格局相對應，明確山西省人民政府各有關部門相關職責和責任主體。縣級層面，縣級人民政府應根據全國及全省生態文明建設格局和主體功能區規劃，對本市縣的國土空間進行功能分區，明確各功能分區的功能定位、發展目標和方向、開發和管理原則等，規范開發時序、把握開發強度，審批相關開發項目。

（三）建立與生態文明格局相適應的區域差別評估辦法

建立符合科學發展觀并有利于推進生態文明格局建設的績效評價體系，按照不同區域的主體功能定位，實行各有側重的績效評價辦法。建立與生態文明格局相適應的分區考核辦法。根據不同類型功能區要求確定考核辦法。針對不同功能區域實行各有側重的差異化政績考評辦法，把資源消耗、環境損害、生態效益作為目標責任制考核的重要內容，將生態環境保護和社會事業發展與經濟指標視為同樣重要的內容進行衡量，合理確定政績考核目標，強化對各地區增強可持續發展能力的考核，以達到助力生態文明格局形成的目的。強化對考核結果的追究和監管。將生態文明建設任務納入各級領導目標責任制，分市縣、分部門進行目標分解，一級抓一級，落實責任制，建立和完善分工負責和統一監管的工作流程。

（四）建立與生態文明格局相適應的協調發展政策體系

根據推進形成主體功能區的要求，建立分類管理的區域政策，綜合運用產業、土地、人口、環境等政策手段，通過異地扶持、區域援助、區域交易等，形成符合區域主體功能定位的利益導向機制。產業政策領域，修改完善現行產業指導目錄，明確不同主體功能區的鼓勵、限制和禁止類產業。編制專項規劃、布局重大項目，必須符合各區域主體功能定位。土地政策方面，按照不同主體功能區的功能定位和發展方向，實行差別化的土地利用和管理政策，科學確定各類用地規模。環境政策，對不同主體功能區實行不同的污染物排放總量控制和環境標準。建立與主體功能分區相配套的人口政策，將公共服務領域各項法律法規和政策與戶籍管理制度相剝離，切實保障外來人口與本地人口享有基本公共服務和同等的權益。

（五）建立與生態文明格局相適應的多元資金投入渠道

按照主體功能區要求和基本公共服務均等化原則，深化財政和投資體制改革，為全省特色生態文明格局的形成提供資金支持。一是加大財政支持力度。適應主體功能區要求，加大均衡性轉移支付力度，增加環境因素在一般性轉移支付中的權重。省級財政要繼續完善激勵約束機制，深化“以獎促防”、“以獎促治”、“以獎代補”等政策實施，強化各級財政資金的引導功效。二是加大政府投資扶持。將政府預算內投資分為按主體功能區安排和按領域安排兩方面，投資內容各有側重。三是加大社會資金投入。加強與商業銀行和政策性銀行的合作，運用有效金融手段，擴大環保投融資渠道，創新市場化投融資模式，明晰和保護生態環境治理修復投資權益，鼓勵社會投資者以BOT等模式參與環保投資。

四、基本結論

生態文明是一種遵循自然、經濟、社會、生態系統整體運行規律，實現人與自然和諧、發展與環境雙贏的人類文明發展新形態。生態文明格局是實現生態文明的空間載體，是生態文明建設的核心內容。統籌謀劃人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，引導人口和經濟向適宜開發的區域集聚，保護農業和生態發展空間，促進人口、經濟與資源環境相協調是山西生態文明格局建設的基本出發點。

《中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》從源頭、過程、后果全過程，明確了加快生態文明制度建設改革的新舉措，山西應以建設國家資源型經濟轉型綜改試驗區為契機，在建立起與生態文明格局相適應的管理運作模式的基礎上，用足、用好“先行先試權”，在健全自然資源資產產權制度和用途管制、劃定生態保護紅線、實施生態補償、改革生態環境保護管理體制方面大膽創新探索，逐步建立健全系統完整的生態文明制度體系，為生態文明格局建設的持續、健康、有效推進提供制度支持。

[1]林燕華.生態文明助推國土資源工作[J].中國國土資源經濟，2013，（5）：20-23.

[2]汪陽紅.優化國土空間開發格局的體制機制研究[J].經濟研究參考，2012，（49）：21-34.

[3]谷樹忠，等.科學理解、扎實推進生態文明建設[N].人民日報，2012-11-29.