行政事業單位推進內控規范若干問題認識

王寶慶++王弘毅

【摘 要】 準確認識內部控制的本質，樹立正確的控制意識，對于開展內部控制意義重大。行政事業單位推進內部控制規范，有利于防范舞弊和腐敗，有利于防范單位各種法律風險，有利于提高公共服務質量和樹立政府良好形象。

【關鍵詞】 行政事業單位； 內部控制； 本質； 認識

《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱《規范》）于2014年1月1日開始實施，如何消除人們對內部控制的偏見認識，如何正確認識內部控制的積極作用，從而推進內部控制規范的有效實施，這是擺在我們面前的重大理論認識問題。

一、消除種種偏見誤解 正確認識內部控制

目前大家對內部控制的重要性認識是一致的，特別是在保護資產的安全性和會計記錄的可靠性方面認識趨同，但是對內部控制的其他方面還有種種偏見與誤解。

一是部分領導干部基于自身權力考慮，對內部控制有疑慮，既喜歡又害怕，喜歡制度控制他人，害怕制度控制自己；二是一般工作人員認為內部控制就是刁難找麻煩、折磨人，心生排斥；三是多數人認為內部控制的目標在于防止舞弊，不考慮經濟性、效率性和效果性；四是單位內部平行設立的黨辦、紀檢、監察、人事、審計、財務、效能辦等控制部門，無法形成控制合力；五是控制活動均強調規范與程序，缺乏對風險因素和風險程度的考量；六是重點強調內部控制是否得到切實執行，很少考慮內部控制制度設計的合理性與科學性。

內控面前，人人平等。內部控制并不是故意找麻煩、挑毛病，內部控制是規范各種經濟活動、協調各個部門行為的制度安排；內部控制不僅僅可以防范舞弊行為，更主要的是可以提高工作效率，提升服務水平；內部控制不僅要執行到位，糾正偏差，更主要的是要設計科學合理，體現以人為本的思想；內部控制并不是要束縛人們的手腳，抑制人的積極性與創造性，而是要最大限度激發人的活力、激情與創造力。內部控制的真正目的在于防范行政機關事業單位的各種管理風險、法律風險和政治風險。當然，內部控制并非萬能，內部控制需要成本，內部控制也會帶來辦事效率的下降，關鍵是要明確控制的目的究竟是為了什么？關鍵控制點的設置是否科學合理？關鍵控制點的設置要能夠防范風險的發生，要能夠實現單位的管理目標。

二、樹立“大內控”意識 全方位開展內部控制

現在開始實施的內部控制規范，并非只是會計制度（簡稱“小內控”）。在開展內部控制規范宣講和實施中，還有一種觀點認為是貫徹新的財務會計制度，認識和行動依然停留在財務收支規范管理上，這樣的認識太膚淺，也歪曲了內部控制規范的基本要義。

內部控制規范是一個“大內控”，而非“小內控”。所謂“大內控”，就是“全面、全員、全程、全方法”。所謂“全面”是指單位內部的各項業務活動，都必須有規范的控制辦法與措施，涉及到單位層面和具體業務層面。單位層面有內部控制機構的設置、內部控制機制的建設、內部管理制度的完善、關鍵崗位人員的管理以及財務信息的編報等方面。具體業務層面有預算管理、收支管理、政府采購、資產管理、建設項目管理以及合同管理等方面。所謂“全員”是指內部控制，人人有責。從單位負責人、高層管理者、中層管理者、普通工作人員、保安人員以及臨時工等，都對內部控制負有責任。《規范》第六條明確規定，單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責。可見單位負責人對內部控制擔負最終責任。高層管理者更多擔負的是制度的設計職責，包括授權制度、審批制度與監督檢查制度。中層管理者與普通工作人員主要是執行各項內部控制制度，保障內部控制制度不折不扣的執行力。保安人員要保護財產安全，臨時工要做好各項服務工作。內部控制不僅僅是高層管理者的職責，也不僅僅是財務部門或審計部門的職責，單位內部的黨辦、組織部、紀檢監察部、人事部、辦公室、各個業務部門都是內部控制強有力的推動者與執行者。各個部門之間相互配合、相互協調與相互支持，內部控制才能發揮作用。所謂“全程”是指每項業務的發生，從決策、審批、執行、監督，到保管、記賬等各個環節，進行全程控制，任何一個環節的缺陷或漏洞，都會給單位帶來巨大風險。內部控制是全方位防范單位各類經濟活動各種風險的發生。所謂“全方法”是指內部控制的方法涵蓋了不相容崗位相互分離、內部授權審批控制、歸口管理、預算控制、財產保護控制、會計控制、單據控制和信息內部公開等，這些控制方法不是單一的，而是一個有機的控制體系，每一項業務活動的開展都需要以上各種控制方法的有機結合，單一的控制方法是無法發揮作用的。

三、防范各種舞弊腐敗現象 保護領導干部清正廉潔

習近平總書記強調，要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐敗的懲戒機制，不能腐敗的防范機制，不易腐敗的保障機制。從一定意義上講，做好內部控制，對于建立健全權力運行的制約和監督體系、減少自由裁量權的空間和余地、用制度來約束權力的濫用、有效防范舞弊和腐敗現象、保護領導干部清正廉潔具有重要作用。事實上，很多腐敗分子的產生與單位的內部控制設計漏洞或者執行不力有密切關系，加強內部控制制度建設，對于構建預防腐敗內部運行機制，促使領導干部不犯錯誤具有重要意義。

《規范》第十四條規定：單位經濟活動的決策、執行和監督應當相互分離。單位應當建立健全集體研究、專家論證和技術咨詢相結合的議事決策機制。重大經濟事項的內部決策，應當由單位領導班子集體研究決定。重大經濟事項的認定標準應當根據有關規定和本單位實際情況確定，一經確定，不得隨意變更。對于“三重一大”業務，應當建立集體決策和會簽制度，合理保證決策的科學性，并確保任何人不得單獨進行決策或者擅自改變集體決策意見。《規范》第十五條規定：單位應當建立健全內部控制關鍵崗位責任制，明確崗位職責及分工，確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監督。單位應當實行內部控制關鍵崗位工作人員的輪崗制度，明確輪崗周期。不具備輪崗條件的單位應當采取專項審計等控制措施。內部控制關鍵崗位主要包括預算業務管理、收支業務管理、政府采購業務管理、資產管理、建設項目管理、合同管理以及內部監督等經濟活動的關鍵崗位。

行政機關事業單位開展內部控制工作，重點要防范未按照收費許可規定違規收費現象；防范收入不真實、應收未收或私設“小金庫”、賬外賬等現象；防范超范圍超標準的違規違法開支行為；防范虛假發票套取資金現象；防范挪用資金、公款私存等舞弊行為；防范公款吃喝、公費旅游、公車私用等各種違紀行為；防范工程招投標中的“暗箱操作”或商業賄賂等舞弊行為。從制度的根本上確保領導干部清正廉潔，不犯錯誤。

四、防范單位各種法律風險 保證經濟活動合法合規

行政事業單位有效履行相關職能，必須在國家相關法律法規允許的范圍內進行，合理保證單位經濟活動合法合規是行政事業單位內部控制的基本作用。單位負責人和相關公務人員，在行使行政職能中必須嚴格執行相關的法律法規，防范組織發生的各種法律風險。這些最基本的法律法規主要有《預算法》、《預算法實施條例》、《中華人民共和國招投標法》、《中華人民共和國合同法》、《中華人民共和國審計法》、《政府采購法》、《行政單位財務規則》、《事業單位財務規則》、《行政單位國有資產管理暫行辦法》、《事業單位國有資產管理暫行辦法》、《財政部門監督辦法》等。

行政機關事業單位的風險與企業單位的風險有著很大區別。企業的風險主要是經營的風險，或者說是賺錢的風險，當資不抵債、經營虧損時，如果企業自己不能承受，風險必將發生。行政機關事業單位的風險，不是經營的風險，而是管理的風險，或者說是花錢的風險，主要包括公務接待風險、公款使用風險、公車使用風險、公共信息風險和公共服務風險，突出表現在違紀違規和損失浪費兩個方面，表現為未履行職責或違背承諾帶來的風險。行政機關事業單位的風險一旦發生，將不可挽回，幾乎沒有回旋的余地。應對風險的措施只能是事前識別與防范風險，事后補救措施作用的發揮十分有限。隨著社會的發展，民主意識的增強，人民逐漸要求一切取之于民的，必須用之于民，不按照人民意志來使用，人民就要求他負政治責任；必須經濟而有效地用之于民，用于民而不經濟，用于民而沒有達到人民預期的效果，政府仍要負責任，這就是行政機關事業單位最終和最大的風險。

行政機關事業單位開展內部控制工作，重點要防范政府采購活動中出現的資金浪費或資金閑置問題；防范政府采購的貨物或服務質次價高問題；防范政府采購活動不規范行為（例如采購方式、信息發布等環節）導致單位被提起訴訟或受到處罰風險；防范資產管理不善引發的閑置浪費、使用效率低下等風險；防范建設項目管理中決策失誤風險、資產損失或浪費風險；防范合同管理中存在的無效合同、違規合同或產生的法律糾紛風險。

五、提高公共服務質量 樹立政府良好形象

行政事業單位作為公共服務的提供者和社會事務的監督者，代表黨和政府履行相關職能，在推進社會和諧進步中發揮著不可替代的作用。現代公共管理運動要求政治績效、經濟績效與社會績效的和諧統一，外部職能績效與內部運營績效的和諧統一。政府績效管理目標：一是顧客至上的價值導向（公共政策、公共管理行為的利益相關者）；二是提高政府公信力，建設人民滿意政府；三是增強政府號召力和社會公眾凝聚力；四是提高公務員的組織認同感和忠誠度。

《規范》第二十四條規定：單位應當加強預算績效管理，建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制。行政事業單位能否真正有效地履行職責，關鍵在于是否具有較高的管理水平。預算的科學性、財務收支的規范性，資產管理的安全性、合同管理的合法性等，都體現著行政事業單位管理的科學水平、執法能力和執法效率。行政事業單位擔負著一定的管理公共事務、提供公共服務、維護和實現社會公共利益的公共管理職能，提高公共服務的效率和效果是行政事業單位內部控制的最高目標。

地方政府——機關單位——事業單位（或國有企業）——社會環境，四者之間是一個有機的整體，從某種意義上看，機關單位的內部控制起著承上啟下的作用。機關單位內部控制的好壞體現在作風上，機關單位內部控制作用的發揮不僅是上級政府的形象體現，也是對下屬事業單位或下屬國有企業的引導與指導，事業單位或國有企業的內部控制是效率與效果的體現。地方政府的形象、機關單位的作風、事業單位的效果，最終影響到社會環境的改變。特別是機關的內部控制制度，不僅僅對本機關的各項業務活動進行有效控制，同時，對其下屬的事業單位或下屬國有企業的各項業務活動也有極強的指導作用。例如教育廳對各類學校的教育管理指導控制、公安廳對各個星級酒店的治安管理指導控制、交通廳對公交公司的社會服務管理指導控制等。所以，認真貫徹機關事業單位內部控制制度，對于提高公共服務質量，帶動良好的社會風氣，樹立黨和政府的光輝形象，具有舉足輕重的作用。

內部控制，靈丹妙藥；有病治病，無病健身。內部控制，由內而外的保養，健康你我他，大家好才是真的好！

【參考文獻】

[1] 財政部.行政事業單位內部控制規范（試行）[S].2013.

[2] 財政部.行政事業單位內部控制規范講座[M].經濟科學出版社，2013.