關于實施《行政事業單位內部控制規范（試行）》的思考

王海紅

【摘 要】 財會[2012]21號文：《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱《規范》）是財政部頒布的關于我國行政事業單位建立健全內部控制制度的綱領性文件，這一文件開創了我國行政事業單位內部控制建設的新局面，結束了長期以來我國行政事業單位內部控制建設無章可循、無法可依的被動局面。文章通過分析目前行政事業單位內部控制現狀，結合《規范》的實施，對如何完善行政事業單位內部控制制度的建設作出有益探索。

【關鍵詞】 行政事業單位； 內部控制； 內控責任； 會計控制

內部控制制度的健全和完善一直以來都是企業、公司完善公司治理結構的中心環節，行政事業要進一步提高管理效率，內部控制的重要性也不可小覷。相對于紀檢、監察、審計等外部監督，內部控制猶如單位自身的“免疫系統”，通過不相容崗位分離，授權審批、財產保護、會計控制等手段，達到對經濟活動的風險進行防范和管控。但現實中，行政事業單位內部控制建設還比較落后，存在諸多不足，因此研究和推進《規范》的實施，對提高行政事業單位管理效率、健全完善內控制度和增強防范風險能力具有重要的意義。

一、目前行政事業單位內部控制存在問題

（一）不知內控為何物、有何用，單位負責人風險意識淡漠

不少領導認為行政事業單位業務單一，資金來源較為穩定，有無風險控制無所謂，花大力氣去設計一套內部控制就是作繭自縛；有的單位負責人認為“一支筆”審批就是最有效的控制；有的單位只注重制度本身的制定，而忽略執行的有效性；有的單位負責人簡單認為財務預算就是內部控制；還有的單位負責人將財務核算制度等同于內部控制制度。

（二）預算控制不夠有力

預算編制比較粗糙，單位總預算的編制一般根據各業務部門上年收支決算、結合當年情況進行增量預算，沒有對預算項目逐筆進行核定；預算執行缺乏力度，隨意調整增減預算項目的情況時有發生，預算的計劃性、科學性不強，預算資金使用缺乏預見性，削弱了預算的約束控制力。對于行政經費的支出，普遍缺乏科學合理的控制標準，特別是招待費、辦公費、會議費、水電費等，即使制定了內部經費開支標準，但實際執行超出預算時又不能不放行，往往是先占用下年指標，下一年度預算時再增加相應的預算額度，使得預算管理流于形式。

（三）財務管理弱化，會計監督職能不能有效發揮

行政事業單位受編制限制、人員緊張、用工形式多樣等因素影響，崗位設置普遍存在一人多崗，不相容崗位無法有效分離，給資金、資產安全埋下隱患。許多行政事業單位采用的費用報銷程序是“先審批，再審核”，這樣會計人員無權參與單位重要事項的決策，對經濟業務實施過程和結果均不了解；財務部門的工作局限于業務控制末端，不能實現對業務項目的事前控制、事中監督；在確認和計量經濟業務時，主要依據原始憑證，缺少業務憑證的比對（如發票與訂單、合同、出庫單、入庫單等相互印證），業務的真實性、計價的準確性難以保證，會計的監督職能受到限制。票據管理不夠完善，未建立抽查制度，存在延期上繳收入、挪用公款等問題；對已投入使用的票據沒有按時、按規定程序交驗、核銷，從而滋生收入不入賬、私設“小金庫”等問題。近幾年財政改革頻繁，財務人手緊張，財務人員沒有時間參加相關的培訓學習，導致會計業務知識不能及時更新，不能很好地適應財政改革的變化。

（四）資產監管不力，導致資產賬實不符及資產流失

政府集中采購制度的廣泛實施使得行政事業單位固定資產的購置環節得到了有效控制，但在資產使用環節、管理環節仍存在控制缺位現象，如購置的固定資產不能及時登記入賬，沒有建立定期財產清查制度，沒有設置固定資產明細賬和實物卡片，沒有明確資產使用人（或保管人）的相應責任，從而致使資產賬實不符及資產流失；還有些固定資產購置時沒有充分論證調研，購置后不適合使用要求，導致資產閑置浪費。許多行政事業單位的無形資產管理還處于空白階段，如高校及科研院所申報的專利權等，申報及維護費用年年開支，但專利的推廣、轉化卻無人問津。其他實物資產如存貨一經購買或領用（先入庫后再發出），即全部列為支出，這些資產往往缺乏專人管理，極易造成資產流失。

二、行政事業單位內部控制的改善措施

（一）增強內部控制意識，強化單位負責人的風險責任

針對許多單位對內部控制重視不夠，《規范》第一章第六條指出：“單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責。”“胡服騎射”、“上行下效”這些歷史典故告訴我們：只有單位領導充分認識到內部控制的重要性，才能認真地去組織人員建立健全內控制度，并負責有效實施。結合《規范》的施行，各單位應積極開展宣傳和培訓工作，讓每位員工都能熟悉、掌握內部控制理念、內容和方法，并積極參與本單位內控制度的建立健全和有效實施，全面梳理經濟活動的業務流程，明確業務環節，從而有效防范風險。

（二）完善預算管理，確保預算的有效執行

預算鏈接了整個單位的全部業務活動，是行政事業單位管理的核心環節。《規范》在業務層面內部控制中第一節詳細論述了預算管理的控制。

1.科學準確編制預算

預算執行順暢與否很大程度上取決于編制的預算是否科學、合理、準確。這就要求在預算編制過程中，業務單位內部各部門間進行充分有效溝通，盡量細化預算的具體項目，充分考慮可能存在的不確定因素，提高預算編制的科學性、準確性；經反復論證批復的預算在單位內部進行指標分解、審批下達。

2.預算執行嚴格有效

單位應按批復的預算合理安排各項收支，確保預算嚴格有效執行；定期召開預算執行會議，通報預算執行情況，或通過網絡信息平臺實時公布預算執行情況，及時發現預算執行中存在的問題，并提出改進措施；嚴肅預算追加程序，預算調整合法有據，強化預算執行的剛性。

3.決算編制真實完整，建立有效績效評價體系

決算是預算最終執行結果的主要載體，決算的真實性、完整性、準確性直接關系到績效考評體系的建立健全；決算編制完成后，應及時進行決算分析，重點關注不合理超預算支出等異常情況；建立預算績效考評機制，對預算執行好、績效顯著的部門給予表揚和獎勵，對違背預算管理規定或預算執行較差的部門給予通報批評；采取必要的獎懲措施，充分調動各部門全體員工參與預算管理的積極性，實現預算編制目標明確、預算執行剛勁有力、決算真實準確、績效評價體系客觀公正。

（三）以會計控制為關鍵點，輻射內部控制體系的健全完善

1.合理設置會計機構，配備高素質會計人員，夯實會計基礎工作

會計人員素質高低直接影響會計工作質量，在內部控制執行過程中責任重大。因此，加強對會計人員的監管，提高會計人員綜合素質，是完善單位內部控制的必然要求。行政事業單位應聘用具有會計從業資格的人員從事會計工作，重視對會計人員的繼續教育；會計人員自身也要加強業務知識學習，不斷提高自身業務水平。單位還應關注會計職業道德建設和財務文化培養，營造一個講誠信、遵紀守法的會計環境。合理設置會計機構和崗位，明確相關崗位職責權限，堅持不相容崗位相互分離。

2.收入應當歸口管理，嚴禁設立賬外賬

業務部門取得收入時，應開據合法的票據并按相關規定簽訂合同，同時向財務部門提交相關業務材料，及時辦理收入的入賬手續。單位應當建立健全票據管理制度，設立票據專管員，建立票據臺賬，配備保管票據的保險柜，做到人走柜鎖；嚴格按規定使用相關票據，不得擅自擴大票據使用范圍。

3.明確費用開支標準、報銷流程，按規定辦理支出事項

單位應加強授權審批權限控制，不得越權審批，對大額資金業務應執行分級授權，逐級審批制度。會計人員重點審核原始憑證的合法性、經濟業務的真實性，審批手續是否完備。只有真實合法合理且符合相關規定的單據，才能按支出業務的管理規定支付資金。對有特殊規定的業務，如實行國庫集中支付和政府采購的業務，應嚴格按照相關管理規定執行。

（四）強化資產管理，確保資產安全完整

1.嚴格貨幣資金控制

合理設置崗位，確保不相容崗位分離，落實定期輪崗制度，嚴禁一人辦理貨幣資金業務的全過程，支票保管人與印章保管人相分離，定期或不定期抽查庫存現金，月末編制銀行余額調節表，確保賬實、賬賬相符。

2.科學管理存貨

明確存貨管理流程，按計劃采購存貨，認真驗收入庫，科學合理保管存貨，嚴格存貨領用出庫手續，定期、不定期盤點存貨，按規定權限審批后及時處理存貨盤盈盤虧，并分析存貨管理中存在的問題，改善存貨管理；執行限制接近制度，確保存貨安全完整。

3.固定資產歸口管理，實現資產使用效益最大化

明確資產管理相關部門和崗位的職責權限，強化配置、使用和處置等關鍵環節的管控。資產實施歸口管理，明確每一項資產的使用人和保管責任人，對特殊資產指定專人保管、專人使用，并規定限制接觸條件；對不使用、不需用及報廢固定資產，應按照國有資產管理相關規定進行調劑、租借或處置，使各項資產使用效益最大化；建立健全資產臺賬，隨時監控資產動態情況，保證賬實、賬賬相符，保障國有資產安全完整。

4.建立無形資產管理制度，推進專利權等無形資產的轉化工作

合理界定無形資產的范圍和種類，建立健全無形資產的管理和保護機制，采取有效措施促進有社會效益的無形資產（如知識產權等）的推廣、轉化工作。

《規范》緊扣我國行政事業單位現階段經濟活動的內在特點和相互之間的關系，將內部控制的基本原理與我國行政事業單位的實際情況相結合，瞄準內部管理中的薄弱環節，重點強化機制建設，將制衡機制嵌入到內部管理制度中，對提高行政事業單位內部管理制度的執行力，在行政事業單位建立中國特色的內部控制體系具有重大意義。

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