完善行政事業單位內部控制之思考

李晶晶

【摘 要】 隨著財政部《行政事業單位內部控制規范》（試行）的頒布，規范和加強行政事業單位內部控制體系已迫在眉睫。文章通過論述行政事業單位內部控制的涵義和目標，對其存在的問題進行梳理，提出了完善內部控制體系的建議。

【關鍵詞】 行政事業單位； 內部控制； 預算體系； 內控評價與監督體系

作為現代管理理論的重要組成部分，內部控制已在行政事業單位內部得到廣泛的應用。近年來，隨著行政事業單位在生產、銷售等領域更多地參與經濟建設，為進一步提高內部控制水平，確保各項經濟業務活動的有效進行，2012年11月29日財政部印發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱《規范》），對行政事業單位建立完善內部控制的制度和程序作出了具體規定。因此，如何適應當前財政部門的新要求，進一步完善行政事業單位經濟活動風險的控制和防范，已經成為當務之急。

一、行政事業單位內部控制的涵義和目標

美國的《聯邦政府內部控制準則》充分結合了COSO報告，將政府內部控制定義為：政府為了實現運行的有效性和效率、財務報告的可靠性和符合適用的法律和法規而進行管理的組成部分。我國學者王志遠認為：“政府內部控制是為保證政府（機構或組織）有效履行公共受托責任，杜絕舞弊、浪費、濫用職權、管理不當等行為而建立的控制流程、機制與制度體系。”《規范》指出內部控制是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。由此可見，內部控制是一個全面的過程，它需要全員參加，因為它不只是制度更是行動，也是為實現多重目標服務的。

與企業的內部控制目標相比，行政事業單位有其一定的特殊性。根據《規范）》的有關規定，主要體現在以下幾個方面：

（一）合法性

這是最低的要求，即行政事業單位的經濟活動要合法合規。《規范》指出，通過設計內部規章制度，在預算業務管理、收支業務管理、政府采購業務管理、資產管理、建設項目管理、合同管理等層面對單位的業務活動進行有效的監督，提高風險防范意識，合理保證單位資產安全和使用有效，減少或杜絕浪費現象的發生。

（二）可靠性

這要求財務報告及相關信息真實、完整，客觀地反映預算執行情況，為單位領導決策提供可靠依據。另外，由于行政事業單位地位的特殊性，還代表政府承擔公共事業的管理、監督和服務職能，所以財務信息的真實可靠，還有利于從源頭上杜絕腐敗。近年來，隨著政府部門預算、“三公經費”的不斷公開、透明，社會各界越來越多地要求政府權力運行在陽光下。因此，行政事業單位應充分發揮內部控制制度的作用，建立事先防治和事后懲治等反腐倡廉機制，最大程度上防止舞弊和欺詐行為。

（三）效率性

與企業追求的經營目標利潤最大化不同的是，作為公共部門，行政事業單位職能就是對社會公眾提供服務。也就是說，它也應該關注受托責任即社會責任的履行情況，其發展目標應是提高管理服務的效率和效果。行政事業單位的業務活動更應強調公共服務的覆蓋面和社會滿意度，如何有效配置資源，真正發揮預算管理的作用，也應成為其內部控制的重要目標。

二、內部控制的基本要素及其關系

內部控制要素是行政事業單位建立和實施內部控制的具體內容。它包括控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監督五個基本要素。其中內部環境是基礎，風險評估是依據，控制活動是手段，信息與溝通是條件，內部監督是保證，它們構成了一個相互聯系、相互促進的動態內部控制系統框架。

三、行政事業單位內部控制體系存在的問題

（一）內部環境不完善，尚未建立完整的內控制度

近年來，雖然不少行政事業單位建立了一些內部控制制度，但是“領導重視，部門協作，全員參與”的內部環境還沒有完全形成。很多領導沒有充分意識到內部控制體系的建設是一個系統工程，需要專門召集相關部門系統研究相關的整體框架設計。現有的內控制度多數沒有組織架構和崗位設置，尚未明確各責任主體，而所謂的內部控制制度大多是由財務部門提出，是為了解決工作中的具體問題而出臺的一般財經規章制度，尚未建立較權威和可行的內部控制指導規范。

另外，在單位內部很少開展內控方面的專門培訓。很多業務部門簡單地認為內部控制僅和財務相關，對內控制度的重要性認識不足，財政專項資金的支出隨意性較大，各項目之間相互挪用資金等現象時有發生。

（二）部門內部缺乏有效溝通，預算管理方法落后

近年來，隨著基礎建設的不斷發展，政府負債規模也越來越高，行政事業單位所面臨的財務風險在逐步增大。主要表現在以下幾個方面：

1.信息不對稱，造成預算松弛

由于預算編制過程有一定要求，其內容多為財務數據，有的業務部門單純地認為編報預算是財務部門的事情，對預算編制的進度與內容知之甚少；預算編制大多是會計“閉門造車”、“紙上談兵”，不具有代表性和現實性；有的業務部門雖然會向財務部門上報預算，但是為了規避由于不確定性而帶來的風險，一般會多列成本、少列收入。這些主要是因為財務與業務部門缺乏必要的溝通。一方面，財務人員無法準確掌握完成各項業務實際所需的資源，出現信息不對稱，預算松弛的現象也就不足為奇；另一方面，業務部門誤認為預算編制是一個報預算和砍預算的過程，于是自行將定額標準大幅上調，以期在調整預算后能夠滿足本部門業務發展的需要。

2.財政撥款數額的確定缺乏科學的模式

收入預算編制方面，有時會將預算外資金與預算內資金區別對待，沒有納入預算管理系統中，收繳不及時的現象時有發生。支出預算編制方面仍采用較為落后的預算編制方法——“增減法”，不能切實做到將資金用到真正需要的地方。

3.預算執行缺乏嚴肅性

在具體執行預算的過程中，占用、挪用專項資金的現象時有出現；年底突擊花錢現象屢見不鮮，預算隨意調整性較大。

（三）風險管理意識淡薄，內控監督缺位

長期以來，受單位性質和傳統理財觀念的影響，行政事業單位常以吃“皇糧”自居，重投入、輕產出，經濟效益觀念淡薄，風險管理和財務安全面臨嚴峻挑戰。有的單位政府負債居高不下，有的單位對合同把關不嚴，導致一些不必要的經濟糾紛；有的單位缺少對業務流程、運行及其績效的評價；有的單位預算監督體制不到位。這些內審的缺位和外審的偏離，導致風險預警功能徹底喪失，更加劇了內控評價機制欠缺的程度。

四、加強行政事業單位內部控制體系的對策

（一）營造良好的內部環境，加快研究內控規范的步伐

內部環境是行政事業單位內部控制建立和實施的前提，因此各單位要在《規范》的基礎上，結合本單位業務活動的特點，將內控制度的建設提到重要的議事日程上。

首先，要界定內控部門和人員職責，責任到邊，責任到人。各單位的“一把手”須對單位內部控制的建立健全和有效實施負責，重大決策必須通過領導班子討論，盡量避免“一言堂”現象的發生。各單位還需完善崗位說明書，充分調動每個人的主人翁意識，明確單位業務流程，確保不相容崗位相互分離，實現崗位之間的制約和監督。

其次，要認真梳理現有的內控制度，找出薄弱環節，重點構建。在具體研究制定本單位內控規范的過程中，可邀請專家進行評估，找出風險控制的關鍵點，提出內控考核評價辦法，建立起一套切實可行的內控體系。

最后，不斷加強培訓，努力提高專業知識和業務水平。將內控制度建設作為管理培訓的重要內容，要著重把內控制度建設與單位日常管理工作相結合，與黨風廉政建設相結合，與風險防范措施相結合。可以通過“請進來、走出去”的方法，以專家學者授課的方式，或者向內部控制管理到位的單位借鑒經驗，不斷完善自身的內部控制體系。

（二）運用先進的管理辦法，積極完善預算管理體系

1.優化預算編制流程，避免盲目編報現象的發生

作為預算管理的起點，行政事業單位的預算編制一般采用“二上二下、分級編制、逐級匯總”的程序。“一上”是指各基層單位先核對單位基礎信息，完善定額標準，完成基本預算編制，經上級部門審核后再上報財政；而“二上”主要指項目預算的編制。“一下”、“二下”分別對“一上”、“二上”的批復。

因此，可以在報送“一上”、“二上”到財政部門之前，在單位內部先進行協調和審核，使預算工作有的放矢。基層單位可以向上級主管部門先提交預算草案，上級部門經充分考慮聽取各方意見后，進行綜合審查，提出綜合平衡建議，再反饋給各基層單位，基層單位修改后，再上報上級主管部門。這種事前規劃的機制可以使預算編制更加科學。

2.采用零基預算的編制方法，合理安排財政撥款

零基預算是指各單位按業務活動范圍及資源運用等先后順序，著眼于“需要優先”，根據資源（財力）可能，篩選安排資金。運用這種方法可以加強成本控制，提高投入產出比。尤其是在編制項目預算時，要求在各個環節“精耕細作”，從立項依據、資金使用進度、資金使用預期效果等方面進行考察，使事業發展的需要與財政可供給資金之間的矛盾趨于緩和，充分體現預算的合理性。

3.以財政信息系統為平臺，適時進行動態監控

作為預算管理的核心環節，各單位都應按照“勤儉辦一切事業”的方針，在既定的范圍內開展業務活動。財務部門嚴格按照“收支兩條線”管理執行預算，所有經審核準確無誤的單據，都在財政國庫集中支付系統上進行操作付款。每月底財務部門向單位負責人報送財務報表，說明經費使用情況（主要包括預算額、當月實際發生額、累計發生額及其差額），以便及時發現問題、解決問題。

（三）加強相互合作，提高信息的有效性

信息與溝通是內控實施的重要條件。通過收集與單位管理相關的信息，對風險與隱患問題加以分析和處理，把隱患消滅在萌芽狀態；通過及時將這些信息以適當的方式在單位內部進行傳遞，相互協調。行政事業單位應根據財政部門等外部監管部門的部署，統一信息口徑，規范信息內容，健全信息庫，在內部增強領導決策相關性。與此同時，還要定期對外公開“三公”經費，增強外部信息使用者對財政預算和決算信息的可理解性，在公眾之間進行順暢溝通和反饋。

（四）從不同層面研究，建立內控評價與監督體系

內部評價要以5E（經濟性、效率性、效果性、公平性、環保性）為原則，從組織結構、業務層面、預算管理等方面對行政事業單位內控體系是否健全、執行是否有效進行綜合評定。在具體業務流程中尋找、識別風險控制的關鍵點，設計風險管控流程，提高對風險的整體應對能力。

從組織結構看，內控體系的建立不光是財務部門的事，而是需要全員參與。領導層的參與必不可少，只有領導的高度重視，才能調動大家的積極性，充分發揮主人翁的意識，集思廣益。紀檢、監察部門參與勢在必行，他們通過事前、事中、事后三位一體的監管，增加內審的力度。業務部門的參與至關重要，他們作為預算使用的主體，需要和財務部門密切配合，完成預算編制、執行等方面的工作。

業務層面主要指合同管理是否合規，即合同立項、簽訂是否合法、合同是否有效執行、償付能力能否保證、合同是否有相應臺賬登記等；資產采購和處置是否合理，即資產購置是否采用政府采購流程、資產賬實是否相符、資產處置標準是否準確、是否向相關部門報批或者備案等；基建工程是否規范，即工程項目前期準備和立項評審是否科學、招投標環節是否公正、工程進度是否科學、工程審計是否及時等。

預算管理方面，各部門在預算管理中的職責權限是否清晰、預算編制是否符合單位發展需求、預算收入是否完整、非稅收入上繳是否及時、預算支出是否準確、執行進度是否有計劃性、有無突擊花錢的現象、決算是否符合財政要求等。

通過對各個層面認真分析，建立起事前審批與預警、事中適時監控、事后績效考評的控制機制，將績效考核落到實處。績效考核要與年度預算目標結合起來，要與黨風廉政建設結合起來，還要與業績考核結合起來，采用定性和定量分析的方法，沿著項目投入——實施過程——產出——效果的方向，構建一條堅固科學的促進可持續發展的內控監管創新體系鏈。

總之，行政事業單位應在領導和全體人員的參與下，結合內部控制的基本要素，進一步建立健全現有的內控體系，從而提高行政辦事效率，提升單位內部管理水平。

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