我國環境公共服務合理分配問題研究

王樹義，郭少青

(武漢大學 環境法研究所，湖北 武漢 430072)

中國的改革開放已逾三十年，經濟發展取得了長足的進步和驕人的成就，但環境問題卻日益嚴峻。“地球之所以被污染，既不是因為人是某種特別骯臟的動物，也不是因為我們人口太多了。錯誤在于人類社會用來贏得、分配和使用那種由人類勞動從這個星球上的各種資源中所攝取的財富的方式[1]。”這意味著環境問題與環境利益息息相關，環境問題的根源在于人類的非正義的行為導致了人與人之間、人與自然之間關系的失調。由此推進，尋求環境正義是解決環境問題的關鍵因素，而環境正義的實質，是一種對“環境利益”的“合理分配”，這種合理分配意味著對自然資源的合理分配和對環境公共服務的合理分配。本文將要探討的就是對環境公共服務的合理分配。

一、環境公共服務概述

“環境公共服務”是近些年學者們新提出的概念。隨著西方新公共管理和新公共服務理論的發展，我國政府也開始強調政府職能的轉變，“服務型政府”這個概念不斷被提出*從2002年中共十六大第一次把政府的基本職能歸結為經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務，到2008年十七屆二中全會決定到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制，我國政府改革的目標已然明確，即建立服務型政府。。建設服務型政府的重點就是政府要履行社會管理和公共服務職能[2]，由此可見，環境公共服務的提供也應是我國政府的重要職能之一。

國內學者尚未對“環境公共服務”有統一的定義。李紅祥(2012)等認為，環境公共服務是建立在一定社會共識基礎上由政府提供的，在一定發展階段保障公眾生存和發展等基本環境權益的最核心、最基礎的公共服務[3]。Roelof de Jong等(2000)認為，環境公共服務，如廢水的收集、凈化或固體廢物的收集和處理，是一種重要的活動，這些服務主要由公共或者半公共的機構提供，而委托給他們這些任務的目的是通過對廢棄物的收集和處理實現污染減排的政治目標[4]。宮笠俐(2012)等認為公共環境服務本質上是一種公共資源的分配，它通過提供公共福利設施滿足公眾的環境需求，是政府以滿足社會環境需求為目的，為全體社會成員提供的環境物品和環境服務的公共活動[5]。

以上概念的核心價值在于，第一，環境公共服務是由政府或者帶有公共性質的機構提供的；第二，環境公共服務的提供是出于公益的目的；第三，環境公共服務的基本工作應該是以污染防治為核心，提升環境質量；第四，環境公共服務的實質是一種環境公共資源的分配。綜上，筆者認為，環境公共服務，是在一定社會經濟發展階段，以保障公民健康權為價值導向的，合理分配環境利益和環境風險的基本公共服務。其分配的權利主體是人民，義務主體是政府，分配的生產方可以包括企業、社會組織和個人等；其提供服務的方式包括了環境監管服務、環境應急服務、環境衛生服務、環境治理服務、環境信息服務等方面(圖1)*值得指出的是，政府在此是義務主體但并一定是生產主體。。值得強調的是，本文所涉及的環境公共服務僅指由政府作為義務主體提供的服務，是政府通過公共財政投入而建立起來的服務，企業、社會組織和個人所提供的環境服務不納入本文的探討范圍。

圖1 環境公共服務的內涵

二、目前我國環境公共服務分配中的問題

(一)環境公共服務的總量不足

幾乎所有的觀點都認為，我國高速經濟發展是以犧牲環境為代價的，粗放的經營方式和掠奪式的開發對自然資源造成了極大的浪費，而政府早年對環境問題認識的不足和近些年來環境監管的不到位導致了環境問題日益嚴峻。

根據《2011年中國環境狀況公報》顯示，我國的環境質量不容樂觀。“全國地表水總體為輕度污染，湖泊(水庫)富營養化突出”，“現有水土流失面積占國土總面積的37.2%”，“農村和農業污染物排放量大，農村環境形勢嚴峻”。在2012年新修訂的《環境空氣質量標準》公布后，*2013年2月28日，全國科學技術名詞審定委員會稱PM2.5擬正式命名為“細顆粒物”。2012年5月24日環保部公布了《空氣質量新標準第一階段監測實施方案》，要求全國74個城市在10月底前完成PM2.5“國控點”監測的試運行。環保部發布了2013年第一季度全國74個城市空氣質量報告，平均超標率為49.1%[6]。而在環境公共服務方面，也存在重大缺口。以垃圾處理為例，由于城鎮化快速發展，生活垃圾激增，垃圾處理能力相對不足，部分處理設施建設水平和運行質量不高，配套設施不齊全，存在污染隱患，影響城鎮環境和社會穩定[7]。盧洪友等對山東、廣東、廣西、湖北、湖南等9個省的城鄉居民進行了入戶問卷調查，結果顯示，城鄉居民對環境公共服務的滿意度僅為26.7%，有73.4%的居民認為一般或者不滿意；城鄉居民對環境狀況的客觀評價也并不樂觀，約有44.9%的居民戶認為所在地的環境綜合狀況較好或者很好，有55.1%的居民戶認為所在地的環境綜合狀況一般、較差或很差[8]。

(二)區域間環境公共服務差異顯著

我國幅員遼闊，不同的地域所面臨的環境問題有著巨大的差異。比如西北地區面臨的更多的是生態退化、水資源緊缺的問題；東北地區面臨的更多的是重工業污染問題。所以針對不同的環境問題，根據經濟發展水平和人民環境利益需求層次的不同，政府所提供的環境公共服務將有所差異。問題的關鍵是，這種差異性應控制在合理的范圍內，且以不損害公民的環境健康為前提。而目前的現狀是，這種差異已經導致了區域間人們所享有的環境質量和環境利益有了明顯的差異。

1.東部、中部、西部之間的環境公共服務差異

不同地區在環境公共服務的提供方面存在顯著差異。以城市生活垃圾處理水平為例，我國不同城市的生活垃圾處理水平之間存在較大差異，發展水平失衡，在空間地域上存在很大差異。東部地區由于經濟發展水平高、投入力度大，生活垃圾處理設施數量相對較多，處理率較高。而經濟欠發達地區，受財力限制，生活垃圾處理設施數量相對較少，生活垃圾處理水平較低[9]。盧洪友等試圖從“投入”、“產出”和“受益”三個角度對中國環境基本公共服務績效進行綜合評價，得到了2003-2009年的中國環境基本公共服務績效的評估數據。得出環境基本公共服務綜合績效較高的省份主要集中在東部地區；綜合績效較低的省份主要集中在西部地區*其結論具體為：“北京、上海、天津、江蘇、浙江、山東、廣東、內蒙古、吉林和寧夏10 省區環境基本公共服務綜合績效較高，而這些省份主要集中在東部地區。安徽、江西、河南、湖南、云南、貴州、陜西、甘肅、青海、新疆10 省環境基本公共服務綜合績效較低，省份主要集中在西部地區。”。經濟發達地區相比經濟落后地區、城鎮地區相比農村地區能夠享受更好的環境公共服務是不爭的事實[8]。

2.城市、鄉鎮之間的環境公共服務差異

2004年潘岳指出，“城市環境的改善是以犧牲農村環境為代價，通過截污，城區水質改善了，農村水質卻惡化了[10]。”

以環保機構的設置為例，目前我國鄉鎮一級普遍沒有開展環境質量監測工作，環境污染事故的發生還處于無人監管的狀態。在部分環境監測和信息公布的服務方面，農村幾乎是空白(詳見表1)。

表1城市和農村相關環境監管服務提供對比圖

資料來源：由《2010中國環境狀況公報》提供的相關數據整理而成。

再比如，在環境衛生設施的提供方面，全國設市城市和縣城生活垃圾年清運量2.21億噸，生活垃圾無害化處理率63.5%，其中設市城市77.9%，縣城27.4%[7]，農村的垃圾清理工作尚處在“自我救濟”的狀態。在公共健康方面，城市水污染的發病案例比例也顯著低于農村，城市水污染108起案例中有58起案例波及健康危害，占城市水污染案例總數的53.7%；農村水污染163起案例中有119起案例波及健康危害，占農村水污染案例總數的73.0%[11]。近年來，“癌癥村”的問題日益突出，其從另一個角度說明了當前農村環境公共健康方面的問題嚴峻。而盧洪友所提供的數據也清晰地表明，經濟發展水平越高，非農人口占比越高的地區，環境基本公共服務綜合績效水平越高[8]。

(三)群際間環境公共服務差異顯著

群際環境公共服務差異指的是在相同的空間、地區，不同的群體之間所享有的環境公共服務之間的差異，是一個將環境利益分配同社會身份聯系起來探討的話題。

環境公共服務在不同群體間的分配差異是同我國的戶籍制度緊密相連的，與戶籍制度綁定的是教育、醫療、社會保障、就業服務等一系列的福利。戶籍身份的不同所導致的公民在社會福利享有上的差異，直接造成了公民在環境利益享有上的差異。如沒有住房保障的人們，為了節省開支，勢必會選擇居住環境較差但價格較為便宜的區域居住；沒有就業培訓服務的人們，其就業能力和工作選擇范圍就會受到限制，使得該群體選擇環境風險更大的職業的概率提升；沒有醫療保障的人們，其受到了環境損害也不能得到有效的救濟等等。

本文將群際間的環境公共服務差異分為三組，城中村居民與一般城市居民之間，農民工同一般城市居民之間，特種職業從業人員同一般職業從業人員之間(表2)。其中，城中村居民和農民工群體這兩個群體間有相當大比例的重復，筆者將農民工問題特別列出，旨在強調。

表2 我國群際間環境公共服務差異所涉及的相關社群

1.城中村與一般城市居民

城中村問題是由我國特殊的城鄉二元社會結構和快速的城市化進程所共同導致的。村莊內部所有公共設施幾乎沒有國家或者公共財政的投入。按現行法律，這些公共投入歸村民自治解決。比如自來水、污水處理、垃圾回收等都是靠集體解決，落后的管理方式使得其內部的環境公共服務系統相較于城市而言，顯得落后許多；同時由于居住建筑的普遍高密度，造成公共綠地和其他公共設施的嚴重缺乏，使整個城中村臟、亂、差現象極為突出[12]。

同時，由于城中村成為了城市環境監管的盲區，其依托城市優勢，“城中村”建有較多小企業和加工業，如小機械加工廠、食品加工點等。這些企業大部分規模小、分布零散、設施簡陋、生產工藝落后、流動性和臨時性的較多。存在較大環境污染問題[12]。

2.農民工、鄉村移民與一般城鎮居民

我國的戶籍制度建立于20世紀50年代，由于當時城市的食品和能源短缺，戶籍制度可以限制從農村流往城市的移民[13]。但戶籍制度的發展扭曲了其建立的初衷，變成了擴大社會群體間社會、經濟差異的根源，讓城市居民在諸如食品補助、城市就業、住房、醫療、退休金、教育、社會福利和文化活動等方面都優于農村人口[13]，導致了我們熟知的“城鄉二元經濟社會結構”的發生。自上世紀80年代開始，中央制定了政策，鼓勵鄉鎮工業化以吸收農村剩余的勞動力[14]，同時修改了戶籍政策，放寬了農民進城的限制。自此，中國的鄉村移民*指的是中國城市化進程中居住在城市中，卻沒有享有城市居民身份的人們，其可能是城中村的農民，也可能是城市近郊居住的農民。從1990年的五千萬人增長到2000年的一億兩千萬人，占整個中國工人人口比例的四分之一。可以說，中國高速的經濟發展同“農民工”的力量是密不可分的。但由于戶籍政策的限制，他們雖然在城中工作，但社會身份并沒有轉變成城市居民，不能享有城市居民所享有的相應權利，處于較低的社會地位[15]。同時，根據國家統計局2006年的數據顯示，大部分的農村移民居住在他們的工作環境當中，同時傳統觀點和實證的證據也顯示出農村移民大部分都在艱苦且骯臟的環境中工作[13]。因為害怕失去收入，這些群體就會有更高的忍受限度[16]。

3.特種職業從業人員與一般職業從業人員

工作的壓力、放射性物質和有毒化學物質的風險等問題，在不同職業間的分配是不平等的。筆者在此所提及的特種職業主要指的是具有更高環境風險的相關行業，根據衛生部提供的數據可以顯示，99%的職業病都歸屬于9個工業部門。最嚴重的職業病是由礦業、冶金業、建筑業、有色金屬業和化工產業造成的[17]。盧文婷在對某鎳鎘電池生產廠進行作業場所職業病危害因素檢測和作業健康檢查后得出結論，該廠有11個崗位空氣中的鎘及其化合物短時間接觸濃度超過國家職業衛生標準，占總崗位比例的73.33%。其中短時間接觸濃度最高達0.831-0.848mg/m3，超過國家標準近42倍[18]。

職業病已經日益成為人們關注的焦點，如廣州的“塵肺病”問題一度掀起了社會輿論高潮。實際上，在當下的中國，職業病問題是同弱勢群體問題緊密相關的。愿意從事這些高危行業的從業人員，往往是愿意以犧牲個人健康為前提而賺取生活的弱勢群體，往往是外來務工人員，其中不乏大部分的農民工群體，而他們在享有醫療、培訓、就業保障方面的福利都明顯低于其他城市居民。

三、根本性原因：中國式分權的不良影響

我國的環境問題日益惡劣，學者們的原因分析多從環境立法、環境執法、環境管理體制等方面入手，其中環境保護的責任主體、地方政府保護主義、經濟優先的發展理念、分割的環境治理手段、資源開發體制、生態補償制度等是學者們探討的重點。與以往學者們探討的重點有所區別的是，筆者在此探討的并不是我國環境問題產生的原因，而是應以政府公共財政投入為要點的環境公共服務為何會產生總量不足和區域、群際間差異的問題。所以，筆者的分析是建立在財政分權基礎上的探討。

(一)中國式分權的涵義

“中國式分權”(Chinese style of fiscal decentralization)是建立在財政分權的制度基礎上的，但又有別于一般國家的地方分權。所謂中國式分權，應該是將政治集中和經濟分權結合在一起進行討論的一種分權模式[19]。其核心內涵是地方政府財政分權和垂直的政治治理體制的統一，缺一不可。中國式的財政分權是建立在1994年的“分稅制”基礎上的，同時也成為了政府間責任劃分的基礎性的制度。隨著“分稅制”的發展，我國的政治權力也在不斷下放，但是這種行政分權卻是“猶豫不決”的，最終并未形成西方的政治治理的聯邦制，而是形成了“縱向的行政問責”機制。即官員并不是對地方人民負責，而是對上一級政府負責。從更宏大的視野看，中國式分權是中國經濟改革先行、政治改革滯后的漸進道路的一個表征[20]。

(二)地方發展型政府的形成與環境公共服務的提供

1.地方發展型政府的形成與其行為邏輯

中國式分權的核心內容有兩點，其一是財政分權，其二是縱向的政府問責機制。財政分權賦予了地方政府處理轄區內經濟社會事務的管理權限，建立了促進地方政府參與經濟發展的激勵機制，還使得地方政府形成了相對獨立于中央的地方利益，從而選擇性地履行有利于地方財政收益最大化的政府職能[21]。可以說這是一種自負盈虧的財政體制，地方政府出于一種“理性經濟人”的思維方式，會在財政收益最大化的目標指引下，積極參與到有利于推進經濟發展、增加地方財政盈余的活動中去[22]。但是地方政府畢竟不是一個“真正的”市場參與主體，其對追求利潤最大化的要求必然會被其公共服務的職能所約束。但在我國，雖然政府的權力不斷下放，但中央政府仍然通過牢牢掌握干部人事權實現了對地方的強有力控制，即“分權化威權主義”[23]。縱向的政府問責機制進一步加強了這種“地方發展型政府”以經濟發展為導向的發展邏輯(圖2)。縱向的問責機制意味著地方政府并不以當地居民的利益為行為導向，而更在意縱向的行政考核機制。這使得地方政府在經濟增長的同時，并不會提供相應的公共服務或產品，特別是具有明顯“外溢性”的公共服務*“外溢性”分為正的外溢性和負的外溢性(有別于正外部性和負外部性)。正的外溢性指從轄區范圍內看，某項活動的“轄區成本”大于“轄區收益”，是不合算的，但從社會范圍看，卻是“社會收益”大于“社會成本”，如在本地受教育，日后搬遷到其他轄區；負的外溢性指在轄區范圍內看，某項活動的“轄區收益”大于“轄區成本”是最理想的，但是從社會范圍看，卻是“社會成本”大于“社會收益”，如大力推動工業化，由此產生的污水、廢氣等不加處理自然排放，導致其他地方受到影響。在有轄區間外溢的情況下，如果賦予地方政府資助決策的權力，往往結果是對正的外溢性的行為激勵不足，而具有負的外溢性行為激勵過度。。

圖2 地方政府的發展邏輯

2.中國式分權下的環境基本公共服務的分配差異

(1)中國式分權下地方政府輕視環境基本公共服務的投入

在傳統的財政分權理論中，很多經典理論都認為分權有利于政府對公共服務的提供，但中國的實際情況并不符合保證分權有效性的前提條件*有關分權能夠促進公共服務或者公共物品有效提供的觀點源遠流長，其中“公共選擇”理論就是最重要的理論之一。但筆者認為，“用腳投票”的情況需要建立在許多前提上，如居民的完全流動；信息提供的透明有效性；居民對政府提供公共產品的行為實行有效監督等。反觀中國現實，中國式的分權嚴重背離了保證分權有效性的一些基本前提。首先，中國雖然有巨大的流動人群，但由于教育醫療等重要公共物品皆系于戶籍，因而遷移成本高昂，“用腳投票”機制基本失靈。其次，地方政府官員由上任命，疲于應付稅收、計劃生育等硬性指標，地方政府缺乏對居民需求的有效反應。最后，地方經濟發展水平和財力上的巨大差異也可能在公共物品供給上被放大。基于這些考量，中國分權極有可能損害而不是促進公共物品供給的效率。，一些研究者甚至認為，目前的財政分權實際上有損于地方公共服務的供給效率。周業安(2008)等指出，中國式分權與地區之間的競爭會加劇區際不平等，并且競賽到底的博弈格局會導致稅率下降，從而降低公共品的投入[24]。平新喬和白潔(2006)指出，財政分權和地方政府競爭導致了特殊的財政激勵，這一激勵改變了地方政府的公共品供給行為，即體現在公共支出出現偏差[25]。傅勇等(2007)利用1994年-2004年的省級面板數據進行研究，發現改革開放以后的財政分權以及基于政績考核下的政府競爭，的確導致了地方政府公共支出結構的扭曲，具體表現為“重基本建設、輕人力資本投入和公共服務”[26]。而作為一種“制約”經濟發展的基本公共服務，環境基本公共服務，更是會受到政府的輕視。

根據國際經驗，當治理環境污染的投資占GDP的比例達到1%-1.5%時，可以控制環境惡化的趨勢；當該比例達到2%-3%時，環境質量可有所改善(世界銀行，1997)。由下表可知，中國政府在環境保護公共財政的支出上，比例是不足以改善環境質量的(表3)。

表3 我國環保公共財政支出占GDP比重

圖2 地方政府的發展邏輯

資料來源：由國家財政部官網提供的歷年國內生產總值GDP數據整理而得。

在王郁(2012)等建立的環境基本公共服務評價體系中，根據2008年的統計數據，對全國31個省級行政單位的環保公共服務指數進行計算，也得出絕大多數省份環保公共服務投入和環保公共服務資源整體較低的結論[27]。

(2)財政轉移支付、生態補償制度的困境與區域間環境公共服務的差異

中國式分權使得地方政府有了一定的財權，使其步入“發展型”政府的行為模式，對非預算收入的不斷追尋是其擴張自我財力的重要途徑。雖然非預算收入不是導致地區差距拉大的唯一因素，但無疑是一個重要的原因[28]。根據相關數據顯示，2002年我國省際間的人均財政狀況的極差為12.98，即各省人均財政最高收入與最低收入之間相差了將近13倍。而若以縣為單位計算縣級人均財政收入，最高和最低已經相差到119.99倍*參見何茜華：《財政分權中的公共服務均等化問題研究》，北京：經濟科學出版社2011年版：第93頁。但是這個表格中的數據分析并沒有考慮的“財政轉移支付資金”，所以不夠準確。近年來，學者們更偏好運用“可支配財力”這一統計指標來考量公共服務供給的問題。。也就說明了，不同地區的政府可以在公共服務上支出經費的能力差異甚大。

但問題的關鍵并不在此，在政府環境責任明晰和環境財政合理分配的前提下，經濟上的地區差異并不能成為環境公共服務分配差異的理由，因為地方政府在財政能力投入上的差異可以通過財政轉移支付和合理的生態補償制度得到緩解。但目前，合理的財政轉移支付制度在我國尚未建立，生態補償制度雖在推進，但由于政府間競爭關系的存在，跨行政區域的生態補償制度的建立屢屢遭遇困境。值得指出的是，雖然財政部已建立起“211環境保護”支出預算科目，但其科目劃分不合理，資金保障制度尚未建立，導致其實施效果并不盡如人意。因此，環境公共服務區域間的差異顯著。

(3)事權、財權倒掛與城鄉間公共服務的差異

城鄉間公共服務的非均等化問題的主要根結源于“城鄉二元社會經濟體制”，農村的一切事宜仿佛均未納入整個社會發展的考量體系當中。但是“中國式分權”可謂加重了城鄉之間的差異，其根結便是“事權”與“財權”的倒掛。

1994年的分稅制改革奠定了中國市場經濟條件下政府間財政關系的基礎，這一制度的建立有利于加強中央政府的經濟調節能力，但也造成了地方的財政困境。自1994年開始，各省每年均有預算赤字。地方的財政困境其重要原因之一就是“財力層層上移，職責層層下移”所造成的事權與責權的倒掛(圖3)[30]。許多地方出現了財力層層上移，職責層層下移的情況，而且上級政府和部門經常布置新的任務，一方面，卻又不向下級政府提供相應的配套資金，形成“上級請客，下級買單”的現象，造成地方政府、主要是縣鄉政府財政困難，缺乏財力提供公共服務[29]。

事權和責權的倒掛使得越是基層的政府其財權越小，但事權越大，這使得許多鄉鎮政府的財政狀況堪憂，而轉移支付制度的不健全又加重了其負擔，使得其對環境基本公共服務的提供非常有限*但不可否認的是，城鄉二元結構才是城鄉間環境基本公共服務非均等化的根結，中國式分權從某種意義而言只是加重了這種不公平的格局。。

(4)監督機制的缺乏與群際間公共服務的差異

筆者在此所論述的“監督機制的缺乏”實際上是建立在“中國式分權”的基礎上的探討。縱向的行政問責體制使得政府橫向的問責機制顯得能力較弱。地方人民代表大會制度并不能有效地表達民意，監督政府。孱弱的公眾參與機制使得民眾并不能在政策決策中產生深刻的影響力，特別是“弱勢群體”的利益表達機制缺失，使得在相同的區域間，不同的社會群體之間的差異逐步拉大。

另一方面，中國式分權造成的另一個格局便是地方政府僅對自己“應該負責”的人民負責，但猶如農民工等社會流動人口，雖然居住在一級政府行政轄區內，卻不能享有平等的基本公共服務，這也是造成群際間環境公共服務差異顯著的重要因素之一(圖4)。

圖3 我國縱向間政府間競爭造成的事權財權倒掛示意圖

圖4 中國式分權下的環境基本公共服務非均等化示意圖

四、環境公共服務合理分配的實現路徑

(一)前提性改革

1.戶籍制度改革

要促使公民能享有均衡的環境公共服務，首先就要改變與社會身份相關聯的權利分配模式，即逐步推進我國戶籍制度改革。改革戶籍制度的關鍵是要剝離戶籍制度上所附帶的各種利益，逐步清除法律法規中對農村居民和城市居民的各項不公平待遇。這樣才有可能讓人們公平地參與到環境公共事務的決策當中去，也才能有可能讓人們享有平等的環境利益。

實際上，近年來我國的戶籍制度改革正在穩步推進。2001年頒布的《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》讓小城鎮戶籍制度改革全面開展了起來。自2003年以來，一些省市也相繼推出了有特色的戶籍制度改革，如南京正式取消了農業戶口，云南推行“一元制”戶口模式等。當然，這些改革舉措必須控制在地方財政能力和管理能力所能承受的范圍內，避免因“福利移民”的激增導致地方政府出現嚴重財政危機和管理困難[31]。

2.就業政策的改革

政府提供環境公共服務的目標是保護公民的健康權，以滿足其自我發展的需求。但在我國目前現行的并非是“機會公平”的就業政策框架下，人們很難公平地找尋就業機會，這就迫使農村勞動力不得不選擇有害于自己身心健康的重污染工作。

改革我國目前的就業政策，就是要實現城鄉勞動力就業一體化，主要有以下幾點：第一，要制定平等的勞動行業進入制度，逐步地修改有關勞動就業的歧視性規定，實現不以身份為進入準則的公平就業政策；第二，要逐步將對城鎮失業人員的就業培訓政策惠及到農村勞動力身上；第三，要按照《勞動法》的規定給予所有勞動者以同等的法律保護，并將農民工就業情況納入各級地方政府官員的政績考核內容；第四，將農民工納入城市社會保障體系，對其的住房、醫療、失業、培訓等方面的福利進行規定。值得提出的是，要特別重視保障農民工子女在城市享受義務教育的權利。

(二)政府環境行政的法治化

1.環境公共服務的財政保障

首先，各級政府都應該有相對穩定的、與環境基本公共服務相匹配的財政保障制度。“211環境保護”*我國從2007年1月1日起根據財政部制定的《政府收支分類改革方案》和《2007年政府收支分類科目》全面實施政府收支分類改革。在17類“支出功能分類科目”中首次單獨設立了“211環境保護”支出功能科目，主要反映政府在履行環境保護職能所發生的支出。所以之前用于環保的財政數據無法進行比較分析。的預算支出科目實施以后，盡管“環境保護”在政府的預算支出中有了自己賬戶，但卻沒有相應的資金保障機制，其資金狀況仍然堪憂。突出表現在排污費之外的財政預算經費增速比同期其他行業增速偏低，不少支出執行不到位，仍然處于空白狀態[32]。完善環境財政保障制度是保障環境基本公共服務合理分配的關鍵。

其次，為了保證地方政府較好履行職能，應該在中央政府必要的監督和約束下，根據具體的情況賦予地方政府一定的稅收自主權。

最后，對于財政比較困難的地區實行規范化的財政轉移支付，以支持其環境基本公共服務的提供。如目前我國的69個資源枯竭性城市的環境治理問題就是有賴于中央政府的財政轉移支付開展進行的。

2.明確政府與市場的邊界

地方政府對地方環境違法企業的保護和縱容，制約了環境基本公共服務的公平分配。因此，破除政府與企業之間的依附性關系便顯得尤為重要。其關鍵就是要對政府在經濟領域中的資源調配權力進行限制，發展真正意義上的市場經濟，減少官僚資本主義發生的可能性，同時改進我國的干部考核體系，不將經濟發展指標作為唯一的政績考核指標，改變地方政府的行為偏好。

我國新提出的主體功能區劃制度對于改進我國的干部考核制度有一定的作用。在主體功能區劃制度中，“限制開發區”的經濟發展就不是作為地方政府的主要考核要素之一，這使得地方政府卸下了必須完成GDP發展指標的重負。筆者認為，經濟發展的指標在我國目前社會經濟發展過程中仍是很重要的，但其最終目的仍是為了保護公民權利，如果經濟的快速增長侵害了公民的健康權和發展權，就失去了經濟增長本身的意義。所以，筆者認為，應該建立起一套基于公民基本權利保護為核心的干部考核指標體系。

3.提升人大的監督力量

地方人民代表大會是保障地方公民權益、促進人民表達自我訴求的重要機制，雖然近些年來地方人民代表大會制度的能力在不斷提升，但不可否認的是，在實踐中，其仍處于相對的弱勢地位。地方人大的職能履行高度依賴于地方黨政領導一把手的支持力度，從而缺乏對地方政府行為的實質影響力[21]。這減損了公民參與政府決策中的可能性。即使地方政府的發展決策有損于地方公民的環境利益，也會由于缺乏橫向的政府監督機制，而不能在政府發展決策中得到反應。所以，提升人民代表大會的地位便迫在眉睫。

(三)環境民主監督力量的提升

1.培養環境民主意識

首先，加大政府對公民“就業能力”培訓的投入。這種就業能力的培養，是要讓公民具備基本的生活技能，并具備“學習”的能力以備在失業的時候可以找尋到另外的謀生途徑。就業能力的培養是讓公民可以自由選擇職業，規避環境風險的前提。

第二，是對“環境問題”認識的教育。很多文化素養不高的人們在毫不知情的情況下開展著損害自我健康的重污染勞動，如廣東的“塵肺病”問題。很多人并不知道什么是環境污染，怎樣規避環境損害。特別是現在農村已經取消了“赤腳醫生”的衛生醫療體系，可以享有到低廉醫療服務的農民更少了，這種對環境問題認識的教育也就更加重要了。

第三，是對“權利意識”的教育。在中國，這是一種“法治意識”的教育，要讓公民知道怎樣維權，怎樣通過社會正常渠道維護自己應有的環境利益。

2.提高公眾公共參與度

環境公共服務的合理分配還有賴于公民的積極參與。公民公共參與能夠提高政治系統的代表性和回應能力，增進政府與公民之間的相互了解和信任，消除二者間的疏離感，增進政治團結和社區整合，通過合作網絡實現地方公共事務的共同治理，促進政府決策制定和執行的合法化，并使公民更加理解和服從公共政策[33]。

(四)推進環境基本公共服務均等化政策

為了改變我國環境基本公共服務分配中的各種問題，我國已提出了“環境基本公共服務均等化政策”。此政策的提出并不是一種憑空想象，其旨在解決我國當前嚴峻的環境問題和緩解環境不公的現象。同時，其也是在福利型政府建設過程中的一段重要旋律，是我國實施“公共服務均等化”*我國每年的GDP都以將近10%的速度增長，但較高的經濟增長卻沒能給國民的福利帶來普遍的提高。經濟和社會發展的不均衡，給社會發展進程埋下了巨大的隱患。這種不均衡又集中體現在城鄉居民收入分配不均、福利水平差距擴大、社會不公問題嚴重、社會矛盾加劇、農村經濟社會發展落后等方面。面對這種社會分化，不僅學界開始對公平、正義的問題開始進行深入考量，我國政府也開始深刻反思經濟發展不均衡的問題，并最終提出了“基本公共服務均等化”的戰略發展方針。政策中的重要一環，也是實現環境基本公共服務公平分配的重要手段。

1.實行中央對各地方政府的環境基本公共服務問責制

首先，要建立各級政府環境基本公共服務評價指標體系，將其作為政府配置公共資源的重要依據，并根據其評價指標體系進行定期的考核。第二，要建立中央對各級地方政府針對環境基本公共服務問責制。將環境基本公共服務的提供納入政府考核的指標體系當中。

2.完善政府績效評估指標體系

針對環境基本公共服務的提供，建立起完善的政府績效評估指標體系，用標準化的方式考量政府對環境基本公共服務的提供效果和質量。其中，必須建立起科學的評估模型，合理確定指標體系和指標的權重，建立大量的具有可比性的、可測量的績效評估指標。

在指標選擇中，筆者認為，應包括環境公共安全指標，環境衛生指標，民生發展指標(其中又包括農民的收入增長、合理調節收入分配關系、縮小城鄉差距、醫療保障和衛生監督體系、健全農村初級衛生保健體系等)和環境質量指標。

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