論人民代表大會監督存在的問題及解決途徑

攀銀亮

摘 要：自1954年我國確定人民代表大會制度以來，人大監督制度不斷完善，人大監督對于各部門而言，是最高權力機關的監督。但是，在實踐中，人大的監督工作同《憲法》和法律賦予的權力相比較，還有不小的差距，致使人民對人大監督的滿意度不高。因此在構建社會主義法治社會的新形勢下，研究人大監督存在的問題，完善人大監督制度，并有針對性的尋求克服問題的方法，正確行使監督權力，是實現我國社會主義科學發展的重要步驟。

關鍵詞：人民代表大會；監督制度；問題；原因；完善

一、人大監督的概述

（一）人大監督的概念

人民代表大會監督是指各級人大及其常委會為保證憲法和法律得到貫徹實施，維護人民群眾的根本利益，預防行政、司法機關濫用權力，經過法定的程序和方式對由其產生的國家機關及其工作人員的行為進行合理性、合法性檢查的活動。

人大監督的內容分為工作上的監督和法律方面的監督兩種。對工作的監督主要是聽取和審議政府工作報告；對國民經濟計劃方面進行審查和批準；對國家工作人員所實施的行為進行監督。對法律的監督主要是監督憲法的實施。

二、人大對監督實施存在的問題

（一）人大監督滯后

從人大監督發展過程看，人大的監督以事后監督為主，缺少實時性的監督。對于政府行為，一般發生在違法行為的事后查處上，并且人大監督只是在法律、法規明確規定的時間上才進行監督，致使人大監督工作像是“守株待兔”等到出了問題后才去行使監督權，損失此時已經造成，這樣不僅給國家和人民造成損失，而且也使人大在群眾心中的地位一落千丈，導致對人大的不信任。

（二）監督權的法治不完善

憲法賦予人大聽取和審議“一府兩院”的工作報告，審查和批準國民經濟計劃，視察、檢查、調查、質詢等權力，但卻沒有出臺相應的程序法，使人大監督權沒有程序可以遵循，缺乏具體操作規范，導致人大監督權不能完全行使。其次，《監督法》僅規定了人大常委會有監督權，對人大代表的監督并沒有明確規定。對監督行使的方式和監督遵循的程序方面沒有具體的法律程序可操作。因此，完善人大監督法律勢在必行。

（三）人大監督的職權被弱化，缺乏獨立性與權威性

根據《憲法》和《監督法》規定，人大監督具有最高權威性和法律性，但在實際運行中，人大監督的權力并沒有得到有效的運用。首先，在我國，法律規定人大是權力機關，政府首長由人大任命，其工作受人大監督。但在實際工作中，政府領導人的產生多由黨實際操作，并且政府一把手是黨委，因此政府往往只會聽命于黨的政策，而忽視人大的領導。并且我國黨政在實際很難分開，而人大又接受黨的領導，無權對黨進行監督，實質也是無法對政府的監督，不能真正起到監督作用。其次，人大監督政府很少采取運用法律手段，人大的監督多體現在聽取匯報，審查政府工作報告中，多以舉手通過為主，對撤銷不適當決定、罷免、撤職等強制手段的監督方式很少觸及，使《憲法》和法律賦予人大監督的權威性成為一紙空文，有名無實。

（四）人大自身對政府工作監督存在的問題

自人大監督權力確立以來，我黨和政府積極推進政治體制改革，明確和擴大了人大監督權力，但監督實施情況在一定程度上仍然與建設社會主義民主、法治有很大差距。首先，人大及其常委會作為監督主體，其自身意識上存在很大問題。人大常委會成員多是退居二線崗位的老同志，認為此時已經不再擁有權力，感覺無權監督政府，另外政府往往掌握關系到國計民生的實權，人大代表害怕是自己的利益受到損失，出于自身考慮，不敢得罪政府人員。其次，在我國只是縣鄉兩級代表的產生方式是民主選舉，其它代表是由下級代表選舉產生，往往下級代表不了解候選人實際情況，只是主觀臆斷，忽略了廣大人民的意愿。并且個別代表把成為人大代表只是當做一種榮譽，政治素質、法律素質和業務素質并不高，不去了解民情，解決選民困難，甚至有時選民都無法聯系到代表，這種情況完全不能適應當前新形勢下開展人大監督工作的需要。

三、人大監督乏力的原因

（一）政治體制問題

我國法律規定，黨在中國政治、經濟、社會、文化等領域處于領導核心地位，在我國政治制度方面最基本的關系是黨政關系。黨組織制定政策，交由政府執行，政府只接受黨的監督，忽略了人大監督。并且一個國家機關地位如何，往往取決于領導人在黨組織的地位，政府領導人一般在黨內地位較高，而人大領導人大多不在黨委內部，使人大不能充分了解黨的政策，有礙于人大對政府監督權的行使。另外，在我國現行體制中，政府掌握經濟、人事等管理權力，人大沒有財政來源，是得人大監督畏手畏腳，不敢大刀闊斧的實施監督權。

（二）法律完備程度不夠

《監督法》的出臺，彌補了人大監督的一大空白，但事實上，人大監督的法律還有所欠缺，其中對人大監督權行使手段、方式和程序都沒有做出詳細的規定，致使人大在監督過程中出現無法可依的情況，例如人大質詢權的行使，由于法律沒有規定對質詢主體回避的條件，難以保證監督人員在質詢中保持客觀公正性，質詢的對象很少針對政府有關人員等問題，使人大代表難以認真有效的進行監督質詢。

（三）人大監督思想認識不到位

我國人大代表在法律上雖然被賦予大量監督權力，也規定人大代表要履行義務，整體上，我國人大代表盡職盡責，全心全意解決人民的難題，但不可否認的是，在人大監督問題上某些人大代表思想認識不到位，有的代表在監督過程中害怕影響與地方政府與黨委關系，顧慮監督會得罪政府，從而影響自己利益，導致監督處處受阻，不敢監督。有的代表在監督中遇到政府的問題往往得過且過，睜一只眼閉一只眼，不能及時有效的作出處理，在事情發生后才敢進行監督的行為使監督力度大打折扣，并且在監督權行使過程中程序性監督方式多于實質性監督。

四、對現階段我國人大監督存在的問題提出幾點可行性解決途徑endprint

人大監督在我國監督體系中是最高地位的監督，從理論上說應該是最強有力的監督。然而，我們也應當承認，由于政治體制、法律法規等原因，我國人大監督在實踐中存在許多問題。因此，應盡快尋找出可行性解決方法，彌補人大監督存在的問題，是建設社會主義民主與法制的關鍵。

（一）深化政治體制改革，使人大獨立行使監督權

鄧小平同志提出：“我們過去發展的種種錯誤，固然與某些領導人的思想有關系，但是組織、工作制度方面的問題更為重要，這些制度好可以使壞人無法橫行，制度不好可以是好人無法做好事，甚至會走向反面。”因此，深化政治體制改革，正確處理人大與黨，人大與政府的關系，是完善人大監督的重要途徑。

1、處理好黨與人大之間的關系

中國共產黨是我國的執政黨，堅持黨的領導和堅持黨的領導至上是毋庸置疑的。但應在堅持發揮黨的領導作用前提下，處理好黨與人大之間的關系。對于黨的思想主張，人大堅決履行，但屬于人大職權方面的問題，黨必須尊重人大的權力，不能代替人大行使國家權力。因此當前處理好黨與人大之間的關系是勢在必行的，必須要是黨的領導法制化，明確黨的任務是縱覽全局，發揮領導核心作用，對于應當提交人大或人大常委會討論決定的，都必須提交，并由人大監督政府實施。

2、處理好政府與人大之間的關系

政府由人大選舉產生，人大對政府人員有監督權力，政府組織人事部向國家推薦干部提請人大人命干部，就是要求人大對推薦的干部依法進行考察，因此人大對干部的任免不能流于形式。因此在實踐中就要正確處理好政府與人大的關系，政府的人事組織部門推薦干部，各級人大把握好任用干部的標準，二者相結合，把有能力勤政為民的好干部任用到領導崗位上來。另外，現階段人大活動經費大都由當地政府撥付，這就大大束縛了人大監督手腳，使人大不敢監督，害怕政府穿小鞋。為避免此種情況的大量出現，是否可以將政府對人大撥付經費由人大垂直部門撥付，使人大不受制于政府，放開手腳真正監督政府。

3、處理好人大與其它監督體系的關系

經過數十年的探索與發展，我國形成了人大監督、檢察機關監督、新聞監督等一系列監督方式，監督體系已經初步建立。人大監督作為最高權力機關監督，充分發揮其監督效力非常重要，這就需要處理好與其它監督體系的配合，防止各個監督體系各自為政，相互隔離，從而影響監督力度。為此，完善監督體制，建立監督協調部門顯得尤為重要。使人大在監督權行使過程中與其它監督體系相互交流，使監督效果得到提高。

（二）完善監督立法，實現人大監督法制化

1、細化人大監督法律內容，明確監督主體資格

《監督法》中人大對政府的監督只是籠統的確定，缺乏針對性。因此針對此種情況，可以從政府的工作的各個部分進行監督規范，把政府的行為分成幾個部分進行監督，例如開始前準備情況的審查，實施中具體進程的審查，結束后對結果及群眾滿意情況的審查，保證對政府工作的每一個環節做到細節上的監督，讓損害人民群眾的行為無處躲藏。另外《監督法》規定監督的主體只是人大常委會，將人大忽略，人大雖然每年會期短，但人大代表人數眾多，代表了全體人民利益，監督的更全面，因此《監督法》中應將監督主體擴大為人大及其常委會，并且賦予人大代表也具有監督主體資格。

2、明確違反監督法的法律責任

《監督法》賦予人大監督的權力，卻沒有建立起完善的法律追究責任機制。由此可能會導致監督權利的濫用，或者政府不接受監督的情形。因此建議完善《監督法》，增設“責任追究”相關法條，明確在何種情況下追究責任，從而確保人大監督真真到位。杜絕各級人大常委會的不作為，各級政府拒絕接受人大監督、阻礙監督的情形。使此種行為可能會承擔法律后果，從而從監督者與被監督者兩方面完善了人大監督法律體系。

（三）加強事前監督和事中監督

我國人大監督長期以來側重于事后的懲罰性監督，應將監督關口前移，做到未雨綢繆，加強事前監督與事中監督。事前監督可以提前預防，克服事后懲罰所帶來的弊端，將政府的錯誤行為扼殺于搖籃之中，使得政府行為更具有預防性，因此減少不必要的損失。

（四）提高人大監督人員自身素質

1、加強監督人員的學習和培訓

針對監督對象所涉及的法律舉辦培訓學習班，使監督人員在監督時知道有何種法律支撐，變得有底氣，敢于監督。同時也避免某些監督人員不懂法律，錯誤監督、亂監督，導致政府部門對監督主體的厭惡，從而不支持人大監督，是人大喪失在政府中的威信。

2、優化監督主體組成成員結構

人大代表是人大監督主體的重要組成部分，因而代表應具有較高的政治素質和法律素質，能夠代表人民意志。另外在人大閉會期間，人大常委會成為行使權力機關，但人大常委會成員多是各部門各行業領導骨干人員，身份多為兼職人大代表，并且人大代表只是其第二身份，他們多以完成本職工作為主要任務，對于委員會的監督工作難以保證完成。因此，在人大常委會人員組成上進行改革，增加專職委員比例，隨時隨地履行監督職能，提高人大監督人員整體監督效率。

[參考文獻]

[1]李仁質.《論我國的民主監督制度》.中央社會主義學院出版，2004 第五期.

[2]喬曉陽.《人大常委會監督的內容和原則》.中國民主法制出版社，2006年11月8日，38-45.

（作者單位：四川宜賓學院法學院， 四川 宜賓 644007）endprint