淺析高校教師的權(quán)益保護(hù)與理性訴求

張信俤

【摘 要】本文首先追溯了我國高校教師權(quán)益保護(hù)研究的歷史，而后分析了高校教師權(quán)益保護(hù)研究現(xiàn)狀，最后指出目前研究存在的主要問題及解決問題的主要建議。當(dāng)前教師的權(quán)益維護(hù)處于令人尷尬的境地。經(jīng)常出現(xiàn)高校教師的教育教學(xué)自主權(quán)、獲取勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)、人身安全權(quán)、健康權(quán)、工作權(quán)等被侵犯的現(xiàn)象。要從根本上解決問題，需要修訂完善《教師法》，完善相應(yīng)配套的法律法規(guī)，做到依法治教、依法治校。同時(shí)需要加強(qiáng)宣傳，營造良好的教師權(quán)益保護(hù)環(huán)境。

【關(guān)鍵詞】教師權(quán)益；權(quán)益保護(hù)；理性訴求

隨著世界各國對(duì)高等教育關(guān)注度的不斷提升，高校教師管理體制改革的不斷深入，高校教師權(quán)益保護(hù)的研究也日漸受到學(xué)者們的關(guān)注。關(guān)于高校教師權(quán)益保護(hù)的研究，國外學(xué)者開展得相對(duì)早一些。20世紀(jì)50年代以來，美國、日本、韓國等都先后設(shè)立了全國性的教育法學(xué)研究會(huì)，創(chuàng)辦了以教師權(quán)益保護(hù)為重要研究內(nèi)容的教育法學(xué)研究期刊，刊發(fā)了一系列有關(guān)高校教師權(quán)益保護(hù)的著作和論文。我國高校教師權(quán)益保護(hù)問題的研究，則是從20世紀(jì)90年代末才逐漸為部分學(xué)者所關(guān)注，特別是在教師聘任制全面推行后，才得到大規(guī)模的開展。高校教師權(quán)益保護(hù)問題的提出，是高校教師管理工作適應(yīng)法治建設(shè)需要，“依法治校”理念與實(shí)踐在高校教師管理領(lǐng)域的合理推演，也是高校教師管理工作改革與發(fā)展的法治訴求。

1 高校教師權(quán)益保護(hù)的研究現(xiàn)狀

目前學(xué)術(shù)界對(duì)高校教師權(quán)益保護(hù)的研究主要圍繞以幾個(gè)方面來展開的。

1.1 從教師（育）法與教師權(quán)益保護(hù)角度

不少學(xué)者從《教師法》、《教育法》、《高等教育法》等角度來探討教師權(quán)益的法律保護(hù)問題。如，劉軍認(rèn)為，1993年的《教師法》在保護(hù)教師合法權(quán)益方面發(fā)揮了積極的作用，保護(hù)教師權(quán)益納入法治軌道，但該法內(nèi)容過于籠統(tǒng)空泛，制裁違法缺乏力度，權(quán)益救濟(jì)渠道不暢，一定程度上影響了教師依法維權(quán)的實(shí)現(xiàn)。并提出應(yīng)盡快順應(yīng)社會(huì)發(fā)展修改、完善《教師法》，使該法成為教師維權(quán)最直接、最有力的武器。閆爾寶從對(duì)高校管理中教師權(quán)益的司法保護(hù)著手，認(rèn)為，我國高校應(yīng)當(dāng)在更新觀念的基礎(chǔ)上，為高校教師提供完整司法保護(hù)，不能再以各種借口拒絕保護(hù)教育者的合法權(quán)益。朱應(yīng)平對(duì)《教師法》進(jìn)行了認(rèn)真的研究，通過立法比較分析指出，《教師法》雖然對(duì)教師的權(quán)益和義務(wù)、資格和任用、培養(yǎng)和培訓(xùn)、考核、待遇、獎(jiǎng)勵(lì)、法律責(zé)任等作了全面規(guī)定，然而該法設(shè)計(jì)的救濟(jì)手段卻越來越成為教師權(quán)益救濟(jì)的“瓶頸”，“申訴”制度難以有效保護(hù)教師的合法權(quán)益，它在客觀上影響了教師素質(zhì)的提高和教師隊(duì)伍的穩(wěn)定，也是影響教育事業(yè)發(fā)展的重要因素；并指出教師權(quán)益救濟(jì)手段應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的調(diào)整，將其權(quán)益救濟(jì)納入行政復(fù)議和行政訴訟的范圍。另外，還有關(guān)于民辦高校教師權(quán)益保護(hù)研究，這方面的研究相對(duì)較少，比較有代表性的如樓世洲、徐勇的《民辦學(xué)校教師權(quán)益的保障》，尹曉敏、陳新民的《構(gòu)建民辦學(xué)校教師合法權(quán)益的保障機(jī)制》等文章，主要針對(duì)民辦學(xué)校教師權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)狀，從多維的視角探討了權(quán)益保護(hù)的路徑問題，系統(tǒng)地構(gòu)建了民辦學(xué)校教師合法權(quán)益的保障機(jī)制。

1.2 從教師聘任制角度

筆者發(fā)現(xiàn)，在研究高校教師權(quán)益保護(hù)的文章中，針對(duì)高校教師聘任制的文章約占總量的50%，由此可見，教師聘任制對(duì)高校教師切身利益影響之重大。王蘭平、羅永明指出，實(shí)施教師聘任制是我國高等學(xué)校實(shí)施人事制度改革的方向，然而在實(shí)踐中教師權(quán)益保障仍存在較多問題，具體表現(xiàn)在政策法規(guī)缺失、法律關(guān)系模糊、監(jiān)督機(jī)制不健全、維權(quán)途徑滯后等方面，為更好地維護(hù)教師權(quán)益，必須在加強(qiáng)教育立法、明確教師與學(xué)校的法律關(guān)系、落實(shí)監(jiān)督機(jī)制、暢通維權(quán)途徑等環(huán)節(jié)上進(jìn)行切實(shí)有效的強(qiáng)化與創(chuàng)新，充分發(fā)揮高等學(xué)校工會(huì)、教代會(huì)的作用，做教師利益的“代言人”和“維護(hù)者”。李牧認(rèn)為，只有廣大教師的權(quán)益得到保護(hù)，教師聘任制才能得以實(shí)施。趙恒平、廖紅梅則對(duì)聘用合同進(jìn)行了認(rèn)真的分析和研究，提出應(yīng)從聘任制程序的規(guī)范和監(jiān)督制約機(jī)制的完善兩大方面來加強(qiáng)對(duì)高校教師合法權(quán)益的保護(hù)。也有學(xué)者特別關(guān)注高校的合并問題，金勁彪等學(xué)者從公司合并的視角來研究教職工權(quán)益保護(hù)問題，頗有新意。

1.3 從教師權(quán)益的教育仲裁制度、教師申訴權(quán)利救濟(jì)角度

彭靜雯、梁明偉等學(xué)者提出，隨著教師聘任制的實(shí)行， 傳統(tǒng)的教師權(quán)益救濟(jì)制度由于高校與教師之間的法律關(guān)系不明以及特別權(quán)益關(guān)系理論的滯后，致使學(xué)校內(nèi)部管理權(quán)力出現(xiàn)法治“真空”，應(yīng)借鑒國外的做法，建立一種適合我國國情的具有公平性和可操作性的教育仲裁制度，在尊重學(xué)校管理權(quán)的前提下，既保護(hù)教師的合法權(quán)益，又能發(fā)揮國家教育主管部門的監(jiān)督管理與指導(dǎo)效能。尹曉敏對(duì)教師申訴制度的含義與法律特征進(jìn)行了界定，指出教師申訴制度是我國教師的一項(xiàng)法定非訴訟性的權(quán)益救濟(jì)制度，該制度暴露出的法律規(guī)定缺失、制度不健全等問題，需要從教師申訴主體、受理機(jī)關(guān)、申訴程序等環(huán)節(jié)進(jìn)行完善。

2 教師申訴制度的現(xiàn)狀分析

2.1 教師申訴的受理部門不夠明確

1995年8月28日國家教委辦公廳印發(fā)的《關(guān)于開展加強(qiáng)教育執(zhí)法及監(jiān)督試點(diǎn)工作的意見》（以下簡稱《試點(diǎn)意見》）要求：“各級(jí)教育主管部門可以依托信訪機(jī)構(gòu)，在有關(guān)業(yè)務(wù)職能機(jī)構(gòu)的配合下，采取一定的組織形式，辦理行政申訴案件。各級(jí)政府也應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況加強(qiáng)相應(yīng)機(jī)構(gòu)的建設(shè)或人員配備。”1995年10月6日，國家教委印發(fā)的《關(guān)于<中華人民共和國教師法>若干問題的實(shí)施意見》（以下簡稱《實(shí)施意見》）要求：“教師對(duì)學(xué)校或者其他教育機(jī)構(gòu)提出的申訴，由其所在區(qū)域的主管教育行政部門受理。省、市、縣教育行政部門或者主管部門應(yīng)當(dāng)確定相應(yīng)的職能機(jī)構(gòu)或者專人負(fù)責(zé)，依法辦理教師申訴案件。”可見處理“申訴”的機(jī)構(gòu)隨意性大，缺乏應(yīng)有的權(quán)威和權(quán)力，保護(hù)力度不足特別是對(duì)于政府或者教育行政部門以外的其他行政部門如何設(shè)定申訴處理機(jī)構(gòu)，僅僅靠國家教委的一般通知、意見是難以解決的。

2.2 教師申訴后救濟(jì)渠道的封閉

這是指在理論與實(shí)踐中現(xiàn)行的教師申訴制度，排斥了教師在申訴未獲得救濟(jì)后通過行政訴訟等其他救濟(jì)途徑，來解決與學(xué)校之間的行政法律糾紛。對(duì)“申訴”與行政復(fù)議和行政訴訟關(guān)系做出說明的是規(guī)范性文件。《實(shí)施意見》指出：“申訴當(dāng)事人對(duì)申訴處理決定不服的，可向原處理機(jī)關(guān)隸屬的人民政府申請(qǐng)復(fù)核。其申訴內(nèi)容直接涉及人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)及其他屬于行政復(fù)議、行政訴訟受案范圍事項(xiàng)的，可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟。”從該句前后要求來看，此處的申請(qǐng)“復(fù)核”不屬于“行政復(fù)議”，所以適用何種程序也不明確。從后一句規(guī)定來看，似乎解決了行政復(fù)議或者行政訴訟的救濟(jì)依據(jù)問題，實(shí)則也未解決根本問題。司法實(shí)踐中對(duì)行政機(jī)關(guān)處理教師申訴行為可訴性之模糊認(rèn)識(shí)，最關(guān)鍵原因就是對(duì)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的理解不準(zhǔn)確、不到位，還停留在比較傳統(tǒng)的觀念上，以致出現(xiàn)了許多有關(guān)教師申訴案件被拒之于行政訴訟之外的情形，背離了行政訴訟法“保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政”的宗旨和《教師法》保護(hù)教師合法權(quán)益的立法目的。

3 完善教師申訴制度的思考

如前文所述，當(dāng)前我國教師的申訴制度很不健全，在實(shí)踐中難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用，因而亟待將這一制度規(guī)范化與完善化，使其具有更強(qiáng)的可操作性與現(xiàn)實(shí)有效性。

3.1 設(shè)立教師申訴評(píng)議委員會(huì)專門負(fù)責(zé)處理教師申訴案件

就教育申訴而言，應(yīng)在各級(jí)教育行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)立專門的受理機(jī)構(gòu)——申訴委員會(huì)，由申訴委員會(huì)負(fù)責(zé)獨(dú)立處理高校教師的教育行政申訴案件。申訴委員會(huì)的工作人員應(yīng)具有較高的法律素養(yǎng)，例如，我國臺(tái)灣地區(qū)教育部發(fā)布的《教師申訴評(píng)議委員會(huì)組織及評(píng)議準(zhǔn)則》就提出應(yīng)設(shè)立由教師、教育學(xué)者、主管機(jī)關(guān)代表、社會(huì)公正人士等組成的教師申訴評(píng)議委員會(huì)處理教師申訴案件。

3.2 完善教師申訴制度的程序規(guī)范

隨著教師申訴案件的日趨繁復(fù)與程序法制化要求的漸趨嚴(yán)格，為提升教育申訴案件處理的實(shí)效性，應(yīng)參酌《行政程序法》的相關(guān)規(guī)定，在原有立法的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確教育申訴制度的程序規(guī)范要求，具體說來，應(yīng)對(duì)以下幾個(gè)問題予以明確規(guī)范：其一，教師認(rèn)為學(xué)校的具體行為侵犯了自己的合法權(quán)益，在接到學(xué)校處分決定書之日或?qū)W校作出的具體行為之日起15個(gè)工作日內(nèi)，可以向主管教育行政機(jī)關(guān)的申訴委員會(huì)提出申訴。教育行政申訴委員會(huì)在接到書面申訴之日起30個(gè)工作日內(nèi)，作出復(fù)查結(jié)論并告知申訴人。申訴人因不可抗力的原因?qū)е掠馄诘模梢韵蛏暝V委員會(huì)申明理由，請(qǐng)求申訴委員許可。其二，申訴委員會(huì)接到教師申訴后，應(yīng)當(dāng)對(duì)申訴進(jìn)行初步審查決定是否受理。決定正式受理的應(yīng)當(dāng)給申訴人送達(dá)受理通知書，需要補(bǔ)充相關(guān)資料及證據(jù)的應(yīng)當(dāng)給申訴人送達(dá)補(bǔ)充資料證據(jù)通知書，決定不受理的應(yīng)當(dāng)給申訴人送達(dá)不予受理的通知書。其三，申訴委員會(huì)在處理申訴時(shí)應(yīng)當(dāng)適用說明理由制度、回避制度、聽證制度等程序制度，并參照《行政程序法》的相關(guān)規(guī)定明確這些程序制度的基本內(nèi)容。

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[責(zé)任編輯：周天鳳]