鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會良性互動的條件與路徑選擇

章文靜

摘 要：我國農(nóng)村目前有兩個相對獨立的權力存在于管理體制中：一是自上而下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理權；二是村委會的自治權。二者在憲法中的應然關系應該是和諧互助的，并且在體現(xiàn)人民當家做主這一根本點上無疑是一致的，但是在具體的實施過程中，二者又經(jīng)常產(chǎn)生沖突，不僅不利于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理，也不利于村民自治的健康發(fā)展。將從二者當前存在不合理的關系入手，深入剖析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會良性互動的條件與路徑選擇。

關鍵詞：村委會；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；路徑選擇

中圖分類號：D668 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）24-0007-02

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會關系的應然模式

（一）準確把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的指導關系

《村委會組織法》第4條規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。這一規(guī)定從正面確定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的關系為指導關系，也從側(cè)面指出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導村委會的內(nèi)容和范圍。組織法之所以對二者關系做出這一定義，其根源在于憲法把村委會組織定性為農(nóng)村的基層群眾自治組織。因而，村委會不具有行政職能，它只能帶領村民辦理其管轄內(nèi)的各項事務或者協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好有關的行政工作，而不能代表國家對農(nóng)村事務履行行政管理職能。作為村民自治組織的村委會，不只需要遵守和宣傳國家法律法規(guī)，還要宣傳政府的各項指示和命令，但沒有具體執(zhí)行的職責，因此，村委會不存在需要受政府領導的問題。對于法律中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的關系，就不能再遵守傳統(tǒng)的領導與被領導的關系，而要界定為指導與被指導的關系。

憲法和法律規(guī)定了實行村民自治和發(fā)展基層民主兩大法則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應盡的職責就是保證憲法和法律在所管轄區(qū)域內(nèi)貫徹執(zhí)行。因此，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不能領導村委會，但卻有權指導、支持和幫助村委會工作。對村委會依法開展的自治活動給予肯定和支持，幫助協(xié)調(diào)解決村委會在工作中遇到的問題和困難，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會提供的支持和幫助。

（二）準確把握村委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的協(xié)助關系

組織法在規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會有指導義務的同時，也寫到了“村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”。這一規(guī)定不僅從正面確定了村委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有協(xié)助義務，也從側(cè)面指出了村委會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)容和范圍。之所以組織法會做出這一規(guī)定，根本原因在于地方組織法和憲法都對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政權組織的認可。地方組織法和憲法都規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國基層政權組織的重要組成部分，是全國五級（中央、省、市、縣、鄉(xiāng)）政府中的最低一級。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有權對所管轄的鄉(xiāng)村行使行政管理職能。但村委會的性質(zhì)是基層群眾自治組織，非鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機關。因此。村委會沒有權利替代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使職權和包辦政府事務。但是，村委會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府展開工作，這不僅是其責任義務，也是自治的一項重要內(nèi)容。村委會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府展開工作，是指協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處理與本村有關的、屬于政府職責范圍內(nèi)的各項工作，包括土地管理、環(huán)境與資源保護、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生、優(yōu)撫救濟、稅收、糧食收購、計劃生育等。協(xié)助的主要方式是宣傳、教育、幫助動員、提供情況等，大部分情況下不直接辦理。但必要時刻，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以委托村委會處理有關事宜。受委托辦理的政府事宜，其性質(zhì)仍是政府的具體行政行為，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔責任。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會互動關系中存在的問題

“鄉(xiāng)政村治”體制是目前我國農(nóng)村的基層治理體制。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理與村委會的村民自治在實際運行中存在一定程度的對立與沖突，不能達到制度要求的理想狀態(tài)，制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理職能的有效履行和村民自治的健康發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的沖突主要表現(xiàn)在如下幾個方面：

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在與村委會互動中存在問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的關系從側(cè)面反映了城市和農(nóng)村的關系。長久以來，由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制的存在，農(nóng)村大多采用自給自足的生產(chǎn)方式，導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權力滲透到農(nóng)村，將村委會當作其下屬辦事機構，將“指導”誤變?yōu)椤邦I導”，大大干預了村民自治民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督各個環(huán)節(jié)。作為國家行政權力的最低一層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要負責把國家的意志傳遞到農(nóng)村社會。由于傳統(tǒng)的官僚制度影響，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擔心村委會決策脫離自己的意識控制，害怕權力流失，因此千方百計干預甚至控制村委會的選舉工作。組織法第11條規(guī)定：“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織或個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。”雖法律如此規(guī)定，但仍存在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不甘心失去自己的影響力，為此他們常常通過各種途徑試圖操縱村委會選舉。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府介入村委會選舉的主要環(huán)節(jié)包括選舉發(fā)動；產(chǎn)生村民選舉委員會；提名候選人；確定正式候選人；組織選舉；解釋投票結(jié)果等等。若這些手段不能達到期望，他們便會以各種理由否定之前村民選舉的結(jié)果，更為甚者，他們直接撤銷村民選舉，指定或委派村委會主任和村委會其他干部。

（二）村委會在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府互動中存在問題

面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干預，目前村委會主要表現(xiàn)為兩種典型的回應方式：過度自治化與附屬行政化。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會實行較大程度的干預，但事實上，已經(jīng)有越來越多的村委會表現(xiàn)出不再對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府唯命是從，而是通過各種途徑弱化、抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的過分干預。由于《組織法》賦予村委會自治權，所以，村委會的這些行為在一定程度上既是合理的，也是合法的。但也存在不少村委會為了自身利益，利用法律條文的字面意義，過于強調(diào)其獨立性，企圖完全脫離鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導，出現(xiàn)了“過度自治化”現(xiàn)象。另一種現(xiàn)象是，有些村委會仍舊一味執(zhí)行或遷就、迎合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的要求和任務，完全聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而置村民的意見和利益于不顧，不能真正扮演或完成農(nóng)民群眾當家人和利益維護者的角色，出現(xiàn)“附屬行政化”的傾向。可見，無論是過度自治化還是附屬行政化，都無益于村民自治制度的發(fā)展。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會良性互動的路徑選擇endprint

建設新農(nóng)村要求實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的良性互動，同時這也是我們構建社會主義和諧社會的客觀需求。但是現(xiàn)階段，作為國家基層政權的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與作為基層群眾性自治組織的村委會在互動中呈現(xiàn)多種摩擦，偏離了法律法規(guī)的初衷。因此，基于發(fā)展村民自治制度與加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的需要，筆者提出了幾點能夠?qū)崿F(xiàn)兩者良性互動的有效路徑。

（一）完善法律法規(guī)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會權責

目前，我國的法律制度還不能明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的權責界限，盡管在2010年十月份重新修訂《中華人民共和國村民委員會組織法》，但這次修改進一步完善了村民選舉委員會成員的選舉程序、罷免程序，并沒有明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導內(nèi)容和村委會的協(xié)助內(nèi)容，二者之間的界限仍然是模糊的。因此要從法律制度上合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治的權限范圍，明確規(guī)定分別屬于村民自治和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄的事權范圍。不僅如此，還要明確二者互動的方式方法，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應以何種途徑指導村委會。此外，還要明確村委會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的程序。例如，近年來，一些地方在貫徹《組織法》過程中，開始對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的職能界限進行了初步劃分，他們將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能主要歸類為：（1）保障村民在《組織法》的規(guī)定內(nèi)進行自治活動。（2）負責執(zhí)行上級下達的任務和處理本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公務。（3）尊重村民經(jīng)濟民主和經(jīng)濟自由，維護村民發(fā)展經(jīng)濟的積極性，幫助村民引進科學技術迅速致富。（4）規(guī)劃農(nóng)村的發(fā)展，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構，推進城鄉(xiāng)一體化。（5）維護農(nóng)村政治穩(wěn)定，保障村民財產(chǎn)安全。而村委會的本職工作主要是依法管理農(nóng)村事務。這種協(xié)調(diào)的措施，可以使鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治系統(tǒng)管理在制度規(guī)范的基礎上有效運作，既可以發(fā)展村民自治，又可以加強基層行政管理。

（二）轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，構建服務型政府

長期以來，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定位不準，職能不清，才會出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過度干預村委會的非正常現(xiàn)象。因此，科學界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變成為必要之舉。2013年的政府工作報告中，明確提出了“堅持轉(zhuǎn)變政府職能，推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建立職能科學、結(jié)構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”的要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變，本質(zhì)就是在職責上與功能上的轉(zhuǎn)換、重組和優(yōu)化，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會管理職能，著重打造服務型政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)民關心的問題上應該提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的良性互動、資源共享。打造服務型政府，具體說就是將其領導職能由“劃槳”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫妗保还芾砺毮苡晒苤妻D(zhuǎn)變?yōu)榉眨簧鐣毮苡伞鞍鼣堃磺小鞭D(zhuǎn)變?yōu)椤爸惶峁┖诵墓伯a(chǎn)品”；經(jīng)濟職能由直接經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫ㄒ?guī)則和宏觀調(diào)控；監(jiān)督職能由被動轉(zhuǎn)為主動，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的全面轉(zhuǎn)型。

（三）強化村干部能力建設

雖然隨著義務教育的普及，廣大農(nóng)民素質(zhì)有所提高，但是部分村干部由于年代的限制，素質(zhì)知識文化不高，處理農(nóng)村事務能力不強。所以，亟待提高村干部的管理能力和執(zhí)行能力。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在被調(diào)查的村干部中，了解村民委員會職能與職責的途徑來源為：11.2%是通過自行閱讀相關法律法規(guī)，40%是通過請教往屆村干部，13.3%是通過請教鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，22%是通過閱讀村干部考核辦法，13.5%是通過教育培訓。由此可見，有必要加強對村干部素質(zhì)能力的培訓，提升他們的綜合素質(zhì)來更加符合當前農(nóng)村干部的形象與能力指標。

總之，完善法律法規(guī)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會權責，使各項工作有法可依，這是構建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會和諧關系的制度基礎。此外，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，打造服務型政府，強化村干部能力建設，全面提升村干部綜合素質(zhì)，這些都是改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村務會不和諧局面的有效舉措。另外，農(nóng)村應該大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，爭取在經(jīng)濟上獨立，這樣才能在政治管理上也獨立。

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