內蒙古在基本草原劃定中面臨的問題及其對策

曹 陽，張 揚，馬 林

(大連民族學院經濟管理學院，遼寧大連116605)

一、內蒙古基本草原劃定的進展

基本草原，是指依法確定實行特殊保護的具有草原生態功能和適用于畜牧業生產的天然草原和人工草地。根據2011年9月28日內蒙古自治區第十一屆人民代表大會常務委員會第24次會議通過修訂的《內蒙古自治區基本草原保護條例》，基本草原范圍如下:(1)對調節氣候、涵養水源、保持水土、防風固沙具有特殊生態功能的草原;(2)重要放牧場;(3)打草場;(4)用于畜牧業生產的人工草地、飼草飼料地、退耕還草地以及改良草地、草種基地;(5)國家和自治區重點保護野生動植物生存環境的草原;(6)草原科研、教學試驗基地;(7)國家和自治區規定應當劃為基本草原的其他草原。

2005年，內蒙古農牧業廳與國土資源廳聯合在15個旗縣(14個牧業旗縣和1個半農半牧業旗縣)開展了基本草原劃定試點工作，2007年，對試點旗縣的基本草原劃定工作進行了驗收。2008年，在全面總結基本草原劃定試點工作的基礎上，在19個牧業旗縣全面推開了基本草原劃定工作，錫林郭勒盟結合本地區特點，將烏拉蓋開發區、二連浩特市、太仆寺旗也列入了劃定范圍。2010年，全區劃定基本草原8.36億畝，占全區草原面積的63.6%，占劃定基本草原旗縣草原面積84.3%［1］，見表 1。

表1 內蒙古自治區基本草原劃定情況統計表 單位:萬畝

為進一步推進自治區基本草原劃定工作，加強草原保護、建設與管理，按照自治區政府的安排部署，從2012年起全面推開農區、半農半牧區基本草原劃定工作，到2015年實現基本草原劃定面積達到草原總面積的90%以上［2］。

二、內蒙古基本草原劃定中存在的主要問題

在基本草原劃定過程中，由于歷史、地理、技術等因素的影響，在劃定過程中也曾出現了一些問題。

1.工作量大成本高，缺少制度性保障經費

必要的工作經費是基本草原劃定工作正常開展的基本保障。基本草原劃定工作量大，涉及內容多，需要大量的人力、物力。特別是草原地廣人稀，交通不發達，基本草原劃定成本高。內蒙古在基本草原劃定試點工作檢查驗收過程中，各地對經費問題的反映和意見也最為集中和強烈。大部分地區由于沒有工作經費投入，或者只有極少的工作經費，致使基本草原劃定工作開展起來捉襟見肘。有些地方只能邊籌錢邊劃定，不僅延誤了整體劃定工作的進度，更關系到基本草原劃定工作的質量。

2.部門之間利益沖突日顯突出

一方面，由于惠農政策和糧食補貼政策的落實，人們為了追求眼前經濟利益，非法開墾草原種植經濟作物日益嚴重。另一方面，隨著國家生態建設力度的加大，宜林地占用牧區草場逐年增加。加之半農半牧區草原與農田、林地等相互交錯，部分地方各類土地界限不清，管理權限不明，造成農業、林業和草原部門之間的利益沖突不斷加劇，給基本草原的劃定和落實帶來了較大阻力。

3.半農半牧區基本草原劃定的復雜性使其成為整體工作難點

與牧區基本草原劃定工作相比，半農半牧區草原面積分布較分散，加之有些地方“雙權一制”落實不徹底，劃定工作中困難重重，使半農半牧區和農區的紅線劃定成為基本草原劃定整體工作的難點。在農區和半農半牧區非法開墾情況屢禁不止，使本來非常脆弱的草原受到毀滅性破壞。這也成為了草原面積逐年減少的重要原因之一。

4.對劃定后草原保護和管理的力度還需加強

對于基本草原，劃定是前提，重點是保護，關鍵在管理。長期以來，由于人們對草原保護的認識不到位，缺乏自覺保護、合理利用的自覺性。各地亂開濫墾、亂征濫占基本草原的現象比較普遍。加之半農半牧區草原與農田、林地等相互交錯，部分地方各類土地界限不清，管理權限不明，對于以后的管理和保護工作將是一個嚴峻的考驗。

5.基本草原保護劃定的規范化、信息化水平亟待提高

由于目前尚無全國性的有關基本草原劃定的成熟制度和規定，內蒙古相關制度規范存在立法層次低、法律執行差等問題，有些地區還存在著草原檔案資料與實地不符、基本草原保護圖、表等檔案資料不完整，數據不齊備等問題，部分地區在草原行政執法，調解權屬界線糾紛等方面還缺乏有效的法制手段，今后要統一納入制度化的軌道。此外，盡管當前部分地區建立了有關基本草原劃定、保護和管理的信息系統和數據庫，但普及面不廣，這些都制約和影響了基本草原的劃定以及劃定后各項成果的鞏固和落實。

三、內蒙古實施基本草原劃定的啟示及對策

劃定基本草原的根本目的在于加強草原保護和合理利用，確保草原面積不減少，用途不改變，質量不下降，在保持草原生態與生產功能提高的同時實現可持續發展。分析內蒙在基本草原劃定工作中所存在的問題，獲得的重要啟示是，從國家層面上迫切需要制定一種剛性的政策，對草原像對耕地一樣，即劃定草原保護紅線，使草原保護紅線與耕地保護紅線一樣具有不可撼動的國家戰略意義和重大歷史意義。

在內涵上，草原保護紅線應該是指通過國家立法，確保草原基本生態功能、支撐牧區畜牧業生產和傳承草原文化所必需恪守的最小草原面積，是中國草原牧區發揮生態功能、產業功能和草原文化傳承功能的基本制度性保障［3］。草原保護紅線的劃定，能夠實現基本草原劃定工作的制度化、系統化、保障化和規范化，使目前許多牧區在基本草原劃定中所存在的問題能夠得到根本性解決。

1.建立草原保護紅線的推進機制

建立有利于草原建設和保護的評價考核體系。制定和實施體現草原生態文明建設要求的評價體系、考核機制和激勵辦法。把草原建設和保護成效納入干部政績考核的重要內容，推動草原生態文明建設各項工作落實到位。探索改進統計方法，將草原總量，質量，用途等納入經濟社會發展評價體系，推進地方政府積極保護草原。建議實行各級政府行政領導負責制和責任追究制，每年進行目標考核，對草原保護和管理工作不力或存在問題的地區進行通報和警示。要讓地方黨政領導牢固樹立“守草有責”的生態意識，盡快將劃定草原保護紅線列為考核地方黨政一把手政績的主要內容，從全局的視角來對待劃定草原保護紅線這項重要任務。

2.建立草原保護紅線劃定管理機制

一是國家設立草原保護紅線專項工作經費。建議將草原保護紅線劃定工作所需經費納入中央或牧區盟(市)級以上地方政府財政預算，專項用于草原保護紅線劃定工作。為中國全面開展草原保護紅線劃定工作打好基礎，保證劃定工作的正常開展;對已經完成紅線劃定的地區，特別是試點旗縣，應給予部分工作經費支持，對其在劃定工作時的遺留問題或者不完善環節進行整改。

二是成立多部門聯合的工作組織。建議針對草原保護紅線劃定工作成立草原、國土、農業和林業多部門聯合的工作組織，強化劃定工作的組織領導。明確草原保護紅線劃定的技術規范，特別是厘清交錯區草原與農田、林地性質、界限，提升草原保護紅線劃定效率。

三是盡快制定草原保護紅線劃定的技術規范。草原保護紅線的劃定離不開技術支撐。為統一草原保護紅線劃定的技術路線、技術標準和要求，規范草原保護紅線劃定工作，確保草原保護紅線劃定的成果質量。要積極組織協調技術力量，依托各級草原監理機構，在內蒙古《基本草原劃定技術規范》基礎上，盡快制定草原保護紅線劃定工作技術規范，完善草原保護紅線數據庫，繪制草原保護紅線分布圖。以此為基礎，聯合組織草原生態學、經濟學和社會學等領域的相關專家，綜合考慮草原對地區人口、資源、環境和經濟協調發展的支撐能力，構建區域性的草原牧區“草—畜”系統平衡優化決策模型，定量計算草原生態系統管理閾值水平，核算出滿足國家生態安全、牧業生產安全和牧區社會安全的所需要的最小草原面積。

3.建立健全草原保護紅線劃定的保障機制

一是著重建立草原保護紅線劃定的立法保障機制。草原保護紅線的劃定必須要用法律法規來保障。建議國務院責成農業部、國土資源部會同國家民族事務委員會等相關部門和省區盡快起草草原保護紅線的相關法律法規文件，報請全國人大法律委員會討論審議批準，把草原保護紅線作為剛性政策列入《土地管理法》和《草原法》，確保草原保護紅線不可撼動的地位。

二是著重建立生態補償機制。建立健全生態補償制度，形成導向明確、公平合理的激勵機制，調整經濟發展和生態建設相關各方利益關系，保障草原保護紅線劃定地區的公平發展權，提高草原建設和保護工作的積極性。建立生態補償財政轉移支付制度，對草原保護紅線劃定地區，核算實施生態保護而形成的貢獻，并給予生態補償［4-6］。

4.強化草原生態監測與評估機制

草原保護紅線設定后，要指定國土資源和草原監理等相關部門進行實時、全景和動態檢測。要建立以科研機構為先導，以政府監督為主導的監測監察—預測預警—綜合管控三級遞進的保障機制。首先，建立草原生態安全監測與監察體系，及時掌握中國草原生態安全的現狀及發展趨勢。其次，建立草原生態安全預測與預警體系，客觀分析各種可能蠶食基本草原的潛在威脅信息。最后，建立草原生態安全管控體系，明確國家必須以法律法規手段強化草原生態保護。各級部門和政府要分解任務，明確責任，狠抓落實，確保草原保護紅線發揮應有的作用。

5.盡快構建草原牧區可持續發展模式

草原保護紅線的劃定與后續的保持是一項涉及經濟社會各方面的系統工程，需要以適宜的發展模式為保障，即亟需構建能夠實現生態利益與經濟利益相一致，草、農、林、工、商各部門相協調的草原牧區可持續發展模式。當前，中國草原牧區有三種典型的可持續發展模式:鄂爾多斯現代家庭牧場發展模式、呼和浩特市和林格爾縣蒙牛澳亞示范牧場模式和青海天峻縣“梅隴”生態畜牧業發展模式。三者以“開放畜牧業系統+拓寬增收渠道+創新生態建設方式”為框架，兼顧了產業升級發展、民生改善和生態恢復三系統的動態平衡，其經驗可作為其他牧區發展的有益借鑒，建議在全國草原牧區加以推廣，實現牧區可持續發展的終極目標。

［1］內蒙古自治區草原監督管理局.內蒙古自治區基本草原劃定工作匯報［R］.2012.

［2］內蒙古自治區人民政府.內蒙古自治區人民政府關于促進牧區又好又快發展的實施意見［EB/OL］.http://www.nmg.gov.cn/main/nmg/zfxxgk/zfwj/nzf/2012-03-05/2_122602/default.shtml.

［3］馬林.草原生態保護紅線劃定的基本思路與政策建議［J］.草地學報，2014(3):230.

［4］賈幼陵.草原退化原因分析和草原保護長效機制的建立［J］.中國草原學報，2012，33(2):1-6.

［5］尹劍慧，盧欣石.中國草原生態功能評價指標體系［J］.生態學報，2009，29(5):2622-2630.

［6］馬林，張揚.我國草原牧區可持續發展的模式與對策研究［J］.中國草地學報，2013(2):104-109.