公安應急管理的財政保障機制研究

遲淑玲

摘 要：最近幾年，公安應急財政的支出在經費支出數量、經費支出結構等方面存在問題。在闡述了公共預算的概念特點和相關理論的基礎上，提出現代公共預算制度的幾個關鍵點，得出問題根源在于公安應急管理領域事權劃分不明的結論，最后提出相關政策建議。

關鍵詞：公安應急管理；財政保障機制；預算

中圖分類號：F812 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）20-0157-02

引言

公安機關是政法機關中的主力隊伍，在司法體制改革和工作機制改革中，公安體制改革占據重要地位。但是，長期以來，公安經費保障困難問題一直是制約公安應急管理工作發展和公安應急管理隊伍建設的一個瓶頸性問題。對公安機關而言，根據公安機關的特殊性質和工作特點，研究如何改革和完善公安應急管理經費保障體制，是擺在我們面前的一個十分緊迫且具有重要意義的政治任務。財政投入對于支持公安應急管理工作起著至關重要的作用，但就應急財政保障而言，如何構建面向公安應急管理的財政保障機制，切實提高公安應急管理投入的績效水平，更是充分支持公安應急管理的政策效應關鍵所在。因此，本文的研究探索，對于當前和未來公安應急管理工作的深化具有意義。

一、公安應急管理財政保障機制分析

公安應急管理財政機制問題須從支出、預算、三個方面分析。

（一） 公安應急管理的財政支出

2004年以來，中央和地方公安應急保障經費逐年呈遞增態勢，但從公安應急保障經費支出占公安經費比重來看，則顯得支出乏力，支持力度十分有限。現行公安應急保障經費支出結構中存在的問題主要有：（1）財力不足與財政支出效率不高并存；（2）政府“越位”現象嚴重、財政壓力巨大；（3）“政府缺位”，公安應急保障財政未能充分發揮資源配置的職能；（4）行政管理費急劇膨脹，加重了財政負擔；（5）財政支出管理和控制機制尚未健全。

其根源包括如下幾點：（1）對于市場經濟體制下財政支出范圍的界定不清；（2）對公安應急保障經費投向的選擇缺乏科學依據；（3）公安應急保障預算缺乏剛性，資金管理使用分散，難以形成合力；（4）公安應急保障資金的基礎管理不規范；（5）公安應急保障經費支出績效評價工作嚴重滯后，缺乏完整的評價內容和評價指標體系，績效評價工作實施難度大。

（二）公安應急管理的財政預算

目前，我國的政府預算制度，正逐步從計劃經濟體制下的傳統預算制度向現代公共預算制度轉型。公共預算的特點包括法治性、精細性、透明性、完整性、效率性。當前，在公共預算理論領域主要包括漸進預算理論、公共選擇理論、政策過程理論、預算改革理論等基本理論模型，這些理論內容尚不足以形成公共預算的一般性理論。

服務型政府的基礎之一是大力推進現代公共預算體系構建。推進我國現代公共財政預算改革幾個關鍵點包括：預算公開；強化人大對公共預算的監督和審查；公共預算民主化。我國公安應急管理公共預算制度現狀主要是：公安應急管理法律體系不完備；尚未建立完備的公安應急預算；預備費功能較弱；尚未形成合理清晰的公安應急預算中央地方分擔機制；公安應急預算管理執行監督功能弱化等。借鑒美國經驗，我國公安應急管理財政保障預算制度改革的任務包括：完善公安應急管理預算制度的法律體系；建立完善公安應急管理預算；構建預備費的穩定機制；建立公安應急預算管理分級負擔機制；完善公安應急管理預算監督機制，推進預算公開和民主化。

（三）公安應急財政保障機制的績效評價

目前我國對公安應急財政保障績效評價的理論研究和實踐工作起步較晚，評價指標缺乏系統性研究，尚未形成較完善的操作系統，相對日益增多的公安應急財政保障所提出的需求，是一個巨大的挑戰。

從財政支出績效評價層次來講，根據評價主體和客體的不同，可以將財政支出績效評價分為四類：財政支出項目績效評價、單位財政支出績效評價、部門財政支出績效評價、財政支出綜合績效評價。四者是一個層層遞進、逐級包容的關系。

由于公安應急財政保障所涉及的利益群體眾多，而各利益群體對公安應急財政保障的期望存在差異性，難免存在不一致甚至矛盾，需要對他們的利益訴求進行協商妥協，得到一個充分考慮所有利益相關者訴求的公認價值取向，以作為公安應急財政保障的成功標準。因此，作者認為，從價值實現的角度來對公安應急財政保障的績效進行評價，既體現了公安應急財政保障服務于大眾的公益性，又能夠保證評價指標體系的完備性和評價結果的全面性。公安應急財政保障核心價值的概念是本文對公安應急財政保障績效評價實踐的前提和基礎，而利益相關者理論則是進行價值分析、構建評價指標體系的理論工具。

考慮到公安應急財政保障的社會效益明顯，正外部性大，對其績效的評價應該從項目的利益相關者角度進行考慮，并涵蓋公安應急財政保障的全生命周期，從而保證公安應急財政保障績效評價指標體系的完備性和評價結果的全面性。本章將公安應急財政保障全生命周期按應急管理過程劃分為支出決策、運行管理和運行后管理三個階段，并對公安應急財政保障全生命周期各個階段績效進行了全面地評價。

二、建立健全公安經費保障機制的政策建議

（一）建立健全公安財政法規體系

.補充完善《人民警察法》，在《人民警察法》中明確以下相關內容。

1.補充完善（（人民警察法》，在《人民警察法》中明確以下相關內容：（1）明確各級政府財政預算中公安機關經費支出的比例如前所述，我國公安經費占國家財政總支出的比例才6%左右（含檢察機關和法院），因此結合我國的國情，筆者認為，在《人民警察法》中應明確公安經費占國家財政總支出的比例不應低于10%。（2）明確隨著我國經濟的發展逐年增長，實現公安經費保障和裝備建設的法治化。除明確公安機關公用經費、裝備經費、基礎設施建設經費和人員經費等在公安經費總盤中的具體比例外，還應明確各項公安經費每年的增長比例。筆者認為，應按照每年不低于預算總額增長的比例明確公安機關各項經費的增長比例。endprint

2.加緊制定并盡快出臺《公安機關經費保障條例》。2005年公安部和財政部聯合制定下發的《縣級公安機關公用經費保障標準》僅停留在政策層面，存在很大的不確定性，建議在完善經費保障標準的基礎上，盡快出臺《公安機關經費保障條例》，對公安經費保障的來源、標準和方式等做出具體規定，進一步明確各級政府按標準保障本級公安機關履行職能所需經費的責任和要求。

3.國家在制定《轉移支付法》時，應考慮公安應急財政轉移支付方面的特殊需要，完善轉移支付制度，最大限度的發揮轉移支付的效益。

（二）完善公安經費保障標準的相關規定，構建復合式的公安經費保障標準

建立和完善公安應急經費保障機制，其根本性的措施，就是要實現公安經費總支出在當地財政總支出中占一定優先比例的分配目標，而不是僅僅滿足于當前單一的“人均公用經費”的定額。因為在實際工作中，單一分項的定額的增長，往往容易被整體總支出緩慢發展的事實所掩蓋。在此，筆者試提出建立復合式公安應急經費保障標準的設想：

1.在制定復合式定額時，公安經費總支出由民警人員經費、協警人員經費支出、監管場所經費支出、一般公用經費支出、裝備經費支出等分項測算后組成。公安經費總支出和財政總支出的基礎數據，宜用各自近3年的統計總額“算術加權”后再相除，得出復合式的“百分比”定額。這樣做，可以避免年度間公安總支出和財政收入、分配不均帶來的偏差。

2.包含在復合式定額中的民警人員經費支出，宜用“年薪制”確定預算定額，并應達到“高于地方、略低于軍隊”的水準。

3.協警人員經費、看守經費等屬于經常性專項，應根據各地公共安全保衛力量體系結構的實際情況和監押條件，確定各自分項基數，并入公安總支出。

4.公用應急經費支出在公安總支出中應當保持一定的比例，以防止被民警人員經費項目隨意占擠。

（三）加強罰沒收入和行政性收費管理，建立健全相關內部控制制度

公安經費的內控機制，即對財政下達的預算如何安排使用，既要滿足公安業務工作的需要，又要保證收支平衡。對各項經費的使用，需要進行控制，掌握預算執行進度。在收入執行過程中，分別采取不同的管理辦法。一是罰款票據對交警實行金額控制，用解款單核銷領用票據的金額；對治安支隊和派出所實行本本控制，定額票據逐本交款逐本核銷，非定額票據逐筆交款逐張核銷。二是行政事業性收費項目，嚴格按照物價部門核定價格收費。但對證、牌不在財務室發放的收費項目，多加一道防線。三是由審計每年對財務室的罰沒收入和行政性收費是否足額及時解交銀行進行審計，用原始的收款收據存根與賬簿相核對，以確認財務室的操作是否規范。

參考文獻：

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[責任編輯 王 莉]endprint