論中央銀行的內審約束與優化策略

劉艷梅

摘 要：新形勢下，完善央行治理、改進央行職能已成為一種共識和重要趨勢。剖析了中央銀行治理機制中存在的缺陷，并以此為視角論證了中央銀行治理機制中內審約束體系存在的問題，在此基礎上提出了優化內部審計，服務央行治理的策略選擇。

關鍵詞：中央銀行；治理缺陷；內審約束；問題；策略

中圖分類號：F830.31 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）20-0169-03

目前，人民銀行總行已全面部署內審工作轉型，其基本要求是要構建“以風險為導向，以控制為主線，以治理為目標，以增值為目的”的內部審計新模式。新模式要求內審必須關注治理并以此為目標，其落腳點在于增加組織價值。人民銀行內部審計是央行治理的重要環節，在央行風險管理、組織治理和內部控制中發揮著不可替代的作用。新形勢下，深入探索內部審計在央行治理中的角色作用，探尋內部審計服務央行治理的途徑和機制，是推動央行內審工作轉型的深層次要求。

一、我國中央銀行治理結構現狀及存在的主要缺陷與薄弱環節

（一）我國中央銀行治理結構現狀分析

人民銀行是國務院的組成部門，是國家的中央銀行，屬于行政機關性質的組織。中央銀行是一個復雜的組織控制系統，它通過一定的組織形式與組織機構履行職責、發揮作用，一般都是由決策機構、執行機構和監督機構三大部分組成，這“三大機構”的設置也是中央銀行治理結構的重要內容。人民銀行的執行機構并沒有單獨設立由某一個機構專門負責，而是根據人民銀行承擔的各項職責設立對應的機構，分為內設部門、上海總部、直屬機構、駐外機構、分支機構5條線，各自在授權范圍內履行職責，執行決策層制定的政策。

人民銀行沒有設立審計委員會，其監督機構是內審司，由其履行監督職能，內審司屬人民銀行的內設機構，對行長負責并報告工作，對人民銀行各級機構及其工作人員執行金融政策、法規，依法履行職責和執行財務紀律等情況可行使監督檢查的權力。但對分支機構的監督主要還是由分支行的內審部門負責實施，且分支行的內審人員與內審司沒有人事上的隸屬關系。

除機構設置外，人力資源配置、績效評價與激勵、內控監督等配套運行機制也是治理結構的主要內容，人民銀行目前已建立了比較科學、全面的綜合配套機制以保障治理目標也就是高效履職的順利實現。在內控監督機制方面，近年來利用內部審計轉型的實施，探索性構建了與國際接軌的風險導向審計、履職績效審計、資產負債表健康性審計等多項控制模式，對提高治理效率有所貢獻，但其成熟度還有待進一步提高。

（二）我國中央銀行治理存在的主要缺陷和薄弱環節

1.中央銀行內部治理機制仍帶有濃厚的計劃色彩和明顯的行政管理烙印。目前，我國中央銀行組織管理系統仍是以行政性的領導與被領導關系為主的結構和模式，經營管理活動的基本特征仍側重于行政手段控制，經營目標也僅僅圍繞于完成上級下達的任務。我國中央銀行的內部治理機制仍帶有濃厚的計劃色彩和明顯的行政管理烙印，各管理層都以行政命令行使權力，這決定了管理層在權力制衡、提供激勵、實施約束和提高資源配置等方面存在先天不足，從而帶來管理上的乏力，也造成了經營管理活動中內部審計的成本增加、效率不高。

2.中央銀行上下級行之間缺乏有效的激勵約束機制。在我國中央銀行統一法人的體制下，經營管理以法人授權、轉授權的模式層層分解落實。除最基層的支行外，總行、分行、中心支行均以委托人和代理人的雙重身份出現。作為代理人，可以依據信息不對稱和不確定性的優勢，與委托人在利益上討價還價，代理人掌握了實際上的資產控制權，謀求既得利益；作為委托人，受代理人事實上的控制，對代理人的控制力不從心。在這種情況下，經營管理層與資產的所有者相比，缺乏增加盈利和提高效率的內在動力，致使風險放松或放松監督，對內部審計成果的運用可能因本位主義或個人私利目標而異化。

3.我國社會傳統的人文環境和“人治”思想為中央銀行治理造成障礙。我國傳統的“用人不疑，疑人不用”的管理思想，強調管理者的獨立、自律，缺乏對決策者的監督制衡、責任制衡及程序制衡。一旦管理者管不住自己或身不由己時，往往把權力和利益置于內部控制制度甚至法律之上。一些基層央行治理在走出“違規”的同時，出現“合規”下的治理行為扭曲；紀委和內審等監督部門的作用弱化并沒有從根本上得到改變。

4.中央銀行內部審計人員缺乏動力以至其控制行為可能造成新的風險。中央銀行經營管理人員委托內部審計人員行使監管職責，但當管理人員是中央銀行資產所有人的代理人時，對于規避央行資產的經營風險，這種委托已是二次委托，是代理人的委托，就會造成兩種后果：一是對代理人的監督進一步弱化；二是由于內審人員代表的是內部人利益，而不是資產所有者的利益，其控制行為可能造成新的風險。

5.相關各方對中央銀行內部審計缺乏全面、深刻的理解和認識。一是錯誤地認為建立健全內部控制機制就是整章建制，有規章制度就有內部控制機制，忽視了內部審計對內部控制機制和過程及治理的監督作用。二是認為內部審計只是向管理層或決策者負責，尚未認識到內部審計是對中央銀行全部資產和負債負責。三是中央銀行內部審計的外部環境尚不寬松，承認、尊重和發揮中央銀行內部審計的作用尚未成為各部門的一種基本常識，內部審計評價報告尚未得到各級央行最高管理層的充分重視和優先討論。

二、內部審計在我國中央銀行治理機制中的重要作用

1.發揮“保健醫生”作用，確保央行各項業務規范運行。基于自身的監督職能，內部審計主要進行的是微觀層次的風險評估，幫助決策層確定需要投入最大努力的領域。內審部門通過查出違規問題和發現風險事項，提出有針對性的整改建議或意見，及時開展后續審計和跟蹤審計，確保審計發現問題得以整改，對央行規范管理、依法行政、強化內控、防范風險，高效履職發揮了不可替代的作用。通過審計監督，可以及時發現和揭露一些違反國家法律、法規的問題，同時針對其存在的問題，提出有針對性的整改建議，并將審計成果及時轉化為規章制度和管理行為，促進管理能力和政策執行水平不斷提高。endprint

2.發揮“免疫系統”作用，確保央行各級機構健康有序高效運轉。國家審計作為國家經濟社會的免疫系統，能夠為社會經濟體系的正常運行提供保障。作為國務院組成部門的央行，其內部審計也應為央行履行職能、完善治理提供服務。簡單而言，就是樹立“風險導向、控制驅動、關注績效、服務治理、增加價值”的理念，不斷增強和改進內審服務組織治理的方法手段，關注風險防控，關注投入產出效益，揭示和預警業務運行、履行職責中的薄弱環節和風險，從制度及政策層面反映問題和提出改進建議，促進央行改善管理，提升績效，完善治理，有效發揮內部審計免疫自穩功能、免疫防御功能和免疫監視功能，保障各級人民銀行履行央行各項職能。

3.發揮“預警補漏”作用，促進內部管理水平的提高。內部控制狀況是內部管理的關鍵環節，內部控制狀況的健全、有效對提高內部管理水平至關重要。依托內控風險監測管理信息系統和崗位風險監測管理系統，通過開展對內部控制狀況、風險點的監控，督促被審計單位和部門健全、完善內部控制制度，查找內部管理的薄弱環節和管理漏洞并進行預警和補漏，促進內部管理水平的提高。同時通過開展內部控制的審計和評價，客觀地對內部控制狀況進行研判，綜合反映單位或部門的管理水平，調動管理層健全和完善內部控制，能夠提高管理的積極性和主動性。

4.發揮“參謀助手”作用，促進各項工作取得新進展。在完成各項審計檢查工作任務的同時，內審部門還廣泛介入和參與了本級央行發行庫查庫、國庫主任履職查庫檢查、集中采購、殘損人民幣銷毀、再貸款審核等內控內管和監督活動，充分發揮內審事前、事中監督作用和咨詢功能，真正為央行的“風險管理、內部控制和組織治理”提供服務。這樣有利于充分、及時掌握信息，也符合國際內部審計準則關于內部審計“咨詢”作用的定位。內審部門通過介入有關管理活動，堅持過程介入、實時監督、提出質疑與建議、不參與決策的原則，能夠充分發揮審計部門的“參謀助手”作用。

三、我國央行治理機制中內審約束體系存在的問題

1.未切斷內審部門與被審單位密切利益關系，內審獨立性和信息真實性受到侵害。內審約束之所以不能有效深入，達到審計預期目的，除了審計自身因素外，還存在著內審機構不獨立的弊病。人民銀行內審工作實行行長負責制，內審部門對行長負責并報告工作，同時各級內審部門還要接受上級行內審部門的指導和監督。這種內審組織構架和領導管理體制使得內審部門具有雙重身份，難以保證內審的獨立性。一方面，開展同級審計時，內審部門與審計對象屬同一層級，獨立性無從談起，審計人員礙于情面、顧慮較多，客觀性易受影響；另一方面，審計報告要經本行領導審核后上報上級行，在涉及一些較為重大或敏感問題時，難免導致問題查實和報告反映不一致。毋庸諱言，由于內審獨立性受到侵害，基層央行內審監督存在上級監督太遠，同級監督太難、下級監督太軟等突出的問題，內審服務央行治理效果大打折扣。

2.審計價值未得到重視和挖掘，內部審計地位并未真正確立。一是在審計工作中仍存在重審計過程輕結果運用、重檢查問題輕經驗總結的情況。二是工作中對問題的分析有時過于表面，缺乏對制度、機制等深層次問題的分析，審計評價和建議仍以就事論事、大而化之的居多，宏觀性、建設性不夠。對審計結果缺少深精加工，影響了審計工作成果的運用。三是在促進問題整改方面審計部門缺乏強制性的措施和手段，降低了審計作用的發揮，以至在實際操作中，內部審計受制于人，對央行治理監督職能缺失或者監督效果大打折扣。

3.內部審計目標以查錯糾弊為主，僅滿足于合規性、遵循性等基礎要求，內審職能未能充分發揮。長期以來，我國中央銀行內部審計處于合規性審計階段，傳統的“用制度比照，拿尺子丈量”的合規性審計思維大行其道。在審計內容上，偏重于業務運行和管理活動的真實性、合規性，對風險和績效問題分析廣度和深度不夠，主要是證實各種報表、數據的真實性，檢查各項業務活動的合法性和規范性，其目標是查錯找弊，糾正違規，審計人員把精力主要集中在管理活動事后檢查上，對事前分析和事中監控重視不夠，內部審計主要是發揮監督和評價作用，對增加中央銀行的內部控制和風險防控能力作用十分有限。而且，中央銀行審計的方法和手段還比較落后，仍以事后的、現場的、手工方式的檢查方法為主，審計的事前和事中介入、非現場審計模式的構建、現代信息技術審計手段的運用等有待加強，依托計算機輔助審計軟件工具有效提取業務系統數據、開展非現場或遠程審計的能力有待進一步提升。

4.內審轉型“形似而神不似”，與管理層期望值較高有較大差距。近年來，我國中央銀行大力推動內審工作轉型與發展，圍繞確立風險導向審計模式，探索績效審計和央行資產負債表健康性審計，深化履職離任審計、內部控制審計、信息技術審計，改進審計方法、質量、職能和能力，在防范風險和保障運行等方面取得了一定成效。但從內審服務于央行治理的實際效果看，內審價值體現與管理層現實需求之間顯然還有差距，轉型質量亟待進一步提高。一是轉型組織管理有待加強。二是轉型項目質量有待提高。

四、優化內部審計服務央行治理的策略選擇

1.強化服務治理理念是推動完善內審服務央行治理的基本前提。內部審計是央行治理的重要環節，央行治理的目標決定了審計的目標和方向。央行治理的不斷完善進一步促進內部審計的發展。內部審計應堅持以服務治理為中心，緊緊圍繞建立善治央行、績效央行、法治央行、責任央行的治理目標開展審計活動，為善治央行服務。在服務央行治理這一目標的指引下，要適應新形勢，由外生介入型查錯糾弊功能，向內生融入型、更多地服務治理作用轉變；要更加關注人民銀行履行職能和管理機制變化帶來的風險分布變化，更加關注人財物等資產配置的效率與績效，更加關注資產所面臨的風險和可能損失，幫助改進內部控制、風險管理程序，不斷增強控制和風險意識，以滿足人民銀行實施有效管理的需要。

2.優化組織治理框架是提升內審促進央行治理的根本保證。內部審計之所以能夠發揮應有的作用，為組織創造價值，主要在于它能夠在獨立的基礎上，實事求是、客觀公正的進行分析、評價和提出建議。“獨立”包括兩方面含義：一方面是機構的獨立性，即審計執行主管在機構內應向能使內部審計活動實現其職責的階層報告，也就是內部審計活動在確定內部審計范圍、實施審計及報告審計結果時應不受干擾。另一方面是個人的客觀性，也就是內部審計人員應有公正的態度，避免利益沖突。endprint

3.強化內審隊伍建設是優化內審有效參與央行治理的智力支撐。首先，要實行內審人員準入制度。建議總行統一制定內審人員從業標準，實行資格考核，頒發內審從業人員資格證書，只有取得資格證書的人員才能上崗。通過實行內審人員準入制度，提高內審從業人員的準入門檻，逐步優化內審人員結構，形成一支精干高效、各有專長的內審隊伍。其次，要提升內審人員的職業勝任能力。要積極組織內審人員參加上級行和內審協會舉辦的各類業務培訓班和研討交流活動，為內審人員提供增長知識、積累經驗、開闊視野、豐富閱歷的機會，并持續開展“學準則、找差距、促轉型”活動，鼓勵內審人員參加國際注冊內部審計師（CIA）培訓和考試，扎實推進學習型內審組織建設，努力打造一支職業化、專家型、復合型的內審干部隊伍，為內審轉型工作持續推進提供強有力的人才保障和智力支撐。再次，要建立內審人員正向激勵機制。應探索建立和實行內審人員績效工資考核管理辦法，按照行為規范、基礎工作、審計項目、調研信息、重要工作和亮點工作及創新工作取得成果等內容，對全體內審人員的工作實績進行量化考核和績效工資分配，并根據工作實績的大小決定內審人員行政職務的晉升，從而提高內審人員的工作熱情，打通內審人員的成長通道。

4.深化內審轉型和發展是提升內審服務央行治理質效的必要途徑。一是要探索和完善風險導向和內部控制審計的內容和方法。進一步創新審計方法，重點在風險評估辦法、風險管理文化、內部控制環境、信息溝通與交流、內部監控等方面引入切實有效的審計方法。二是要不斷總結和完善績效審計目標、方法和體系。應重點圍繞基層央行制定和執行貨幣政策、維護金融穩定、提供金融服務、實施業務管理、內部資源配置等情況設置績效目標和指標體系，運用定量和定性指標相結合方法，在合規性的基礎上，開展經濟性、效率性和效果性審計評價，并建立績效責任追究機制。三是要進一步建立和完善審計項目管理制度。通過制訂出臺《內審項目質量控制辦法》、《內部審計質量評估辦法》等辦法，認真落實審計質量控制的各項措施，強化審計項目全過程特別是重點環節的質量控制。四是加大審計成果運用，建立審計問責機制。通過對審計發現問題責任人實行有效問責，發揮審計成果的約束和警示作用，有效提升內審監督的威懾力，強化對違規問題的整改力度，杜絕審計發現問題的屢查屢犯。

5.改進審計技術手段是提升內審服務央行治理能力的有效方法。一是基層央行內審人員應以查閱資料記錄、憑證賬表為主，向更多地運用個別詢問、多層次座談、調查問卷、外調走訪、先進標桿比較以及功能效果測試等多種審計方法轉變，大膽運用層次分析法（AHP法）、德爾斐法（也稱專家調查法）、BP神經網絡模型、平衡計分卡、模糊綜合評判法等先進審計手段開展審計實踐。二是盡快推廣總行開發的計算機輔助審計系統等非現場審計工作模式，按照“邊使用、邊完善”的原則，不斷補充和完善各類業務審計的模型和腳本。三是鼓勵內審人員立足實際，適量使用Access、Dbase或者SQL數據庫、Excel表單、IDEA和ACL等數據分析軟件開展審計。四是從長遠看，人民銀行應在整合各大業務系統的基礎上，開發基于同一開發環境、數據庫結構的在線審計軟件，適時對各類業務的合規性、內部控制和風險管理情況進行預警，提供審計線索，提升內部審計的針對性和快速反映能力，盡可能地減少組織損失，完善組織治理，增加組織價值。

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[責任編輯 王 莉]endprint